专利审查的经济分析：效率、质量与机制设计

刘 夏

内容提要：专利审查是专利制度高质量发展的核心，直接决定着我国专利制度的运行效率与质量。现有专利审查管理体系下，较多聚焦于授权标准等规范性约束，而忽略了专利审查员个体认知以及决策行为逻辑分析。在我国专利需求持续增长，专利质量问题备受关注的背景下，提升专利审查员激励、考评、晋升等管理体系优化尤为重要。本研究基于激励机制理论，提出了审查激励政策对审查人员行为的影响机理分析框架，对欧洲专利局、美国专利商标局审查员激励机制展开比较分析。研究初步认为，基于工作量绩效激励能够提升审查效率，但需加强审查政策研究以及事后效应检验，避免绩效目标与高质量发展目标偏离所带来的激励扭曲；职业荣誉与晋升空间等隐性激励是审查质量提升的关键，我国应当进一步完善专利审查官制度的顶层设计，清晰内部职能划分以及与部门间职位衔接，实现激励制度的整体设计。总体上，我国专利审查的激励问题与欧美专利审查机构具有一定的共性，但引入激励机制理论进行契约设计时，还需要针对我国的专利审查任务重点、人才结构、更为复杂的行政体系背景开展更多细致研究。

一、引言

追溯到15世纪专利制度设立初期，并没有专门机构对专利申请进行审查。随着专利制度激励创新的作用增强，以及现代技术的复杂性增长，专利逐步从特权转变为审查授权，由独立的行政审查机构对申请专利的技术方案进行认定，并逐步发展为涵盖发明专利、实用新型、外观设计等多类型专利保护需求的专利审查体系。尽管在信息技术快速发展的背景下，主要审查机构均在提升审查管理自动化和智能化水平，《专利法》及其实施细则也在不断完善，但总体上专利审查的提质增效仍然高度依赖审查人员的工作效率及工作能力。

我国正从知识产权引进大国向知识产权创造大国转变，知识产权工作从追求数量向提高质量转变，我国专利审查工作也将面临新的要求。2021年9月，中共中央、国务院印发《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》，提出“实施一流专利商标审查机构建设工程，建立专利商标审查官制度，优化专利商标审查协作机制，提高审查质量和效率”。

然而，现有的专利审查研究主要关注审查标准等一般性的制度约束，较少探讨专利审查人员的个体行为逻辑。基于激励机制理论，专利审查可以视作每一个审查人员基于内在认知与外部环境影响下的行为决策，受到审查员自身的学科背景、职业经历、审查对象的复杂程度、审查机构的绩效考评以及社会形成的职业道德约束等多重因素影响。研究专利审查的激励问题，识别专利审查效率激励与质量激励的机制差异，可以为优化我国专利审查管理体系、提升审查队伍水平和能力、实现专利审查提质增效的发展目标提供理论指导。

本文将首先总结全球专利审查工作所面临的挑战；其次，在激励机制理论框架下，阐释激励政策对专利审查人员行为的影响机理，归纳美国专利商标局（以下简称USPTO）的显性激励以及欧洲专利局（以下简称EPO）的隐性激励政策的核心要素，结合相关实证研究结论，对两类激励机制效应进行评述；最后，对我国专利审查管理工作的发展提出建议。

二、全球专利审查工作所面临的挑战

在全球一体化的背景下，主要专利审查机构均面临着工作量增长、审查难度提升、审查人员激励问题的发展挑战。

第一，专利审查需求增长。具体来看，我国国家知识产权局受理的发明专利申请从1990年的1.01万件增长到2019年的140余万件；EPO受理的专利申请从1990年的6.08万件增长到2019年的18.15万件；USPTO受理的专利申请从1990年的17.12万件增加到2019年的62.15万件。国际PCT系统所受理的各国专利申请也从1995年的4万件增长至2019年的26.54万件。尽管影响专利申请的因素诸多，部分技术领域的专利申请量增速也出现拐点，但在创新发展趋势下，专利制度的重要性只会不断增强，也会推动全球范围内专利保护需求增加以及专利审查工作重要性的增强。

第二，专利审查难度的提升。现行专利审查制度实施机械、化学、生物医药、电子等基于国际技术分类（International Patent Classification,IPC）的分部审查。专利审查人员会基于自身知识背景分到不同审查部门，完成相应技术分类下的专利检索与审查工作。近年来，技术创新呈现融合发展趋势，大数据、人工智能相关技术专利申请跨越信息技术、医学诊断、汽车运输等多个技术领域，将对专利审查的技术分类、审查人员分配等产生挑战。

第三，审查人员激励问题。专利审查工作并不是简单的机械作业，对学历层次和知识技能匹配度要求较高，需要激发审查人员的学习能力、经验积累以及自我管理、自我监督能力。在专利申请持续增长的背景下，扩大初级审查人员数量、提升自动化水平并不能完全解决审查资源紧缺问题，依然需要管理制度的优化，提高现有审查人员工作效率及质量，防止高水平人才流失。

除此之外，专利审查工作职能决定了专利审查人员是专利运营、专利侵权诉讼、技术标准等各类知识产权管理工作的基础。无论是我国国家知识产权局，还是欧美地区的专利审查机构，资深专利审查员均可能被调任至综合管理或行政执法岗位，全面参与地区专利事业建设。因此，专利审查人员激励问题不仅服务于专利审查质量，也是激励创新、提高政府治理能力的重要体现。

三、专利审查激励的理论阐释

激励理论基于委托—代理理论发展并逐步完善。当一个制度中，一个人的效用福利需要依赖另一个人的行为，就产生了委托—代理关系。委托人无法观察到代理人的行为，可能产生“道德风险”或者“逆向选择”，因而需要一份激励型的契约，约束代理人与委托人的期望目标一致，并为此努力工作。然而，如果契约设计存在瑕疵，便会产生代理人的行为与委托人的期望目标偏离，甚至损害委托人利益的结果，即激励扭曲效应。讨论激励问题，我们需要明确委托人的任务内容、委托—代理关系、激励机制核心表现以及不确定风险。

（一）专利审查的任务内容

本文将重点讨论发明专利实质审查过程中与专利质量关联十分密切的三类工作：检索、审查判断以及修改。首先，专利审查机构受理发明专利申请后，会依据专利申请中的权利要求，对其进行相关技术领域分类，审查人员需要在相应技术分类下找出与申请内容主题密切相关的现有技术对比文件，包括专利文献及非专利文献，完成检索报告。其次是实质审查程序中的审查判断。审查人员根据检索报告等，判断专利申请中每一项权利要求所保护的技术方案是否符合新颖性、创造性、实用性要求。如果没有发现驳回理由，会作出授权决定。最后为修改。本文所研究的修改特指在实质审查中，审查人员如果认为专利申请不符合专利授予标准，应当根据《专利法》及其实施细则规定通知申请人，申请人在指定的期限内可对其申请进行修改。申请人完成修改后，审查人员继续进行审查程序。

总体上，专利审查激励问题可以看作对单一代理人的多项任务激励问题，专利审查可看作包括检索、判断、修改等子任务的合体，具有整体性且不能忽视各个任务的属性差异。

（二）专利审查中的委托—代理关系

专利审查人员为专利审查工作的执行者。在委托—代理关系中，专利审查机构相当于委托人，机构目标就是任务内容，即为公众提供高效高质量的专利审查服务。由于审查工作的专业性，需要由审查人员作为代理人，执行专利审查任务。审查机构管理者并不能观察到每个专利审查人员的具体行为，在这种信息不对称的情景下，需要提供激励机制（可以为劳动合同，也可以为评价体系等），约定劳动投入与相应的奖励办法，鼓励专利审查人员努力敬业，提供高效高质量的专利审查服务。

为了进一步说明激励机制的作用机理，我们构建一个审查机构管理者与审查人员之间的单阶段博弈来进行阐释。首先，在高质量发展的目标下，审查机构的效用 U会随着专利审查结案数量 n 以及审查质量 m 的增长而增长。由于不能直接观察到审查人员的努力程度 e，审查机构管理者提供激励性契约 w 激励审查人员工作。具体表达式如下。

审查人员根据方案中报酬以及任务内容、对闲暇时间的需求，选择是否接受该方案，以及付出多少努力。审查人员的效用函数 U为所获得的劳动报酬 w 减去所付出的工作成本 c 。工作成本由审查人员努力程度 e 以及任务难度 θ 共同决定，表达式如下。

基于理性经济人假设，审查人员所付出的工作成本 c(e,θ) 需小于其劳动报酬 w，即只有 U＞ 0 的情况下，审查人员才会接受合同。审查机构需要制定劳动契约 w=f(n,q)，满足 U＞ 0的约束下，最大化自身发展利益 MaxU。

（三）不确定风险

尽管专利审查有着规范的流程与判定标准，但是专利审查工作依然受到两大类不确定的外部因素干扰。第一类为影响审查人员工作难度的不可控因素 θ，如专利申请所涉及的技术方案复杂度。由于审查员需要完成的审查工作主要由系统随机分配，不管是审查机构还是审查人员个人都难以精确控制需要完成的审查任务。如果专利申请包含了跨技术领域的技术方案，可能耗费较长的审查时间，以及较难进行“三性”判断。因此，专利审查人员的工作总成本由审查人员的努力程度以及外生的专利申请质量 θ 共同决定，即 c(e,θ)。例如，两个知识背景与审理经验相似的审查员，审查员A受理的是一个技术方案相对简单的案件，而审查员B受理的是一个技术方案复杂的案件，即使审查人员A与审查人员B付出了同样的工作时间，审查人员A的审查速度以及准确度也会高于审查人员B。第二类为影响审查质量的不可控因素 ε，例如在先技术数据库的不完善、信息系统的不完善等。因此，审查机构的效用 U(n,m)，由审查人员努力程度 e、专利申请复杂度 θ 以及其他不确定因素 ε 共同决定即审查效率n=f(e,θ)+ε，审查质量 m=f′(e,θ)+ε，均受到审查人员努力程度、案件复杂度以及审查流程中外部不可控因素的影响。。

如果审查机构提供的激励型契约 w=f (n,q) 存在瑕疵，会产生逆向选择与道德风险两类问题。

首先，逆向选择（adverse selection）是指由于交易双方信息不对称和市场价格下降产生的劣质品驱逐优质品的现象。在专利审查任务中，审查机构对于专利申请的类型 θ 的信息要少于专利审查人员，只能够提供基于一般审查效率的绩效报酬 w(q)。这就可能造成审查人员为了更快结案优先完成简单技术方案的专利申请，而搁置技术方案较为复杂的专利申请。在经典的逆向选择问题当中，可以通过制定产品质量标准 θ* 来解决逆向选择问题。例如，在一个服装加工合同中，为了防止代理人生产出不合格的服装，需要在合同当中对于交付衣物的尺寸、颜色、样式等要求进行详细描述。然而，在专利审查工作的激励方案中，很难提供基于专利申请复杂度 θ 的契约，例如针对不同类型的 θ 设置不同的工作量考核标准，很难避免逆向选择风险。

其次，道德风险（moral hazard）是指参与代理人的行为虽然达到了既定目标，但是损害到委托人的其它利益的风险。道德风险多发生在代理人的投入与不同产出之间的关系过于复杂的情境中。例如，专利审查任务中，审查机构并不能直接观察到审查员对于申请审查效率以及质量层面的精力分配 (e=e+e)。尽管审查机构提供了基于审查结案数量以及质量的薪酬 w=f (nw,qw)，审查人员也会更倾向于将精力放在审查结案数量层面，因为有太多不确定因素 ε 影响专利审查的质量。

（四）显性激励与隐性激励

常见的激励契约分为显性激励（explicit incentive）与隐性激励（implicit incentive）两类。显性激励为在合约中明确规定工作内容与劳动报酬的对应关系。例如，审查机构提供一份基于审查工作量以及质量的薪酬合约，w=f (nw,qw)，即根据质量 n 以及工作量 q 的完成情况，支付对应的报酬w、w。

与显性激励不同，隐性激励并不需要在契约中约定具体的绩效指标。例如，审查机构提出“高效高质量的专利审查任务”作为发展目标U(n,q)，以及根据审查人员工作经验设置的固定薪酬 w+w，由审查人员自我执行。当审查人员完成一个或多个阶段的审查后，审查机构会基于专利审查质量决定是否给予额外的奖励或惩罚 w。由于隐性激励属于事后奖励（或惩罚）制度，因此需要依赖长周期的委托—代理关系。

显性激励与隐性激励都具有合理性和局限性。当工作任务比较简单时，绩效目标容易测度，使用显性激励更为有效；当工作任务难以测度时，例如专利审查质量，隐性激励更具有优势。

四、专利审查激励的域外制度实践

包括我国在内，目前主要经济体的专利审查机构都制定了绩效评价、职级晋升等激励机制，也设置了岗位职能、专利质量抽检等监督机制。本文聚焦于USPTO和EPO两个审查机构的激励机制进行分析，一是因为其信息披露的完整性，例如工作量积分制、薪酬等信息的披露，二是相关实证研究较为丰富，能够帮助我们更好地理解两种激励机制的作用机理。

（一）USPTO 的显性激励

USPTO自1976起开始实施审查员绩效考评体系，主要包括基于工作量的审查员积分制度（Patent Examiner Production System,PEPS），以及审查员绩效评估计划（Performance Appraisal Plans,PAP），明确了“固定工资+数量绩效”的薪酬机制，超出目标给予额外奖励，属于典型的显性激励型契约设计。

审查员积分制度（PEPS）是基于审查流程的审查员工作量积分统计。不仅统计各个流程所完成的决定数量，同时根据各个流程审查工作的复杂度设置不同权重。例如图1所示，一个完整的专利申请案件结案的基础分值为2积分。如果在考评期内，审查员对一个案件只作出驳回申请的决定，申请并没有完全结案，审查员就该案件获得1.5积分；如果审查员收到申请人的修改答复后，依然驳回，案件尚未结案，获得0.25积分；如果申请人接受驳回，案件结案，审查员则获得剩下的0.25积分（此时共获得总基础积分为2积分）。如果申请人提出上诉或者继续申请（RCE），则审查员基于所作出的一审RCE驳回、二审RCE驳回等分别获得额外的1积分和0.25积分，待申请人完全放弃，获得0.5积分。因此，如果一个申请进入到RCE最终驳回阶段，审查员总共获得基础积分2分加上额外的审查积分1.75积分，共计3.75分。

图1 USPTO 审查员工作量计分图例

审查员绩效评估计划（PAP）是对审查效率、审查质量、文件管理能力以及公众评价的综合考评。如表1所示，PAP的考评包括四个大类。

表1 USPTO审查员绩效考评标准

（1）工作效率考核。该指标为基于审查员的审查经验计算出相应的期望审查用时，并根据审查人员的审查任务完成度（BD积分）、实际审查用时计算出工作效率指数。例如，一个GS—14审查员，在考评周期实际开展了70个小时的审查工作，完成了9.5个积分的工作量。基于USPTO所制定的审查用时标准，处于GS—14职级以及技术领域的审查员每完成一个审查任务（BD）的标准时间为17.5小时，初级审查员的经验值为1.35。那么，该审查员的期望工作用时为15.46=17.5/1.35+2.5。总体工作效率为（9.5/2）*15.46/70=105%。即该审查员的工作效率超过标准值，可以获得优秀。

（2）对审查员的工作质量进行评定。USPTO针对各个职级的审查员，制定了详细的岗位职责（examiner responsibilities），总共包括例如“形式审查”“审查披露是否充分”“在先技术检索充分”“判断回复是否增加了新的客体”等共计19项审查质量指标，并且根据审查难度分为1—3个级别。每个考评周期，考核小组会对审查结果进行抽查，计算三个类型的错误率，平均值为该审查员的审查质量考评结果。如果错误率低于5%，则不影响该审查员的工作量考评。如果错误率高于5%，将会对该审查员的工作量指标进行重新评估，去除低质量的专利审查工作积分。

（3）对审查人员的文件处理效率进行评价。除了审查工作完成数量，授权、驳回、上诉驳回等决定，审查员还需要进行大量的文档管理工作，同样影响到整体审查效率。因此，USPTO设立文档管理指标，评价在6大类文档管理中，审查人员的处理效率。例如，第一类文档管理内容为修改（amendments），即申请人针对审查意见书中内容，对专利申请进行了修订，在返回后重新计入审查人员完成第二轮决定的用时。USPTO规定这一阶段的文档处理平均用时为56天。如果某审查员在这一阶段使用了20天，则审查员对于该申请的文件管理绩效为165%。这部分总绩效需要根据不同类型文件管理数量占比进行加总。

（4）USPTO为了鼓励审查员协助知识产权文化建设、公众意见答复等公共服务，制定了公共评价加分项。基于该审查员的总体工作量表现，以及对USPTO当年审查总体工作、审查周期的缩减、积压案件处理三方面的贡献，给予对应薪酬以及绩效积分奖励。

除此之外，USPTO根据积分情况，设立了三类奖励：（1）特殊贡献奖（Special Achievement Award），工作量分值在110%以上，其它项目为优秀，并且在公共服务上有优异表现者，直接给予平均薪酬3%的额外奖励；（2）收益分享奖励（Gainsharing Award），对于审查周期缩短有特殊贡献者，基于该员工的总积分给予2%～ 7%的额外分值；（3）文件管理贡献（Docket Management Award），对于文件管理还有特殊贡献者，基于该审查员的季度文献管理积分，给予0.25%～ 0.75%的额外分值。

（二）EPO 的隐性激励

EPO所公布的人事管理制度中，并没有明确将审查人员的工作量与其收入或晋升要求直接挂钩。但审查人员通过当年的内部评审，就能够继续持有较高的高于市场平均水平的固定薪酬、职业晋升机会。EPO对于审查人员的隐性激励来自薪酬内部晋升以及团队合作所产生的机会成本、职业容易感、同伴压力等。

Shapiro和Stiglitz（1984）的监督模型中指出，高于市场平均水平的薪酬能够形成隐性激励。员工会因为解雇的机会成本太大而努力工作。EPO薪酬相对于本地区平均薪资，以及相对于USPTO都具有明显优势，符合隐性激励特征。

具体来看，如表2所示，EPO总部慕尼黑属于德国平均收入较高的巴伐利亚州，与当地人均年收入相比，EPO审查员的收入属于中上水平。初级审查员的平均年薪是地区人均年收入的1.6倍，高级审查员、部门负责人以及上诉机构审查员的平均薪酬为地区人均年收入的近4倍。对标柏林，即使是初级审查员，其年薪也近乎柏林地区平均收入的1.8倍。除此之外，由于EPO属于区域国际组织，其雇员并不需要缴纳个人所得税。除去高于所在地区平均工资的基本薪资，EPO同时基于雇员的家庭情况，提供离国津贴、育儿津贴、房租津贴以及免征国民所得税等薪资政策。尽管EPO的专利审查员总人数在2019年只有4241人，为USPTO的一半不到，但其总体雇员支出已达到18.6亿欧元，超过USPTO同年的雇员支出。相比而言，USPTO隶属于美国商务部，总部位于华盛顿附近的亚历山大市，使用美国联邦政府在相应地区的薪酬标准，USPTO雇员的平均年薪在5万～15万美元之间。对标波士顿地区的平均薪酬，USPTO审查人员并没有显著优势；对比东部软件信息技术较为发达的洛杉矶，初级审查员的薪资只有该地区平均水平的68%；其次，纵向来看，USPTO的人员薪酬梯度较大，最高级别GS—15的年薪为初级审查人员GS—5的3倍，并且设置了清晰的薪酬等级；EPO的审查人员薪酬只分为四档，总体差异在3倍以内。

表2 欧美审查人员收入与该国平均工资收入的比较

（续表2）

职业晋升空间产生的激励效应是较为隐性的，员工在组织内部如果晋升道路畅通便能够“躲避”外部一般劳动市场的竞争，产生更多稳定感；同时，组织内部的职业经历如果能够使员工提升在外部市场竞争力，也能够作为货币报酬的补充，激励员工尽最大努力完成任务，积累经验，获得竞争力提升。专利审查本身就具有工作难度的分级，同时支撑授权后确权、运营等多类型岗位。当专利审查人员在组织内部能够实现职业发展，得到有力的职业技能提升，会更加有意愿持续性地付出最大努力。

以EPO为例，其内部组织架构包括管理决策、日常管理、审查业务与上诉机构四个部分。第一类管理决策为局长直接领导的管理委员会（Management Committee），包括局长办公室、公司治理及服务司、内部审计及标准制定司、数据保护办公室等部门。第二类即财务、采购、IT等日常运营机构。第三类为专利授权部，基于技术领域分为运输、生物科技与化学医药、信息技术、用户体验等四个分支部门。基于专利申请服务的需求，EPO的总部设立在慕尼黑，但在柏林、维也纳、布鲁塞尔等地均设有分支审查机构。第四类为复审以及异议程序受理的上诉机构。在欧洲专利审查局，上诉委员会（Boards of Appeal）为与局长所领导的EPO的平行机构，但共同受行政理事会的监督管理。

EPO的职级设置明确了审查业务、专利运营管理以及上诉机构之间清晰的职级对应关系，审查业务人员的晋升空间更为广阔。如表3所示，EPO共设置了六大类17个级别，日常管理类岗位，如财务、人事、公共关系部门的雇员基于工作经验分为G1—G9级，随后可晋升为G10级以上的部门主管、工作组负责人等更高岗位。审查员从入职起即属于G7级别，积累一定工作经验后，同样具有管理类晋升路径，担任工作组组长、部门负责人、主要负责人甚至总负责人（Vice-president）职位，获得G10以及以上职级。EPO每年会基于审查人员的最低工作量完成度、审查质量、公共服务态度、培训学习情况，进行优秀、良好、不合格三个等级的综合评价。晋升委员会由两名员工代表和两名中层管理人员以及一名由中央管理层提名的主席组成。如果每年都在良好区间，大约需经过19～25年的工作时间能够进入G10以上的管理岗位；如果多年均达到优秀，晋升到G10以上所需的时间能够缩短至15年以内。总体上，EPO的人员结构成与其薪资结构都呈扁平化特征，内部晋升占比高，但是仅5%的人员能够进入到G13级以上的高级管理层。

表3 欧洲专利局（EPC）的雇员职级

但是，与USPTO不同的是，EPO审查人员具有另一个内部职业发展道路即进入到上诉委员会。上诉委员会对相关审查员的资质、能力以及经验要求更加严格，不仅需要具有长期的专利审查经验，优秀的技术分析能力，还需要完成相关法律学位，在私人或公共法律行业法律顾问经验，熟练掌握《欧洲专利公约》（EPC）及相关判例法，因此EPO上诉委员会成员最低职级为G13。

同伴压力（peer pressure）为多代理人情景下的常见激励机制。当一项任务由多个代理人共同完成时，同伴的相互评价、利益共享能够提高团队成员的整体努力水平。EPO的小组审查模式提供了同伴压力效应。EPO的实质性专利审查一直执行三人小组合作模式，由进行初步检索的第一位审查员、第二位审查员和一名主席组成。根据检索报告，第一审查员检查申请中的权利要求是否符合可专利性要求，并撰写可专利性报告，发送给该部门的其他两名成员审批。如果三位审查人员意见一致，则立即授予专利。如果出现异议，则需要将检索阶段完成的检索意见发送至申请人，通过修改或申请人的解释进行再次判断。

通过日常较为密切的交流合作，形成同伴压力。同时，小组负责人能够对于初级审查人员进行工作量以外的客观质量评价，小组负责人与成员之间在绩效考核层面也形成风险共担、利益共享机制，提供另一种形式的隐性激励。

（三）欧美专利审查激励政策的效应评述

在公共部门的激励政策制定过程中，由于公共部门的产出结果，例如教育、社会福利、发展质量等难以观测，考核指标与其机构发展目标可能产生偏差，从而导致激励政策的激励扭曲效应。USPTO的审查工作量积分制度自实施以来，对其经验数据的实证研究暴露出不少制度设计瑕疵，该积分制度进行了数次修订，主要包括以下三个方面。

首先，调整工作量积分制度的计数规则，以实现总体结案数量的提升。如图1所阐释，USPTO专利审查流程包含多轮审查，但最初版本的工作积分方法对于前期的受理、文件管理以及第一轮决定所设置的积分权重较高，使得审查人员会优先完成第一阶段工作，并且优先跟进较为简单的申请案件，第一轮驳回的专利申请后续审查进展缓慢，整体积压案件数量并未得到有效缓解。对此，工作量积分制度的修改逐步引入更全面的工作量计数。

其次，平衡效率激励与质量激励的关系。在多任务的激励问题中，如果各项任务是互补关系，例如专利审查过程中的检索、审查和修改，那么对于以专利审查结案为统计单位的激励，会使得审查人员选择性完成较为容易的任务，而忽略其它任务。例如，初期的USPTO绩效制度侧重于对专利审查工作结案数量的激励。当审查人员面对较高的工作量压力，会倾向于授予专利，因为驳回专利需要寻找驳回理由而占用更多时间，影响工作量绩效；也会减少对现有技术，尤其是非专利文献的检索以及与申请人就技术特征披露问题的交流。USPTO在后续的积分设置修订中，增加了审查质量抽查部分的积分占比。但是，仍然有研究认为，总体抽查概率较低，质量抽检基本单位为案卷，对审查人员个人行为的约束力有限；USPTO对于授权决定的质量抽查，侧重于评估创新性新颖性的判断是否有误，对于检索不充分、披露不充分问题没有足够的重视，不利于授权专利的质量提升。在平衡审查效率与质量的问题上，USPTO的绩效考核制度依然存在优化空间。

最后，基于审查人员异质性，细化绩效考核的基准分类。专利审查员的知识结构、审查经验的差异决定了其审查效率与审查能力的差异，同时也会使审查激励措施产生不匹配的异质性效应。例如，如果使用同一套考核方案，计算机科学领域相对其它领域的审查人员更容易获得绩效奖励及晋升机会；初级审查人员与有经验的审查人员在争议性申请案件中，会因为对考核压力的反应差异，而出现不同的授权偏好；单一技术背景与多技术领域的审查人员面对跨技术领域的专利申请也存在授权率差异。USPTO在最初的绩效方案中已经对不同职级审查人员采用了差异化的工作量考核基准。但随着审查人员异质性分析的逐步完善，USPTO在后续绩效方案改进中进一步了细化了对职级以及技术领域的基准分类。

总体上，显性激励适合于短期的简单任务，对专利审查这样具有多流程、多要求的复杂任务，其激励效果具有局限性。因此，在2010年后的发展规划中，USPTO也不断丰富隐性激励制度。例如，设立专利培训学院、经理人计划、提高工作时间弹性、提高组内初级审查人员绩效对小组负责人的绩效考评占比等，以缓解工作量绩效机制不完善所引发的人员流失问题。

从审查质量层面看，EPO的隐性激励呈现出一定的有效性。基于EPO内部的专利质量评估体系、社会满意度调查，EPO的质量评价呈现稳步增长。基于分类准确性、检索充分性、授权专利权稳定性等指标的对比研究也显示，EPO的专利审查具有较高质量。EPO所提供的具有市场竞争力的薪酬体系、职业发展空间、小组审查等已形成整体激励制度设计，资深审查人员的流失率每年稳定在4%以下，委托人与代理人之间从单阶段博弈走向重复博弈关系，使得声誉、同伴压力等隐性激励更好发挥作用。

审查周期数据能够部分反映审查机构的审查效率问题。基于IP5的统计数据比对，EPO的审查周期一直高于USPTO，异议程序的平均结案周期持续在60个月以上。除此之外，申请量与结案数量之间在2020年依然存在30多万件的差距，异议程序受理量持续增长，总体审查工作量压力较高。

五、对我国专利审查效率及质量管理的启示

专利审查工作既具有类似私人企业的效益目标，又具有公共部门的公共利益追求。需要显性激励与隐性激励共同作用，才能形成高效率的政府管理与高质量的专利制度。在创新经济高速发展，全球经济紧密相连的背景下，各国专利审查机构均面临高增长、高要求、高难度问题，欧美专利审查机构的人员管理制度经验值得我国借鉴与吸收。

第一，显性激励机制设计有利于审查效率提升，但需要依托高质量的审查政策研究以及事后效应检验与反馈。我国的机构发展目标、审查流程、人员结构、外部竞争环境等均与欧美专利审查机构存在差异，USPTO的激励方案存在借鉴局限。总体上，我国在纳入显性激励政策时，尤其需要考虑三方面影响。一是设计的工作量积分规则需要合理反映专利审查各个环节的重要程度与时间需求，避免为了完成获得工作量积分出现过度授权倾向。二是加强对专利审查效率及质量影响因素的论证，减少流程设计、检索数据库等外生因素对于审查人员工作效率及质量考评的干扰，也避免工作量激励对审查质量的消极影响。三是探索现有技术检索与其他审查工作分离的可行性，通过流程优化提升激励机制效应。在激励视角下，将审查检索与审查判断工作分离，采用不同的考核机制，可以避免对审查工作的工作量考核所带来的检索质量问题。

第二，隐性激励是专利审查质量提升的关键。由于专利审查质量的测度具有极高难度，抽检比率等质量控制指标的作用有限，并且会产生较高的监督成本与激励扭曲风险。因此，提升薪酬竞争力、职业发展空间、审查过程中的上下级对话机制等隐性激励对于专利质量提升具有重要作用。其中，专利行政管理职能制度完善是我国实现隐性激励机制的前提与关键。我国需通过专利审查官制度的建设与完善，理清专利审查不同环节之间，专利审查、专利运营、授权后确权、专利诉讼中的技术调查等不同部门岗位之间的权责划分、职能职级关联，提升审查人员在组织内部的上升空间以及与其他相关部门的流动机会。通过激活审查人员的内在动力以及组织认同，实现专利审查队伍整体能力的提升。

除此之外，我国引入激励机制进行分析时，需考虑到我国专利审查机构的组织结构复杂性，避免普惠性的激励政策。国家知识产权局局机关、专利局、局直属单位以及各审查协作中心等都与审查工作紧密相连，但又具有不同的职能权责、人事制度，形成多类型的委托—代理形态。可综合使用调查问卷、专利审查流程历史数据等，针对审查效率、审查质量、审查人员管理层面的具体问题展开更细致研究；也可以在小范围内推动审检分离、质量绩效、人才晋升通道等试点，鼓励激励机制创新。