基于PSR模型的水土保持治理绩效审计评价指标体系研究
——以重庆市为例

甘忠鑫

（重庆理工大学,重庆 400054）

水土保持是通过运用农、林、牧、水利等综合措施，来防止水土流失，并对水土资源进行保护和改良的活动。随着人类生产力的进步，人类对水土的破坏越发严重，如砍伐森林、开拓田地、肆意放牧等行为，都对当地水土资源造成巨大破坏，阻碍了经济发展，影响了人们生存空间。

我国是世界上水土流失最严重的国家之一，尤其是中华民族的母亲河——黄河，历史上因自然因素频发洪水，因此自古就有大禹治水的故事。唐宋时期，因生产力的进步，人类大规模开发黄土高原，自然环境进一步恶化，加剧了黄河流域的水土流失，导致黄河水质长期浑浊，河段泥沙淤积。而我国另一条重要的河流——长江，也是水土流失问题不断，在三峡库区及部分河段，水流常年呈黄褐色，严重影响了周边居民的生活质量和三峡库区的蓄水状况。

因此，我国将水土保持作为必须长期坚持的基本国策，于1991年颁布了《中华人民共和国水土保持法》，又于2015年发布了《全国水土保持规划（2015—2030年）》。在经济不断发展，生态文明建设被放在重要位置的今天，国家在水土保持建设上的投入越来越大，各省市相继开展了大规模的水土保持治理项目，在取得成效的同时，相应的绩效审计工作也应同时展开。然而，我国在水土保持绩效审计这一方面仍处于空白状态，相关理论严重不足，因此，构建相应的水土保持治理绩效审计评价指标体系，能提高政府水土保持工作的质量，确保水土保持项目的顺利实施[1]。

1 重庆市水土保持治理概况

1.1 重庆市水土保持治理现状

截至2020年年底，重庆市水土保持投资158.02亿元，治理水土流失面积13.351 4万公顷，征收水土保持补偿费2.490 2亿元。审批生产建设项目水土保持方案2 254个，检查了1 099个生产建设项目，其中有38例违规情况[2]。

由表1可知，重庆市近年在水土保持治理上投入不断加大，在2019年和2020年两年里有大规模的增长，相对应审批的生产建设项目水土保持方案在这两年也有了大幅的增长；征收的水土保持补偿费逐年增加，在2020年有小幅的回落；生产建设项目检查数在2017—2019年维持在高位，2020年有近一半降幅。

由表2可知，2015—2020年，重庆市的水土保持治理面积维持在高位，以2018年治理面积最多，2020年治理面积最少，其中最主要的治理手段是农田、水保林、经果林、封禁治理，而农田的治理量逐年降低，治理重心向封禁治理和其他类型转移。

由表3可知，2015—2020年，重庆市的水土流失面积逐年降低，但是每年降幅较小；水土流失类型里轻度流失类型增加明显，对水土破坏最严重的强烈、极强烈、剧烈三种类型有很大降幅，因此2020年流失的泥沙质量比2015年少了一半。

根据表1、表2和表3的数据变化趋势，可见重庆市在2015—2020年期间积极跟进中央政策，响应中央号召，加强监管，大力进行水土保持项目的建设，使得水土保持治理卓有成效，为人民的安居乐业、城市的发展提供了保障。

表1 重庆市历年水土保持投资与监督工作

表2 重庆市历年水土保持治理面积（单位：公顷）

表3 重庆市历年水土流失情况

1.2 重庆市水土保持治理中存在的问题

重庆市近年的水土保持治理费心费力，投入巨大，在取得成效的同时，也存在部分问题。

1.2.1 治理成果有所反弹

在存在水土流失问题的区域，土地侵蚀达到强烈、极强烈类型的占比有所反弹，在2020年有小幅回升；对水土破坏最严重的类型——剧烈侵蚀，在2020年较前一年未得到改善，存在反弹的风险。在监督工作中，2020年审批了历年最多数量的水土保持方案，但检查的水土保持生产建设项目数量却比上年减少了将近一半，监督工作有所懈怠。

1.2.2 治理效益降低

重庆市的水土保持投资增幅较快，2020年的水土保持投资已经比2015年高出近一倍，但是在成果产出方面，2020年的治理面积却是2015—2020年里最低的，部分治理成果也存在反弹风险。

1.2.3 水土保持现有政策存在不足

重庆市在水土保持治理上制定了不少规章制度和考核办法，但在整体性和科学性上却有所欠缺，前期进展顺利，后期进展缓慢，要想提升效果，还需对生态补偿等问题进行系统性的分析，出台更有效的政策。

综上所述，重庆市的水土保持治理近年显现疲态，要提升重庆市水土保持治理的积极性和效益性，水土保持治理绩效审计评价体系的构建就显得尤为重要。

2 构建水土保持治理绩效审计评价体系的必要性

从理论上来看，一方面，环境资源具有共有性，部分企业不加节制地利用水土资源会破坏当地的生态环境，并最终导致当地的居民和政府承担生产的负面影响且得不到补偿，这种外部不经济性现象促使了水土保持治理绩效审计的出现。另一方面，根据受托责任论，随着公众认知水平的提高，公众急需一个能履行水土保持监管职责的受托人，同时因为受托人与委托人的信息差，公众便会寻找独立第三方鉴定受托人发布信息的真实性，这促进了水土保持治理绩效审计的发展[3]。

从实践情况看，一方面，在“十三五”后，水土保持治理被提到了新的高度，其关注度得到了极大的提高，水土保持治理绩效能反映出当前阶段各部门的水土保持治理成果。另一方面，水土保持治理绩效审计能对不同指标进行定量和定性的评价，能使决策部门了解目前的水土保持治理状况，并为接下来的水土保持工作的制定和开展提供方向。

因此，要做好水土保持治理工作，构建有效的绩效审计评价体系必不可少。

3 引入PSR模型框架的可行性

3.1 PSR模型框架的基本原理

PSR模型最早由加拿大统计学家David J.Rapport和Tony Friend（1979）提出，后被联合国经济与发展组织用来研究环境问题得以发展壮大。PSR模型包括P（压力）、S（状态）、R（响应）三个部分，体现了人与自然的相互作用关系。人类为了生产与发展，会从自然环境中获取资源，人类的相关活动就会形成压力，对周围的自然环境造成影响。人类的影响使得自然环境的状态出现改变，而自然环境状态的变化又会反过来作用于人类，迫使人类改变自身的行为，以减小P（压力）[4]。

绩效审计的PSR框架以上述逻辑模型为审计对象，将审计人员面临的社会责任的压力作为基点构建压力指标，在压力指标下审计人员需获得水土保持治理结果应达到的状态，即状态指标，而为获得状态指标，审计人员需从各方面展开评价，即响应指标。通过综合对比项目指标的实际数值和预期数值，了解项目的完成程度，分析项目进度未达预期的原因，提出审计意见和改进意见[5]。

3.2 运用PSR模型框架构建绩效审计评价体系的优势

首先，PSR模型具有良好的逻辑性，易于理解。PSR模型符合事物变化发展的客观规律，即在有了压力因素之后，经过分析能推理出状态指标和响应指标，以此建立的指标体系可以反映出相互间的逻辑关系，便于决策者和社会公众进行理解。

其次，PSR模型具有灵活性与开放性的特点。作为研究环境问题伴生的模型，它能因地制宜，根据实际需要对指标内容进行扩充。在模型的构建过程中，使用者往往能根据指标体系的逻辑获得思路，补充指标体系中缺少的部分。

最后，PSR模型框架脱离了传统的鉴证手段，将财务指标与非财务指标结合，能更有效地评价目标的绩效状况。用好PSR模型，能发现水土保持治理工作中存在的不足，为决策者改进工作方法和提高工作效率提供帮助。

4 基于PSR模型的水土保持治理绩效审计评价指标体系的构建

4.1 评价指标的设计

本文使用PSR模型作为构建指标体系的框架模型，通过相关文件资料确定指标的内容范围，并遵循该模型的逻辑性、科学性、灵活性与开放性等特点，构建水土保持治理绩效审计评价指标体系。该指标体系以水土保持治理绩效审计人员面临的经济监督、经济评价、环境保护的社会责任的压力为立足点分别构建压力指标、状态指标和响应指标。具体指标见表4。

表4 水土保持治理绩效审计评价指标体系

4.2 评价指标权重的确定

在水土保持治理绩效审计评价过程中，由于其指标体系既包含定性指标又包含定量指标，且层次较多，能否确定各指标的重要性，分配好权重值，将直接决定该评价体系的合理性和科学性。本研究决定采用层次分析法和德尔菲法共同确定指标权重。在已建立的层次结构模型的基础上对指标元素进行两两比较[6]，结合专家的评定构造判断矩阵，计算得到单一层次下各指标的权重并进行一致性检验。汇总得到指标体系的层次总排序和组合权重。

4.3 评价指标的评分标准

本研究的评价指标体系包含定性指标和定量指标。

定性指标主要是对项目的管理环境和社会的满意度进行评价，因其主观性较大，需制定等级标准来实现定性指标的量化。项目的管理环境指标由专家制定等级标准，分成五级（0分、25分、50分、75分、100分）进行判断打分。社会满意度指标由市水利局或有合作的机构对群众进行问卷调查，按调查结果分成五级（0分、25分、50分、75分、100分）打分[7]。

定量指标可以直接运算得到数值，为得到科学准确的结果，本研究采用杠杆评价法来进行打分。在评价中,以法律法规中的环境质量标准、历史标准或行业标准为评价标杆，对定量指标“标准化”处理后归类到五个数值区间，并对应以五个档次（30分、50分、70分、90分、100分）打分[7]。

4.4 计算项目的最终得分

在进行绩效审计时，只需要对响应指标进行打分，再乘以各自的权重，逐级向上，得到总分。最后和标准值进行比较，判断项目的绩效，分析其与标准值存在差距的地方，并据此提出审计建议。

5 结论

随着经济的发展，以及人们环保意识的提高，水土保持越来越受到普遍关注，水土保持治理也成为一项重要的政治任务，对水土保持治理进行绩效审计，是提高水土保持治理管理水平，完成水土保持规划的必要举措。

本文基于PSR模型构建了水土保持治理绩效审计评价指标体系，其具有逻辑性、灵活性和全面性的特点，能客观科学地评价各地水土保持治理项目的绩效，有助于了解项目开展的情况、揭示存在的问题、落实相关责任、提高资源的利用效率，并以此实现水土保持的良性治理，促进我国生态环保事业的发展。