粮食腐败问题透视

杨智淋

作案手段隐蔽多元化、窝案串案多发易发、案发点位遍布购销各环节、监管与从业人员内外勾连。近段时间以来，各地纪检监察机关陆续通报多起粮食购销领域腐败问题典型案例，通过对多起案例的梳理，不难发现该领域腐败问题呈现出的上述特点。

自2021年8月，中央纪委国家监委在全国范围内部署开展粮食购销领域腐败问题专项整治工作以来，粮食领域腐败问题查处就呈现出迅速推进态势。从关注度相对较低的行业到舆论聚焦的热门领域，在清除一批粮仓“硕鼠”的同时，问题乱象背后的国家粮食安全和粮食行业运行管理体制等，也愈发受到各方关注。

混业经营下遍及购销各环节的腐败乱象

将先前以较低价格收购的商品粮，通过虚假合同假装卖出，转而再以价格更高的“托市粮”的名义买进，在赚取差价的同时，还能获得一笔保管费用，一举两得。这是日前反腐大片《零容忍》曝光的江苏仪征基层粮站贪腐案中的一个作案手法。

据一家基层粮站负责人介绍，该手法主要利用了政策性业务与经营性业务之间的差异，通过监管漏洞进行了套利。

当前，我国粮食收购主要以市场化收购为主导、政策性收购为补充，国有粮食企业是粮食购销市场的重要主体。虽然按照改革要求，国有粮食企业要将负有保管政策性粮食的政策性职能，与按照市场供求关系变化开展经营活动的经营性职能分开，但在实际工作中，混业经营还是一种常态，这就留下了钻业务漏洞的空子。

以片中曝光的“托市粮”为例，该政策原本是国家为了保障种粮农民利益，当市场粮价低于一定价格后，由国家启动政策性临时收储的一种形式，却被一些基层粮站钻了空子。这种通过市场运作假意卖出，再利用政策红利高价购入进行套利的作案手法也被业内俗称为“转圈粮”。

除了“转圈粮”外，在收购环节，通过压低粮食等级，克扣粮农利益的“坑农粮”;在储存环节，以虚增粮食损耗量等方式套取资金的“损耗粮”;在销售环节，违规倒卖政府储备粮、高卖低买赚取价差的“价差粮”等手段也层出不穷。而原本在收购、入库、仓储、调运、出库过程中，因扣除水分杂质、烘干等工序而正常产生的“升溢粮”，也被人拿来借机牟利。如江苏省扬州市江都区邵伯粮库原主任谈卫东，就利用职务便利将本应上报的“升溢粮”私自出售，贪污粮款43.7万元。

在整个粮食购销领域中，储存作为承上启下的重要一环，是确保粮食安全和品质的关键环节，但在实际工作中，贪腐分子往往也打上了库存粮食的主意。

以辽宁鞍山市建国粮库原党委书记、董事长哈达为例，其利用市储豆油轮换之机，在轮出1500吨豆油的基础上，未经有关部门批准，在轮换计划外又擅自动用剩余市储库存中的360余吨豆油对外出售，后又虚报豆油存储数量冒领财政保管补贴，受到开除党籍、政务撤职处分。

“政策性粮食虽然储存在各个粮站，但其并无直接处理的权力，必须按照粮食行政管理部门的动用、轮换计划开展工作。”一名市粮食和物资储备局干部介绍说。

陕西省粮食局原党组书记、局长吴新成是此次中央紀委国家监委公开通报的10起典型案例中，涉案金额最高的官员。

据悉，我国政策性粮食储备主要由中央储备粮、最低收购价粮、临时储存粮和一次性储备粮，还有分布在省市县各级的地方储备粮组成。其中，中国储备粮管理总公司负责中央储备粮的经营管理，地方各级粮食储备承储企业负责相应政策性粮食的储存管理。虽然分级负责，然而面对海量的存储需求，往往也需要纵向间的相互合作，代储现象较为常见，由此对监管也提出了较高的要求。

在一名长期关注粮食系统的研究者看来，同样一粒粮食，由于身份不同、定位各异，往往有着不同的管理办法，当不同类型的粮食集中到兼具政策储存和经营管理职能的国有粮食企业身上时，就容易出现账目混杂、管理混乱的情况，加之监管乏力、运行封闭，出现贪腐问题并不鲜见。

“倒金字塔”结构下的末梢监管弱化

在粮食购销领域腐败问题中，粮食购销公司和粮库“看门人”问题多发的背后，既与其利用监督漏洞和薄弱环节趁机作案有关，很大程度上也与粮食行业主管部门监督作用的弱化密不可分，有的甚至还内外勾连，共同作案。

近期中央纪委国家监委公开通报的10起粮食购销领域违纪违法典型案例就不乏这样的情况。如陕西省粮食局原党组书记、局长吴新成在储粮指标分配、工程承揽、企业经营等方面，为他人谋取利益，收受贿赂5945万余元。山西省大同市地方储备粮管理中心原主任杨斌指使下属和多名粮食经纪人，将销售粮款436万余元存入其个人银行账户，用于购买股票和个人消费。

除上述故意利用职权便利谋取私利外，监管力量下沉到基层后的效力弱化问题也不容忽视。

据相关人士介绍，自上世纪90年代开启市场化改革以来，我国粮食管理体制实现了从过去高度集中的计划管理向国家宏观调控下的粮食省长负责制的转变，各级粮食行政主管部门也逐渐与粮食购销企业相剥离，尤其是2018年党和国家机构改革之后，各级粮食局相继并入发展改革部门，专注于履行行业监管职能。

“但我们在日常监管中更多关注的是，企业是否把有关政策性粮食的规章制度落实到位，对其经营管理活动并未予以太多关注。”一名粮食和物资储备局干部表示，这种穿透性不够的监管叠加人员偏少后，更加剧监管效力的削弱。

据一些基层干部反映，在省市一级，还有单独的粮食和物资储备局，在县一级，有些地方负责粮食监管的部门只是发改局内设的一个科室，总共就两三个人，呈现出“倒金字塔”结构。有限的人员既要对应上级的各项政策要求，又要监管辖区的各个粮食企业，难免有分身乏术、力量有限的现实困难。

一方面是基层监管力量的有限性，另一方面，又存在多头监管的现实难题。事实上，除粮食和物资储备部门外，按照中央及各地储备粮食管理办法、《粮食流通管理条例》的规定，财政、审计、市场监督管理、卫生健康以及中国农业发展银行等单位（部门）在各自的职责范围内可履行监督检查、信贷监管、责任追究等职责。

监管主体虽多，但监督力量的整合度和有效度还有待提高。据一名基层干部反映，个别粮库甚至出现3套监控的情况，不同部门有各自的数据采集和监控要求，相互之间又不能有效贯通和共享，既增加了行政监督成本，又未能有效提高监管的效力。

外部监管穿透力不够、内部监督有效性缺失，缺少有效的监督制约机制，无疑在某种程度上为腐敗行为的发生提供了可乘之机。

梳理全国各地纪检监察机关公开通报的典型案件来看，基层粮库是整个粮食购销领域腐败问题的多发点位，窝案的发生除了前述内在监督机制缺失、“一把手”长期任职等因素外，人员的低流动性也是一个不容忽视的诱因。

窝案串案多发背后的行业封闭性

江苏仪征市15个基层粮站中有14名站长因违纪违法被查处。安徽滁州市琅琊区一名基层粮站站长被查引发该市7名粮食系统官员被处理。广西恭城瑶族自治县一起骗取订单粮补贴案就有62名党员干部被问责……

近年来，粮食系统腐败案件往往以窝案、串案的形式出现。

在四川省纪委监委第二纪检监察室副主任余自游看来，这种特性一方面与粮食系统运行相对封闭、内在监督机制缺失有关，如基层粮库“一把手”长期任职，裙带关系严重，库管、质检、财务等关键岗位人员的监督作用形同虚设;另一方面，粮食作为大宗商品，具有运量大、环节多等特点，动辄几十上百吨的购销运输行为很难不被人发现，要想完成腐败操作往往需要多人协同，这也导致窝案多发。

而从更广阔的社会关注度来看，由于粮食领域经济效益相对其他行业较低，加之粮食本身发生食品安全的风险也较低，在平常状态下，一些地方党委政府和社会面的关注度也不高。

“这种低关注度叠加行业内在的封闭性，很大程度上导致粮食购销领域成为一个被忽视的角落。”余自游表示，当此次专项整治的聚光灯照到粮食这个领域内，其长期潜藏的问题乱象就集中暴露出来。

梳理全国各地纪检监察机关公开通报的典型案件来看，基层粮库是整个粮食购销领域腐败问题的多发点位，窝案的发生除了前述内在监督机制缺失、“一把手”长期任职等因素外，人员的低流动性也是一个不容忽视的诱因。

据一名县级国有粮食企业负责人介绍，当前，县级国有粮食企业收入主要由政策性粮食保管收入、粮食交易所产生的经营收益、仓储租赁费用等三部分组成，在政策性粮食存储指标逐渐上收到中储粮和省一级的大背景下，基层粮食国有企业收入呈现出锐减态势，加之粮食经济附加值较低，靠市场经营所产生的经营效益有限，由此，导致基层国有粮食企业经营效益普遍不佳，很难吸引到年轻人。

“没有新鲜血液的注入，这又进一步加剧了企业内在的封闭性，留下来的往往都是干了十几年甚至几十年的老员工，这就很容易形成根深蒂固的关系网，在逐利上也容易达成共识。”该负责人表示。

在专家看来，这些暴露出来的问题充分表明粮食购销领域的治理非一日之功，在权力运行监管、规章制度完善、监督效能提升等方面还需持续发力，而这无疑需要一个长期的过程。