论渔业法之违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业行为的法律责任

洪洁 裴兆斌

关键词：渔业法;捕捞许可管理规定;共同管理渔区;法律责任;监督管理

中图分类号：P76 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2022）01-0038-05

1问题提出

我国作为一个渔业大国，对于海洋渔业的保护以及渔业资源的合理使用是我国可持续发展的重要手段。参与渔业合作多边机制也开拓了我国国际渔业互利共赢的新局面。同时对于渔业捕捞的数量、规模和秩序进行严格管控。但是渔业发展的同时渔业捕捞乱象层出不穷，违法人员逃避法律责任，扰乱我国共同管理渔区的捕捞秩序，并且无法得到合理惩治，极大地危害了渔业生态与发展。

《渔业捕捞许可管理规定》中规定，捕捞许可证核定的海洋捕捞作业场所分为4类：A 类渔区为黄海、渤海、东海和南海等海域机动渔船底拖网禁渔区线向陆地一侧海域;B类渔区为我国与有关国家缔结的协定确定的共同管理渔区、南沙海域、黄岩岛海域及其他特定渔业资源漁场和水产种质资源保护区;C类渔区为渤海、黄海、东海、南海及其他我国管辖海域中除A 类、B 类渔区之外的海域。其中，黄渤海区为C1、东海区为C2、南海区为C3;D类渔区为公海。海洋捕捞作业场所要明确核定渔区的类别和范围，其中B 类渔区要明确核定渔区、渔场或保护区的具体名称。

目前我国对捕捞业实行捕捞许可证制度。《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第二十三条明确指出“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。海洋大型拖网、围网作业以及到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放”。违反捕捞许可是指违反《渔业法》第四十一至第四十三条的规定，包含下列3种行为：①未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的;②违反捕捞许证可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞的;③涂改、买卖、出租或者以其他方式转让捕捞许可证的。并且在其中指出：“违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，可以并处五万元以下的罚款;情节严重的，并可以没收渔具，吊销捕捞许可证”。2002年农业部颁布《渔业捕捞许可管理规定》，其总则中对渔业捕捞许可证、船网工具指标等证书文件的审批实行签发人负责制[1]。《渔业行政处罚规定》中也有相关规定，并且按照具体标准执行罚款。可见我国对于捕捞许可的规定已有详细的立法规定。

随着渔业产业的不断发展，《渔业法》的相关规定也与现阶段的实际情况不相适应，渔船以及当事人无法承担对应的法律责任，同时执法人员也因立法缺失执法困难，为了保护渔业资源以及维护渔业管理秩序，应在《渔业法》增设违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业的法律责任，用法律规范约束违法行为已经刻不容缓。

2增设违反捕捞许可到共同管理渔区作业法律责任的可行性

2.1 理论依据

渔业资源的保护是实现可持续发展的基本要求，严格执行捕捞许可制度不仅能使渔业资源得到有效保护，也能将渔业经济效益最大化[2]。但是在实践过程中，不少渔民擅自到共同管理渔区进行违法捕捞，违反了捕捞许可的法律制度，也极大地危害了共同管理渔区内水生生物的生态平衡。《渔业法》及相关法律法规中已经加大了对渔民违反捕捞许可非法作业的查处以及约束，但是涉及共同管理渔区违法作业的行为方面还有所缺失，因此设立相关具体法律法规规范此类行为就尤为必要。同时也是为了保护我国的渔业秩序以及渔业资源的可持续发展，最大限度地保障渔民以及涉及共同管理渔区国家的经济利益，维护和平稳定的国际环境和睦邻友好的周边环境具有积极意义。

对于违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业的行为，不仅仅会触犯行政法的规定承担责任，若构成伪造、变造、买卖捕捞许可证，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。因此对于违反此类行为法律责任类型的研究则尤为重要。共同管理渔区是多边渔业协定所设立的，《渔业法》之所以强调其法律责任是因为：①避免管辖冲突;②防止重叠海域渔业资源过度捕捞;③ 有助于科学研究等方面。因此，完善违反捕捞许可规定中到共同管理渔区作业行为的法律责任，必然会改善我国渔业资源环境以及有利于与周边国家之间的渔业合作。目前《<中华人民共和国渔业法>修订草案（征求意见稿）》中已经规定了对违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业的法律责任，但是对责任类型并未作出明确规定，仍然不清楚责任承担的细则和范围，相关问题也依然模糊。

2.2实践依据

我国缔结了中韩、中日、中越等双边渔业协定，在海洋渔业资源的可持续性和渔业执法可行性的前提之下，使渔业管理在经济效率最大化和社会效益最大化之间实现动态平衡。但同时，在共同管理渔区作业的渔船渔民也存在不同程度的违反捕捞许可规定的行为，如：使用禁用的渔具;非法进入共同管理渔区另一国水域作业;未取得捕捞许可证书进入共同管理渔区等。但是，现行的《渔业法》对于违反捕捞许可到共同管理渔区作业的法律责任没有说明，因此许多相关违法行为未得到及时处理，违法者也未得到应有制裁，使得此类活动更为猖獗。在实践中常有渔民违反法律规定在共同管理渔区违法捕捞，给经济社会造成不可估量的损失。

《渔业法》中第二十三条明确规定，我国实行严格的捕捞许可证制度。其第三款规定：“到他国管辖海域从事捕捞作业的，应当经国务院渔业行政主管部门批准，并遵守中华人民共和国缔结的或者参加的有关条约、协定和有关国家的法律”。从此规定可知，国家之间缔结的关于共同管理渔区的规定也是要遵守《渔业法》之捕捞许可证制度的规定。众所周知多边或双边渔业协定的订立就是起到定纷止争的功能[3]，因此在不影响缔约国国家关系的情况下，对违反捕捞许可进入共同管理渔区作业行为的法律责任应当全面查处以及通过法律的形式予以确定。

3增设违反捕捞许可到共同管理渔区作业之法律责任的构成及分析

当前参考我国《渔业法》以及有关渔业渔政的法律法规，依据《远洋渔业管理规定》第三十九条规定：“远洋渔业企业、渔船或船员有下列违法行为的，由省级以上人民政府渔业行政主管部门或其所属的渔政渔港监督管理机构根据《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国野生动物保护法》和有关法律、法规予以处罚。对已经取得农业农村部远洋渔业企业资格的企业，农业农村部视情节轻重和影响大小，暂停或取消其远洋渔业企业资格：（一）未经农业农村部批准擅自从事远洋渔业生产，或未取得《公海渔业捕捞许可证》从事公海捕捞生产的……”。这一规定与《渔业法》中的捕捞许可规定类似，都要求在他国管辖的海域中从事捕捞作业时，遵循捕捞许可前提，这才是依法捕捞的重要条件。

违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业行为的违法主体为一般主体，通常的行为人就是船舶所有人、船员等。首先行为人具有违法行为，主要违反《渔业法》《渔业行政处罚规定》《渔业捕捞许可管理规定》等;其次是行为人主观具有过错，主观方面存在故意或者过失是法律责任承担的必要条件;再次是造成危害后果，后果直接扰乱捕捞许可秩序以及缔约国双方的合作关系;最后是具有因果关系。可以从以下角度进行分析。

3.1以违反捕捞许可规定为前提

《渔业法》第二十三条规定：“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度”。《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》第二条规定：“中国公民或组织在我国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或公海从事捕捞等作业的，使用本规定”。[4]《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》第三章违反渔业船舶管理的行为和处罚中提及的未按规定持有船舶国籍证书、伪造渔业船舶登记证书等行为，也都是违反《渔业法》关于捕捞许可证规定的情形。《渔业法》中关于违法捕捞许可证的类型有：①未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的。②违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞的。③涂改、买卖、出租或者以其他形式转让捕捞许可证的。违反上述情形，是承担法律责任的必要条件。

3.2是否违反关于共同管理渔区的捕捞协定

《中越北部湾渔业合作协定》中第七条明确指出，“缔约各方对在共同渔区从事渔业活动的己方渔船实行捕捞许可制度”[5]。第九条指出“缔约各方有权根据各自国内法对未获得许可证进入共同渔区内己方一侧水域从事渔业活动或虽获许可证进入共同渔区但从事渔业活动以外不合法活动的渔船进行处罚”[6-7]。《中韩渔业协定》中附件说明“缔约各方授权机关应以书面形式向缔约另一方授权机关通报有关入渔的手续规定（包括许可证的申请和颁发、渔获量统计资料的提供、渔船标识及捕捞日志的填写表）”[8]。此类违法行为都是基于缔约国各方的协定而发生的，因此渔船在共同管理渔区作业的行为是否违法，不仅取决于国内法律法规，并且需要结合有关渔业协定加以确定。

3.3当事人是否具有主观过错

当事人违反捕捞许可规定到共同管理渔区捕捞作业的行为违法，必然存在主观过错，导致违反《渔业法》关于捕捞许可证制度的规定。若当事人不存在主观过错，则通常不必承担相应法律责任;若当事人对于其违法行为认识正确，主观方面必定存在过错，因此则需要追究相应法律责任。

4违反捕捞许可管理规定到共管区作业行为的法律责任之建议

《<中华人民共和国渔业法>修订草案（征求意见稿）》第七十四条规定：“远洋渔業企业、远洋渔船发生下列违法行为之一的，责令整改，并处一百万元以下罚款，暂扣或吊销船长的职务船员资格证书;情节严重的，并处暂停或取消远洋渔业项目;情节特别严重的，可并处没收渔业船舶，暂停或取消企业的远洋渔业企业资格，将有关责任人列入远洋渔业从业人员黑名单：（一）未经国务院渔业主管部门批准，到公海或他国管辖水域从事捕捞作业的;（二）未取得捕捞许可证或者违反捕捞许可证规定，在公海从事捕捞作业的;（三）未取得有效的船舶证书从事远洋渔业生产的……”[9]。当前我国渔业违法活动成本低，渔业违法行为屡禁不止，有些渔业违法行为并未规定具体的法律责任，无法将责任落实到渔业执法实践之中。本研究借鉴《中华人民共和国渔业法》的修改意见，提出违反本条规定的法律责任的实施意见。

4.1完善相关法律责任，细化责任认定

当前我国渔业法律体系中关于到共同管理渔区捕捞作业行为的法律责任规定分散并且模糊，分散于《渔业法》《渔业行政处罚规定》以及各相关渔业协定的条文中，对于法律责任的承担以及具体惩治措施规定极为笼统，加之渔业产业的流动性大、水上作业不确定性强，要准确掌握渔船以及船员的具体情况比较复杂，对于违反的是捕捞许可的哪项规定，应承担行政、民事还是刑事责任，都需要具体考量写入法律中，因此亟须增设相关法规加以统筹，更加切实高效地运用于实践操作[10]。建议在《渔业法》第五章法律责任章节中增设专门条款针对违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业行为进行细化，分门别类地将违反捕捞许可的违法行为列出，同时出台配套实施细则，落实强化执法人员对于此类行为的可操作性，避免因法律界定模糊导致法律适用争议。

当前对于海上共同管理渔区的执法力量包括边防海警、海监、海事、渔政和海关5个部门，渔业行政主管部门下属平行机构包括渔政管理、渔港监督和渔船检查三大执法机构。执法队伍强大，但是却存在职责分工重叠、重复建设和难以协调的问题。因此在渔业法律以及相关实施细则中应当明确协调各部门的地位和权力，为打击违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业的渔船以及渔民作出高效决策，在遵循《联合国海洋法公约》和多边渔业协定的前提下，有效解决渔业纠纷，实现权责清晰的跨部门管理模式，避免在事务中出现权责不清的问题。

4.2加大惩治力度，提高违法成本

现阶段对于违反捕捞许可到共同管理渔区作业的法律责任规定，应当结合经济社会现状，制定符合经济社会发展的处罚方式以及处罚标准。对于违反捕捞许可到共同管理渔区作业的行为一直得不到有效遏制，其原因之一就是违法成本低，容易钻法律漏洞。《渔业法》中此类行为应适当加大惩治力度，不仅对具体类别要进行明确划分，处罚标准也应当得到提升，对违法人员起到有效震慑警示的作用。

5结论

《渔业法》中增设对违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业的处罚规定，可以进一步强化渔业管理以及捕捞许可的管理制度，使我国加入国际公约与各项协定的同时能够更好地规范我国渔船非法出境捕捞的行为。为了维护我国在国际上负责任渔业大国的良好形象，需要对此类行为的法律责任加以约束。本研究据此提出修改意见，认为我国目前对于违反捕捞许可规定到共同管理渔区作业行为的监管以及处罚都存在不足之处，因此《渔业法》应当完善法律责任，根据社会经济的发展加大对违法行为的处罚力度，详细划分责任构成，以此来对违法行为进行必要的惩治。加快《渔业法》的修改完善工作，解决当前渔业面临的突出问题，提升法律的可执行性与可操作性，以满足当前以及未来一段时间的管理需求，为我国渔业的长久发展提供坚实的法律保障。