“双减”：教育政策治理的效能提升

孙绵涛 沈笑英

孙绵涛，浙江外国语学院教育治理研究中心主任、特聘教授。曾任华中师范大学教育科学学院院长、教授，沈阳师范大学教育经济与管理研究所所长、特聘教授、博士生导师。香港大学哲学博士，美国哈佛大学福布莱特学者。1991年享受国务院政府特殊津贴。兼任教育部政策法规司咨询专家，全国教育科学规划教育管理学科专家组成员，中国教育发展战略学会学术委员会委员，中国教育发展战略学会现代教育管理专业委员会理事长，全国教育效能专业委员会理事长，多家国际学术雜志编委。主要从事教育与教育管理基本理论、教育政策法规、教育行政与教育效能、教育治理与教育组织行为等领域的理论和实践研究。已出版《教育范畴论》、The Concept of Tizhi in Chinese Education（《中国教育体制论》）、《教育管理学》、《教育管理哲学》、《当代西方教育管理理论流派》、《教育行政学》、《教育政策学》、《教育效能论》、《教育组织行为学》等中英文著作37部，发表《论人本质的相对自由》《人类生活方式的本质及其回归》《学术自由性与受控性的对立统一》《教育体制理论的新诠释》《教育机制理论的新诠释》《论教育体制改革与教育机制创新的关系》《学科论》《教育现象的基本范畴研究》等中英文论文250余篇。主持完成国家级课题25项，30项科研成果获国家级和省部级奖励。应邀参加或主持《中华人民共和国教育法》《国家中长期教育改革与发展规划纲要》《高等学校学术委员会规程》《中国民族教育蓝皮书》《中国民族教育白皮书》等国家重大教育政策与法规的调研、起草和修订工作。另著有《教什么、如何教、教得如何：孙绵涛课堂教学艺术探索》，诗集《古林斋吟稿》《诗意文化与诗意人生》《诗意的学术殿堂》《疫情诗词百首—— 一位大学教授武汉封城后的情思》，录有《孙绵涛教授歌唱专辑》1部。

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担，“双减”政策在全国各地区各部门正式贯彻落实。如今，距政策实施已过半年，学界有关“双减”政策的本源探讨、“双减”政策的推行和学理研究进展如何？实践层面，各地区“双减”的落实情况、“双减”存在的根源问题以及未来的发展方向是什么？带着这些问题，我们走访了浙江外国语学院教育治理研究中心的孙绵涛教授。孙教授亲切热情，从教育治理层面对“双减”政策实施的意义、内容和如何取得治理成效等几个方面进行论述，进一步解读了“双减”的内涵、实践意义与未来的发展。

沈笑英：孙教授好！很荣幸能采访到您。40多年来，您一直从事着教育与教育管理基本理论、教育政策法规、教育行政与教育效能以及教育治理与教育组织行为等领域的理论与实践研究，对一线的教育政策研究、教育治理有着丰富的研究经验与深刻领悟。当前，随着国家“双减”政策迅速成为社会普遍关注的焦点话题，有关“双减”的研究日益丰富。请您从教育治理层面，谈谈对“双减”政策的认识。

孙绵涛：好的。“双减”实际上是一种教育治理政策，我们谈“双减”，主要从治理政策的角度来谈。今天，我想利用你们这次采访的机会，从“回归、溯源、治本和效能”四个方面谈对“双减”治理政策的一些看法。首先是“回归”。“双减”作为一种治理，表面是要治理学生作业负担过重和校外培训负担过重的问题（以下简称“双重”），而实质是要通过“双减”治理，使学校教育非常态化的状态回归到学校教育的常态，使学生非常态化的发展状态回归到学生常态化的发展状态。先说说第一个“回归”。当前学生的“双重”，就是一种学校教育的非常态化现象。学校教育，顾名思义是学校场所内实施的教育，也就是学生所受的教育主要是在学校内完成的。现在在学校外成立大批学科培训机构，学生不仅要在学校内接受学科教育，还要在学校外接受学科培训。学科教育这些本该由学校教育来完成的事情，却要由这些校外的学科培训机构与学校教育共同来完成，或者主要由校外的一些学科培训机构来完成。这显然是一种不正常的学校教育状态。另外，学生在学校所接受的学科教育，正常的情况下应该主要在课堂上来完成，包括学习新知识、巩固新知识所要做的作业。现在学校之所以要学生在课外做作业，不只是学习、消化和巩固新知识的需要，也是为迎合学科的校外考试、竞赛等需要。这样，本来是学生的作业，由学生在校学习期间通过教师帮助便可完成，变成了学生带回家，由家长来帮助孩子完成。这显然就超出了学生在学校学习的常态。再说说第二个“回归”。由于学生的“双重”，其发展也处于一个非正常的状态。学生的大部分时间不是在学习，就是在做作业，不是在学校学习，就是在校外参加各种培训，基本上没有自主活动的时间，主动、生动、活泼的发展就成了一句空话。而且，我们现在强调学生要德智体美劳全面发展，过重的作业负担和校外培训负担，充其量培养的是学生掌握知识和应付考试的能力。而这些只是智育的一部分内容，学生德智体美劳全面发展也将无法实现。所以，回归学生主动、生动、活泼地实现自身德智体美劳全面发展的正常状态，必须要解决学生的“双重”问题。

沈笑英：回归教育的常态、使学生得到全面发展是“双减”政策治理的意义。现在社会上对“双减”政策有一些不同的理解，有的认为“双减”政策应该严格执行才能改变学生“双重”的现象，有的认为注意协调各方面的关系才能奏效。对这些问题，能不能谈一下您的看法呢？

孙绵涛：您说的这个问题其实主要涉及对治理的理解。要真正对治理有一个全面的理解，就要从中西方的词源上弄清治理的原意。最近，我在写一篇《治理、教育治理与中国教育之治含义考论》的文章，主要是想从词源上考查什么是治理，从而弄清什么是教育治理、中国教育之治以及这三个概念的相互关联，以期为研究和实现教育治理体系、治理能力现代化和高质量教育体系建设提供一个基础性或前提性的研究。研究发现，现在比较多的学者对治理的理解是片面的，我查了Concise Oxford English Dictionary（《牛津英语词典》）里“governance”（治理）的词源，其古希腊文和拉丁文的意思是“to steer”，意为引导和管控，这是西方对治理本意的理解。中国的《辞源》《辞海》等词典对“治理”的解释也是这两方面的意思：管理与梳理。但自从20世纪90年代西方公共管理兴起后，学者们对于治理一般只强调“梳理与引导”一面，而把“管理和管控”方面忽视了。现在中国学者们一般都认为，治理就是引导和梳理，以及由引导和梳理而派生出来的协调与合作、共享与共治，而不是管理和管控。这种观点是缺乏对东西方语境下词源的考论，从而对治理的本意缺乏了解而造成的误解。治理应是管理、管控与协调、合作的统一。治理就是通过管理去协调各方力量，共同完成公共管理事务。党的十九届四中全会通过的有关治理体系治理能力现代化的政策文件，系统阐明了具有中国特色的社会主义治理理论。然而，有些学者对这一治理理论的理解也不全面，认为这一治理理论就是要全面加强党的领导，全面巩固和完善社会主义制度，由此认为这一理论强调的就是管理。其实，深入学习这一治理理论可以发现，其实际上主要包括两个方面的内容：第一是全面加强党的领导，巩固和完善社会主义制度;第二是要以人民为中心、为人民服务，调动各方面的积极性来实现国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义现代化强国。所以，具有中国特色的社会主义治理理论就不仅仅是管理方面的内容，还有协调、合作、共享和共治方面的内容。而这与治理的中西方词源含义是不谋而合的。这充分说明了我们党治理理论的全面性、系统性和科学性。“双减”作为一种治理政策的治理内容，它是以中国特色的社会主义治理理论为依据的。所以，全面贯彻落实“双减”治理政策，就是全面理解这一治理政策的内涵，就要一方面加强管理，另一方面注意协调各方面的关系。就加强管理来讲，要严格按“双减”政策文件的要求办;就协调来讲，在校外方面，要协调好政府、学校、家庭和社会的关系，在学校内部要注意处理好教师包括管理人员、科任教师、班主任与学生之间的关系，妥善处理在“双减”政策落实过程中出现的各种问题，调动各方面的积极性，使各个方面形成一股合力。这样才有可能搞好“双减”治理工作。在“双减”治理中，只强调管理或只强调协调，而不注意二者的配合，是不利于做好“双减”治理的。

沈笑英：“双减”治理已有半年多时间，实践上有一定的成效，但也存在一些问题。您认为主要问题有哪些？应该怎样解决？

孙绵涛：我认为，主要的问题还是对治理政策中“治理”的理解。上面，我们已经对治理理解中存在的问题进行了说明。下面，讲讲“双减”过程中出现的一些具体问题。经过调查发现，“双减”半年多以来，出现了四个方面的新情况或新问题。一是学生课后在校的时间多了，需要学校开发一些新课程和组织一些新的活动，这对学校已有的课程体系和教师原有的知识体系带来了新的挑战。二是现在课后留校的学生多了，学校原有的设施和设备不能同时满足这么多学生活动的需要，增添一些设施和设备成了学校必须要考虑的问题。三是由于学生的作业要在课堂上或校内完成，学生在校时间延长，教师在校的工作时间也随之延长，这样就加重了教师的工作负担，同时也给学校管理工作带来了新的困难。学校为解决教师工作负担增加的问题，出台了教师弹性上班制度和教师津贴补助办法，这无疑加重了学校管理的难度和财政负担。四是出现了一些“上有政策，下有对策”及新的不公平现象。孩子从学校放学后，有的家长对其放任自流，对孩子的学习不管不问，而有的家长却让孩子参加一些学科补习的活动，有的高收入家庭甚至已开始聘请高价私教，而低收入群体孩子们相对廉价的补课机会却被减掉了，“双减”可以减掉迎合家长需要的学科培训机构，但根本减不了学科培训市场。孩子之间的学习差距依然存在，而且还在加大。这些情况表明，在当下高考指挥棒没有改变之前，难以真正实现“双减”的理想。为此，要使“双减”真正减下来，从根本上解决学生的“双重”问题，就要出台治本的政策。个人认为，“双重”治本的政策有两个。第一，招生考试制度改革政策，特别是高考招生制度改革政策。中小学生为什么出现“双重”的问题，主要是由招生考试制度，特别是高考招生制度造成的，这一点恐怕是用不着怀疑的。有人可能说，我们不是出台了一些高考招生制度改革的政策吗？问题是国家从2014年颁布高考招生制度以来已经8 年了，为什么学生“双重”的现象不但没有减轻，反而还越来越重了呢？而且“双减”后，家长、教师、学生担心高考招生的问题，学校和教育部门也在担心。看来已经出台的这些政策本身还存在问题。这个问题就是高考招生制度改革改来改去，改的只是考试科目、考试内容、考试形式、考试方法、考试时间和考试次数上，就是没有改在“考”这个关键点上。我们能不能像有些国家那样，在减轻学生考试的压力上下功夫。比如德国和法国，高中生拿到省高中学业水平考试成绩加上平时的学习成绩就取得了入大学的资格，学生到哪所大学读书，由这所大学面试，或者考1～2门科目。美国的大学虽然是全国考试，但也不是一年只考1次，而是一年考7次，学生根据最好的成绩来选择要读的大学。日本虽然有一次全国性的高考，但还有各大学组织的第二次的面试，这样也增加了学生上大学的机会。这些国家高考的经验集中到一点，就是尽量减轻学生高考压力。学生的高考压力减轻了，“双重”就不那么重了，“双减”自然就能减下来了。第二个治本的政策就是切实提高教师的待遇。这个问题在《中华人民共和国教师法》中有明确的规定，教师的平均工资水平应不低于或高于当地公务员的平均工资水平。党中央国务院也出台了一些重要政策，强调了这些规定，但这一政策规定还未真正得到落实。教师的待遇真正提高了，一则会调动教师的积极性，二则教师也没有必要忙着课后去补课多挣些钱。教师积极性高了，课就上得好，课堂教育效能和学校的教育效能就会高，学生在课堂上和学校里就会学有所获，在校的学习负担也会减轻;教师不搞课外补课，学生课后的培训负担也就减轻了。如此一来，不仅不太可能出现学生的“双重”现象，而且“双减”容易得到落实，学校教育质量的提高也会得到根本保证。

沈笑英：您刚才提到，提高学校和课堂的教育效能是“双减”真正有效的措施。但对教育效能目前人们还知之不多，您能具体解读一下吗？

孙绵涛：好的，教育效能是由学校教育效能派生出来的，讲教育效能就要先简要讲一下学校教育效能。学校教育效能的提法是从20世纪60年代美国的《科尔曼报告》后出现的。这个报告发现美国学校的教育效能不高，于是在美国就出现了改革学校教育效能不高的运动。后来这一运动影响到英国、荷兰、澳大利亚等西方一些国家和我们国家。这些国家都出现了一场提升学校教育效能的改革运动。学校教育效能改革后来也发展到提升整个教育效能，包括家庭教育效能、企业教育效能和社会教育效能的改革。学校教育效能开始关注的只是学生學业提高，后来关注到学生的各方面发展及学校的整体发展;学校教育效能开始只注意学生在学校发展的结果，也就是最后的发展情况，后来发展到不仅关注学生和学校最后的发展结果，而且关注学生和学校发展的特性和状态。也就是说，教育效能最后发展为全面关心学生和学校发展的动力及发展的动态结果。提到教育效能，可能大家会想到教育质量。教育质量和教育效能是不同的，教育质量是教育最后在质和量上发展的一种水准，而教育效能不强调教育最后发展的一种静态的水准，而强调这种静态发展水准的动力和原因，即强调教育发展的特性和状态。但这二者也是有联系的，教育质量靠教育效能的提升来实现，因为教育效能提升了，教育质量自然会提高。现在人们比较习惯提教育质量，对教育效能的提法还比较陌生。这一方面是由于中国长期以来不怎么提教育效能，而只提教育质量。另一方面是由于人们对什么是教育质量和教育效能及二者的关系缺乏研究与认识。习近平总书记对提高改革效能、促进中国改革的发展作了许多重要论述，并在党的十九大报告和关于深化改革的论述中，多次指出提高改革的效能。所以，我们要认真学习习近平总书记关于重视改革效能的重要论述，从过去就教育改革质量谈教育改革质量的传统认识转化到以提高教育改革效能来提高教育质量的新的认识上来。有人可能要问，教育改革效能与教育改革效率、教育改革效益及教育改革效果是一个什么关系呢？简单地讲就是，教育改革效率是单位时间内改革所取得的比率，教育改革效益是教育改革所取得的经济效益和社会效益，教育改革效果是教育改革最后取得的成果，而教育改革效能由于它是教育及其人发展的特性和状态，因此是取得教育改革效率、效益和效果的动力。比如，我们现在的“双减”强调有效的课堂教学，实际上讲的是提高课堂教育效能。提高课堂教育效能就要以提高课堂、教师和学生的发展特性和状态为基础，这样才能提高课堂的教学效率、效益和效果。

从20世纪90年代开始，我就和一些美国、英国和荷兰等国家的学者一起，合作做了一个国际教育效能提升的课题，并到教育行政部门和学校开展学校改进和学校效能提升的改革实验，为建立具有中国特色的教育效能理论作了一些研究工作，在我国较早地发表了《学校效能初探》的论文，也较早地出版了《教育效能论》著作，成立了中国教育效能学术委员会。同时，一些教育行政部门和学校也多次邀请我去做提升学校教育效能，特别是课堂教育效能的报告。现在，我在山东、四川等省市都有些实验学校，并开展着学校教育效能和课堂教育效能方面的改革，取得了一定的成效。前些时，我受邀为长三角名校长和名师班、浙派名校长和名师班分别作了如何提升课堂教育效能的报告，引起了较大的反响。一些校长和老师主动邀请我到他们学校去做学校和课堂教育效能提升方面的改革。我也希望以后有机会与长三角的校长和老师、我们浙江的校长和老师们一起，为提升学校和课堂教育效能做一些具体工作。

沈笑英：看来，真正“双减”实施最终的落脚点在学校的课堂教学上。您能不能进一步讲讲课堂教育效能是什么，具体到实践中我们应该怎么做？

孙绵涛：课堂教育效能是在师生知识授受的双边活动中，师生（主要是指学生）所呈现出的一种发展的特性和状态。理解这句话要作三点说明。一是课堂教学是师生知识的授受活动，知识的授受活动是课堂教学的基础，是学生发展的前提，没有这一基础或前提，学生的发展就是空谈。当然，这里的知识不只是一种符号、意思和逻辑的知识的外在形式，而是将这种知识的外在形式与知识的智慧、情感、思想和人格力量内在的意蕴结合在一起的知识统一体。可以说，学生就是在这样一种知识的授受活动中得到发展的。二是师生的双边活动，这种双边活动既不是传统的“教师中心”，也不是当下人们所津津乐道的“学生中心”。因为这两个中心都违背了当代哲学中的“主体间性”的原理，即教师主体与学生主体双主体间的互动原理。三是学生发展的特性和状态，这是课堂教育效能的集中体现。课堂教育效能就是要使学生产生某种积极发展的性质和状态，这样才有可能使学生的身心素质、知识文化素质、思想道德素质和创新活动素质得到发展。

要做到在师生知识授受的双边活动中，使学生能呈现出一种积极发展的特性和状态，从而使学生的各种素质得到相应的发展，在整个课堂教学过程中就要做到目的的明确性、结构的合理性、步骤的明晰性、气氛的活跃性、机智的高超性和效果的明显性。所谓目的的明确性，是指一堂课在知识、技能、方法和价值观等方面要达到什么目的，教师要清楚，学生也要清楚。所谓结构的合理性，是说对课堂的开头、中间和结尾各要做些什么，及每个部分要花多长时间的安排要合理。所谓步骤的明晰性，是指在课堂中，教师讲清教学目的，讲授新知识，学生小组学习、讨论交流，教师总结等环节要清晰明确。所谓气氛的活跃性，是指要让学生处于一种积极思考的状态。所谓机智的高超性，是指在课堂上教师要有灵活的教學机智去处理偶尔出现的突发问题，使这些问题对课堂的教学安排和进度不会产生消极影响。所谓效果的明显性，是指课堂教学要做到师生心理的相融性、行动的配合性和感受的深刻性。

提高课堂教育效能有法，但没有定法。以上谈的只是提高课堂教育效能的一般思路，相信老师们在自己的课堂教学中，能根据自身情况创新提高课堂教育效能的思路和方法，并取得更好的课堂教学效果。