浅析我国火灾调查管辖制度的完善

张锋

摘要：火灾调查管辖制度是火灾事故调查制度体系的重要内容。明确管辖是火灾事故调查的第一环节，不仅影响后续调查程序的展开，还能影响火灾事故当事人、相关人员的权益。文章对火灾调查管辖的概念进行了界定，梳理了火灾调查管辖制度的现状，分析了存在的问题，提出了完善火灾调查管辖制度的措施。

关键词：消防管理;火灾调查;管辖制度

1  我国火灾调查管辖制度现状

1.1  火灾调查管轄的概念

关于火灾调查管辖，理论界和实务界关注不多，对其概念，目前尚无统一的界定，至于火灾调查管辖制度的系统理论研究更是少之又少，理论框架尚未构建。不过，火灾调查管辖制度具有强烈的现实意义。对火灾当事人而言，火灾调查管辖制度可以帮助解决“谁负责调查”的问题。对潜在的火灾调查行政主体而言，火灾调查管辖制度可以解决“是不是由我负责调查”的问题。研究火灾调查管辖，具有现实价值。概念往往是理论研究的逻辑起点，欲研究火灾调查管辖，须首先界定其概念。笔者认为，火灾调查管辖概念，应有狭义和广义之分。从狭义上看，火灾调查管辖是指火灾调查行政主体对火灾首次调查的权限划分，这应当是经典的定义。但是，由于火灾调查行政主体的多样性，决定了狭义上的火灾调查管辖有时难以确定管辖主体，这就需要从更高的层次界定。从广义上看，火灾调查管辖的概念不仅应当包括“首次调查权”的划分，还应当包括“调查职能”的划分，即应当解决“不同系统的行政主体之间谁享有火灾调查权”的问题。本文持“广义说”，即火灾调查管辖是指分属不同行政部门（种类）的行政主体之间对火灾调查权限的划分以及同一行政系统内不同行政主体之间对火灾首次调查的权限划分。

1.2  火灾调查管辖制度现状

纵观现行法律法规，我国火灾调查管辖制度首先表现为行政职能管辖的形态，即依据行政主体的部门职能确定其火灾调查的管辖权。火灾调查工作总的原则是谁监督管理谁组织火灾调查，职能管辖的本质是“消防事务主管者负责调查”。具体又可以分为普通管辖和特殊管辖两类。其中普通管辖是指由消防救援机构承担火灾调查职责。消防救援机构承担着我国消防事务综合监管者的角色，由其承担火灾调查职能是我国火灾调查管辖的基本形态。2019年11月1日施行的《中华人民共和国消防法》（以下简称2019年《消防法》）第五十一条第一款规定：消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。该条款明确了消防机构火灾事故调查职责的三项具体内容：根据需要封闭火灾现场、调查火灾原因、统计火灾损失[1]。实际上，从1998年《消防法》第一次以法律的形式赋予原公安消防机构火灾调查职权以来，不管法律如何修订，火灾调查都是消防机构的一项重要法定职责。《消防法》的规定是我国现行火灾调查普通管辖制度的渊源。

特殊管辖亦可称之为行业管辖，是指由消防救援机构之外的其他行政主体负责特定领域（对象）的火灾调查，这些主体大多是特定行业、领域消防事务的监督管理主体。大致上包括以下几种情形：（1）根据有关法律法规，军事设施及矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施火灾事故调查分别由其主管单位承担。（2）根据《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》，民用航空器火灾事故调查工作由中国民用航空总局和民航地区管理局承担。（3）根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》，渔业船舶在渔港水域外以及渔港水域内的船舶设施火灾事故调查，由县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构承担。（4）根据现行《火灾事故调查规定》，铁路、港航、民航公安机关和国有林区的森林消防机构负责调查其消防监督范围内发生的火灾。（5）根据《草原防火条例》（国务院令第542号），草原火灾事故调查由草原防火主管部门会同公安等部门承担。（6）根据《森林防火条例》（国务院令第541号），森林火灾事故调查由林业主管部门会同有关部门承担。（7）按照《中华人民共和国道路交通管理法》及公安部的有关批复精神，机动车在通行过程中，因驾驶员违章驾驶机动车造成车辆碰撞、刮擦、翻覆直接导致燃烧的，应由公安机关交通管理部门调查统计。

另外，根据现行《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《调查处理条例》）规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查或授权、委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。根据《宪法》规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的，可以组织关于特定问题的调查委员会。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会可以组织关于特定问题的调查委员会。可见，在一定情形下，全国人大及其常委会，国务院或者国务院授权有关部门，地方各级人大及其常委会，省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查及授权或委托有关部门，县级人民政府委托的事故发生单位等主体对特定的火灾亦具有调查权[2]。

不管是普通管辖，还是特殊管辖，一旦明确以后，根据不同的标准，通常又可以分为级别管辖、地域管辖、其他管辖等具体类型。地域管辖，又可称为土地管辖或区域管辖，是指在同一行政系统内同级火灾调查主体之间以辖区为标准横向划分其首次调查火灾的权限。以消防救援机构为例，根据现行《火灾事故调查规定》第七条规定，火灾事故由火灾发生地的消防救援机构调查，跨越行政区域的火灾事故由最先起火地的消防救援机构调查。级别管辖则是同一行政系统内不同级别的火灾调查主体首次调查火灾的权限划分。以消防救援机构为例，现行《火灾事故调查规定》第六条第一款对其省、市、县三级机构的管辖进行了明确规定。其他管辖包括提级管辖和指定管辖。如，根据《火灾事故调查规定》，“上级消防机构认为必要时，可以调查下级消防机构管辖的火灾”“对管辖权发生争议的，报请共同的上一级消防机构指定管辖”，前者就是消防机构提级管辖的规定，后者则是关于消防机构指定管辖的规定。

2  我国火灾调查管辖制度存在的问题

2.1  基本管辖制度欠缺集中系统的法律规定

从消防理论层面和消防工作运行的内在逻辑分析，火灾事故调查与防火、灭火应是“消防大厦”的“三大支柱”。但是从制度和实践层面看，火灾调查却呈“跛脚”之态。特别是法律制度层面，关于火灾调查管辖的有关规定，散落在不同领域不同行业，涉及水海陆空、军矿核气、森草车船等，法律位阶亦不同，既有国家根本大法、法律，也有行政法規，还有部门规章，从而导致体系性不强，适用不便。现行《消防法》作为消防领域的基本法，对火灾事故调查权限划分没有做出全面规定，仅规定“消防救援机构有权……调查火灾原因”，过于单一、笼统。再如现行的《火灾事故调查规定》系部门规章，法律位阶过低，难以就跨越多行业多领域多形态的火灾调查权限划分有效协调相关法律法规，只能为消防救援机构开展火灾事故调查提供管辖分工的依据[3]。

2.2  职能管辖存在权限冲突、交叉或者不明确

火灾调查管辖制度在划分不同主体调查权限方面还存在不少问题。一是权限划分存在冲突。如对于生产经营领域的重大及重大以下火灾事故，按照《消防法》第五十一条和《调查处理条例》第四十五条规定，由消防机构调查。但是对于生产经营领域的特大火灾事故，按照《调查处理条例》规定，应由国务院或者国务院授权有关部门组织的事故调查组进行调查，而按照《消防法》和与之配套的《火灾事故调查规定》则由省级消防机构调查。二者存在明显的冲突。二是权限划分存在重叠交叉。如对于生产经营过程中的非特大爆燃（炸）事故调查，若作为生产安全事故，则事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府、有关部门根据授权或委托组织的事故调查组、县级人民政府委托的事故发生单位根据事故等级均可开展相应的调查。若作为火灾事故，则消防机构亦可管辖。可见，由于生产经营过程中的爆燃（炸）事故在定性时具有一定的不确定性，导致生产经营过程中的非特大爆燃（炸）事故调查管辖权在制度和现实层面均存在一定程度的重叠交叉。三是权限划分不够明确。对某些领域的火灾事故调查，法律法规没有做出明确的规定，导致调查的管辖主体不明确。比如，对于现实中多发的燃气爆燃事故，《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号，以下简称《燃气条例》）仅对“燃气生产安全事故”的调查做出了“依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理”的规定，对非生产安全事故的燃气火灾事故调查管辖权的分配，则没有明确。在现实中，常见的居民家庭燃气爆燃（炸）事故，到底应当由燃气管理部门负责调查？还是应当由消防机构负责调查？引发了越来越多的疑问。

2.3  级别管辖的确定方法存在逻辑缺陷、划分标准不够科学

一方面，现行《火灾事故调查规定》关于火灾事故调查的级别管辖分工是以火灾事故等级作为划分依据的，即将重大、较大、一般火灾事故分别对应省、市、县三级消防机构负责调查（对于仅有财产损失的火灾事故调查分工依“省级规定”，而“省级规定”也多依据“直接经济损失额”进行分工。对于上述分工方法，《火灾事故调查规定》修订草案征求意见稿则规定得更为直接）。由于确定火灾事故等级依据亡人数、重伤数、受灾户数以及直接经济损失数等几个关键“指标”，因此从某种程度上可以说，现行的级别管辖分工本质上也是以亡人数、重伤数、受灾户数和直接经济损失数作为划分依据的。而无论是亡人数、重伤数、受灾户数还是直接经济损失数，都属于火灾后果的范畴，恰恰是需要通过调查确定的内容。照此分析，以调查结论的内容来作为确定调查管辖分工的依据，显然犯了逻辑错误。其实，同样的问题在“跨行政区域的火灾由最先起火地的消防机构调查”的管辖规定中也存在，即作为确定管辖依据的“最先起火地”是调查结论的内容。另一方面，依据事故等级划分管辖分工的具体标准不够科学。现行的依据事故等级划分管辖分工的规定，实际上是依据事故结果的严重程度划分管辖分工，即事故结果严重程度与管辖主体行政级别的高低成正对应关系。那么，对照现行划分标准，造成9人死亡、49人重伤，且造成4999万元直接经济损失的火灾事故，属于较大火灾事故，由市级消防机构调查。而仅造成5000万元直接经济损失的火灾事故，由省级消防救援机构调查。常识判断，前者的后果严重程度显然重于后者。但是，管辖主体的配置却明显与后果的严重程度不相对应，表明现行规定显失合理性（现实中，对此情形，为实现管辖的合理性，往往只能依赖于“上级调查主体”的决定）。

2.4  管辖改变制度设计存在先天不足

从理论视角分析，导致火灾调查管辖改变的情形，主要包括：（1）普通管辖和特殊管辖之间的移转，特殊管辖和特殊管辖之间的移转;（2）提级调查，即：上级调查主体认为必要时，可以调查由下级管辖的火灾事故;（3）移送导致的管辖改变，包括下级调查主体向上级调查主体的移送和同级调查主体之间的移送;（4）上级调查主体在必要时，可以指定下级调查主体将其管辖的火灾事故案件移送其他下级调查主体调查。对照上述几种情形，现行制度除了对提及调查做出规定外，其他情形均缺少相应的规定，留下了法律空白。结合现实来看，具体存在以下几个问题：一是管辖移转制度存在空白。同一起火灾，过火区域跨越草原和非草原地带的建筑，或者过火区域跨越森林和草原地带，应当由哪个主体负责调查？没有相应的法律、行政法规予以明确。二是下级调查主体确有必要向上级调查主体移送但是没有通道，导致有些社会影响较大、案情重大的火灾事故，基层虽然水平有限，由于欠缺“向上级移送”的制度，只能“硬着头皮”开展调查。三是没有规定管辖权异议和管辖权回避制度。比如，2012年10月21日兰州消防支队特勤一中队消防车库发生火灾。2014年6月4日北京西直门消防中队食堂发生火灾。按照现行规定，类似火灾事故，应由当地的消防机构负责调查。但是，果真如此的话，则显然会陷入“自己调查自己”“自己做自己案件的法官”的法律困境。同样地，如果类似上述火灾事故涉及其他主体，则其他主体或相关主体应当有权就火灾事故调查的管辖权提出异议。但现行法律法规尚未对此做出规定。

3  完善我国火灾调查管辖制度的对策

《消防法》作为我国消防领域的基本法，对消防领域的基本问题做出规定是其应当担负的使命。应当利用《消防法》进一步修订的有利契机，由《消防法》对火灾调查基本制度包括调查管辖制度进行集中统一的规定，增强权威性、协调性，也方便适用。考虑到现行《消防法》已就部分行业性消防工作的主管职责进行了明确，那么由《消防法》对火灾调查管辖制度进行集中统一规定不仅应当，而且必要，亦具有一定可行性和基础。具体办法就是在《消防法》中专设“火灾事故调查处理”章节，对调查管辖的基本问题进行明确。具体对策是：

3.1  协调好职能部门之间的权限划分

在“火灾事故调查处理”章节中专设条款明确“消防救援机构负责火灾事故调查工作”作为一般性规定。同时，新增规定：（1）军事设施、矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施、交通道路上机动车辆的主管单位以及铁路、港航、民航机关负责调查认定其主管范围内发生的火灾事故。森林、草原火灾事故及船舶水上火灾事故，由有关法律、行政法规确定的调查组织实施调查认定。需要消防救援机构协助调查的，由与提出协助调查申请的调查机关同级的消防救援机构调派火灾事故调查人员协助调查。（2）有关法律、行政法规未明确调查主管部门的火灾事故，由消防救援机构调查。

3.2  协调好职能部门与人大火灾调查权之间的关系

为体现对权力机关的尊重，应当在《消防法》中确认人大及其常委会对特定火灾的调查权，同时考虑到火灾调查的专业性以及行政主体在火灾调查中的专业优势，应当在权力机关调查火灾中充分发挥行政主体的作用。可在“火灾事故调查处理”章节中专设条款明确：各级人大及其常委会可以組织关于特定火灾的调查委员会，消防救援机构或主管单位应当积极配合调查认定起火原因。

3.3  协调好职能部门与政府火灾调查权之间的关系

根据《调查处理条例》中的有关内容，借鉴1998年《消防法》第三十九条规定，为避免调查权冲突、交叉，取消“政府直接调查权”，统一明确为“组织调查权”。具体办法是在“火灾事故调查处理”章节中专设条款明确“国务院或者县级以上地方人民政府认为有必要时，可以组织调查火灾事故，消防救援机构或主管单位负责起火原因的调查认定”[4]。

3.4  修正级别管辖的分工方法，优化划分标准

火灾事故等级是调查之后对火灾事故后果严重程度作出的定性。火灾事故等级制度的逻辑是“从后往前看”，而火灾事故调查管辖制度的逻辑是“从前往后看”，二者不能也没必要捆绑依存。在“以人为本”的大背景下，应当将火灾事故调查级别管辖分工与火灾事故等级解绑，直接依据火灾导致的人员伤亡数（伤、亡数一并计算。其中的“受伤”情况不区分轻、重伤，因为区分轻、重伤对确定管辖并不具有根本意义）来划分管辖分工，“有人伤亡的由级别高的调查主体调查，无人伤亡的由级别低的调查主体调查”。如此，一方面贯彻“以人为本”理念，体现制度对“人的生命健康权”的重视，另一方面贯彻“行政效率”原则，无须冗长的严格调查即可快速确定管辖主体（在一般情况下，确定伤亡人数比核定火灾直接经济损失数更容易也更快捷，实践中大多在火灾扑灭后即可基本确定），体现对现实的回应。为此，可以在“火灾事故调查处理”章节中新增以下规定：（1）导致1人（含）以上10人（含）以下伤亡的，由设区的市级或相当于同级的火灾调查部门（机构）调查，10人（不含）以上伤亡的，由省级或相当于同级的火灾调查部门（机构）调查。（2）对于有人员伤亡的火灾事故，上级调查部门（机构）认为有必要的，可以直接调查。（3）没有人员伤亡的火灾事故，由县级或相当于同级的火灾调查部门（机构）调查。

3.5  完善管辖改变制度

（1）新设“共同调查制度”，即在“火灾事故调查处理”章节中新增以下规定：对涉及两个以上主管领域的火灾事故，由有关主管部门组成共同调查组开展调查，共同做出认定结论，作为处理火灾事故的证据。（2）新设“呈报上级调查制度”，即在“火灾事故调查处理”章节中新增以下规定：下级调查部门认为应由上级部门调查的火灾事故，应在火灾事故扑灭后二日内呈报上级部门，上级部门认为确属本级调查的，应当实施调查;不属本级调查的，退回呈报部门调查。（3）新设“管辖权异议和回避制度”，即在“火灾事故调查处理”章节中新增以下规定：火灾调查组有下列情形之一的，应当自行回避，火灾事故的其他当事人有权用口头或者书面方式申请其回避：①是火灾当事人的;②与火灾有利害关系的;③存在其他情形，可能影响对火灾公正调查的。

参考文献：

[1]全国人大常委会法工委刑法室，公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京：人民出版社，2009.

[2]应急管理部消防救援局.火灾调查与处理（中级篇）[M].北京：新华出版社，2021.

[3]杜力夫.试论地方人大及其常委会组织调查委员会的几个问题[J].当代法学，2002（08）：160-161.

[4]全国人大常委会法工委刑法室，公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京：人民出版社，2009.

The way to improve the

jurisdiction system of fire investigation

Zhang Feng

（Wenling Fire Rescue Section of Taizhou Municipal，Zhejiang Province，Zhejiang  Taizhou  317500）

Abstract：Fire Investigation Jurisdiction is of great importance for fire accident investigation. We must clarify the jurisdiction before carrying out fire cause investigation， because it may affect the follow-up program and even the legitimate rights and interest of people involved. This paper gives a definition on fire investigation jurisdiction and analyses the current situation and problems in this field， thus provides several measures on improving fire investigation jurisdiction system.

Keywords：fire protection; fire investigation; jurisdiction system