对改革转隶期公安机关从事消防工作的法律思考

刘道良

摘要：国家机构体制改革以来，消防工作机制发生了很大的变化，部门间职能划分也进行了诸多的调整。文章从消防工作行政权力的来源展开研究，区分消防救援机构和公安派出所从事消防工作的权力异同，分析其合理性和合法性，探究解决当前困境的思路，推演公安派出所从事消防工作的合理模式和合法方式。

关键词：改革转隶期;公安机关;消防工作;法律思考

随着改革转隶的推进，消防法律体系也进行了大的调整。公安机关基层执法单位对日常消防工作的监管，或多或少存在着“名不正，言不顺”的情况，在法律层面面临着一定的风险，也给现有消防法律体制机制的调整带来了挑战。

一、公安机关是否具有消防工作权力不够明确

（一）行政机关行政权力的来源方式

国家行政机关由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会监督。全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会通过国家法律的形式将国家管理的某一部分权力授予某一个特定的行政机关具体实施。行政机关必须遵照法律的规定行使权力。法律没有明确规定的，行政机关不得从事相关工作，即所谓的行政权力“法无授权不可为”，否则就是越权，“乱作为”。

（二）法律中未对公安机关给予明确的从事消防工作的授权

2021年4月29日《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第一章总则第四条规定“國务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施”，明确将消防工作的监督管理权力授予应急管理部门及消防救援机构，未有涉及公安机关的相关明确授权。

（三）法律中涉及公安机关消防工作权力的部分内部表述不清楚，有自相矛盾之嫌

《消防法》第六条第七款规定村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及公安机关、应急管理等部门，加强消防宣传教育。本条款是明确村（居）民委员会的职责，重心在于村（居）民委员会，要求其协助公安机关。但公安机关是否有此职责呢？全文上下未有明确。类似于没有要求公安机关去做，但却要求其他人要协助公安机关做，公安机关被其他人找上门的时候肯定会“丈二和尚摸不着头脑”，觉得莫名其妙。

二、公安派出所从法律中取得的消防工作权力存在瑕疵

（一）行政权

行政权是行政机关从事国家管理的权力，具有强制力，包括对外和对内，才能确保国家机器正常运转。行政权权责高度统一，包括权利和义务两个要素，不得擅自放弃，法有授权的情况下，行政机关必须为，否则就是“不作为”。

（二）法律授予公安派出所的行政权要素不完整

一方面《消防法》第五章监督检查第五十三条指出，公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育。“可以”措辞的含义是可以为，也可以不为，过于随意，缺少义务的要素。权利才是可以享受也可以放弃的，义务是不可以放弃的。另一方面，此处授权只明确了消防监督检查的权力，却未提行政处罚权。《消防法》第七十条对公安机关行政处罚权的规定引用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》。说明公安派出所没有得到消防行政处罚权的授权。只有监督检查权，却没有行政处罚权，缺少行政权的刚性。缺少行政处罚权的支撑，又没有部门间案件移交的法律依据，公安派出所在从事消防监督检查的过程中发现存在消防违法行为的，制作询问笔录等取证行为是否还有合法性也值得商榷。

（三）公安派出所获得的权力和应当承担的责任不对等

《消防法》第七十一条仅明确住房和城乡建设主管部门、消防救援机构的消防工作法律责任，却未明确公安机关或公安派出所的责任，也未明确公安机关对公安派出所的约束责任。造成了公安派出所只享有权力，却不需要承担责任。没有相应的义务，又缺少了合理的约束，此种权力难免不发展成脱缰的野马。

（四）公安派出所不能直接从法律取得授权

公安派出所是公安机关的派出机构，不具备独立的行政主体资格，在得到公安机关授权的情况下，公安派出所可以代表公安机关从事某种社会管理事务，但不是一级国家行政机关。法律无法将国家的管理权限授予一个不具备主体资格的机构。行政授权有一个特征是逐级授权，不能越权。法律直接对公安派出所授权，导致其上级单位即公安机关境地尴尬。特别在部分特殊的地区和行业，如上海的化学工业区，只有化工区公安分局，却无下设派出机构公安派出所。

三、公安派出所未从其他途径获得消防工作权力

（一）行政授权

行政授权是上级行政机关将部分管理权限授予其下级机关具体实施。得到授权的下级机关以授权机关的名义对外从事管理工作。行政授权是行政机关内部行政权力的再分配。行政授权要想成立，有一个前提条件，上级行政机关必须有这项权力，或者说这项权力必须是合法的，法律是不会容忍将一个不合法的东西拿过来私相授受的。

（二）行政委托

行政委托是行政机关将其享有的行政权力委托给有关行政机关代为履行，受委托机关必须依法成立，具有法人资格，具备实施行政权力的现实条件。

（三）公安机关没有也不能将消防工作权力授予公安派出所

公安机关没有从《消防法》中明确取得从事消防工作的权力，更加不可能将一个自己都不具备的权力授予公安派出所。

（四）公安派出所不能直接从消防救援机构获得权力

第一，如上文所述，公安派出所是公安机关的派出机构，不具备独立的主体资格，消防救援机构不能直接将消防工作权力委托给公安派出所。二是公安派出所和消防救援机构隶属于两个不同的部门，没有上下级关系，消防救援机构也无法对其进行授权。

（五）应急救援机构的令不应对公安派出所的行为进行约束

作为消防救援机构上级机关的应急管理部门的令是对其负责监督管理的消防工作和其内部工作人员的指导和约束。公安派出所不属于应急救援机构的下属单位，其从事消防工作的权力也不来源于应急救援机构。

四、解决思路

思路一：法律给予公安机关授权，公安机关在机关内部授权给公安派出所执行。

思路二：法律给予消防救援机构授权，消防救援机构将部分权力委托给公安机关，公安机关再授权给公安派出所。

思路三：法律仅给予消防救援机构授权，不再和公安机关或公安派出所发生关系。

比较：目前处于改革转隶期，新的编制体制和监管模式尚未完全到位或充分发挥作用，也尚未得到社会面的普遍认同，短时间内消防工作和公安机关完全脱钩，社会面消防安全形势面临的风险较高，所以思路三不考虑。思路一给予公安机关直接权力，国家两个部门行使同一种权力，容易导致国家机构之间的职能划分模糊，也容易导致机构改革中消防部门从公安机关转隶应急救援机构实际效果的落空。且一旦在法律中正式给予授权，承认公安机关消防工作的法定职责，过渡期结束后，再想从法律中撤除相关权力，则难度较高，费时费力，法律在短时间内发生原则性的变来变去，会失去严肃性，形同儿戏。思路二中法律给予消防救援机构授权，消防救援机构通过其他规范性文件将部分权力委托给公安机关，公安机关通过内部文件授权给公安派出所具体执行。一方面消防工作的局面能够基本保持现状，不影响眼前的公安派出所继续从事消防工作;另一方面，一旦条件成熟，过渡期结束，需要和公安机关脱钩时，仅需要撤销消防救援机构对公安机关的委托，而不需要对法律作出修改，相较于修法要容易得多。

五、衍生问题

如按照思路二进行推演，公安派出所从事消防工作的权力来源于公安机关的授权，公安机关从事消防工作的权力来源于消防救援机构的委托，则公安派出所的权力根源在于消防救援机构从法律中取得的授权，两者是同一个权力。那么，两者必须具有同样的属性，按照同样的方式实施，执行同样的纪律约束。再者，公安派出所在从事消防工作时，是以其权力来源机关的名义进行，其天然具有其权力来源机关（即消防救援机构）工作人员的身份，在从事消防工作的行为当时，就必须执行消防救援机构工作人员在消防工作方面的全部规定，包括《消防法》第七十一条，包括应急管理部门制定的消防监督管理规定，包括日常监督检查中的“双随机、一公开”的监督管理模式，而不需要在消防监督管理规定内单独再增设一章公安派出所日常消防監督检查。

参考文献：

[1]全国人大法工委，公安部消防局.中华人民共和国消防法释义[M].北京：人民出版社，2009.

[2]公安部消防局.消防监督执法手册[M].北京：群众出版社出版，2008.