美国“第一浪潮派”与“第二浪潮派”外交决策模式对比研究

刘俊宜

摘要：美国学界根据出现时间和观点差异，将研究外交决策的学者分为“第一浪潮派”和“第二浪潮派”。两个学派先后提出黑匣子模式、官僚政治模式和政治过程模式。“第一浪潮派”在上世纪六十年代初主要从传统的黑匣子模式研究国家间行为，认为外交政策是国家为了在无序国际社会中生存的产物;在七十年代提出政治过程模式，强调内部的政治因素，认为制定外交政策就是各个观点博弈的过程。“第二浪潮派”对前者的理论进行了调整，更加注重官僚机构在政治过程中的较量，提出官僚政治模式。文章以古巴导弹危机为例，运用三大模式解读美苏两国政策，分析苏联部署导弹原因和美国最终决定选择封锁的过程，认为三大模式的不同思路，决定了它们在视角上、逻辑上和结果上存在区别。

关键词：外交决策;黑匣子;政治过程;官僚政治;古巴导弹危机

中图分类号：D83/87文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）01-0033-05

一、“第一浪潮派”与“第二浪潮派”理论演变简述

美国研究外交决策的“第一浪潮派”出现在上世纪六十年代初，以理查德·E.纽斯塔特、盖布里尔·A.阿尔蒙德、查尔斯·E.林德布罗姆、沃纳·R.希林和罗杰·希尔斯曼为代表[1]。该学派的学者分别独立研究外交与防务决策中的政治因素，最初研究的模式为传统的、地缘政治的黑匣子模式，即将国家看成一个统一的行为体，国家的外交决策在于应对外部国际环境。“第一浪潮派”提出“政治过程”模式，即外交决策实质上是一种政治，充满了观念上的博弈。格雷厄姆·阿利森将其用于分析古巴导弹危机，从政府部门内部在决策中的竞争妥协解读美国最终的封锁政策。阿利森将其称为“官僚政治”模式，他成为“第二浪潮派”的开山鼻祖，重点关注官僚机构在决策中的权力和作用[2]。

（一）“第一浪潮派”的初始研究——黑匣子模式

“第一浪潮派”学者最初采用的黑匣子模式，是一种传统的、战略性的、充满地缘政治特色的模式。黑匣子模式首先关注研究对象的力量和战略目标，然后研究判断对象国家会采取哪些手段实现目标，最后从中选择最省力、最有效的手段。由此可见，该模式主要从现实主义角度分析国家行为，即认为国家是无序的国际社会中最主要和最重要的行为体，各个国家是主要分析层次;国家是单一的行为体，一致对外，而国家内部运作是一个“黑箱”，不予以具体分析;将国家拟人化，看作一个理性个体;理性国家行为体优先考虑国家的安全和生存，因此要采取最省力、最有效的手段[3]。在该模式的逻辑下，一个国家的外交决策来源于国际环境的变化，尤其是对象国的变化，对象国的行为挑战了现有国际体系或者影响了国家战略目标，国家势必会上下一致、理性地选择最高效的政策应对这种变化和挑战，进行有效的调整。

（二）“第二浪潮派”的全新研究——官僚政治模式

“第一浪潮派”学者在利用黑匣子模式同时，逐渐意识到国内形成决策过程的重要性。这些学者针对政策如何制定出台这一问题，提出了“政治过程”的模式。1971年，阿利森出版了《决策的本质——解读古巴导弹危机》，引起了学界的轰动。在该书中，阿利森介绍了官僚政治模式，用于解读古巴导弹危机中苏联政府和美国政府的行为。

阿利森意识到一个国家在决策上并非完全一致的整体，国家“黑箱”的内部存在一个由各种各样齿轮和杠杆组成的、高度分化的决策体系。在这样的体系中，政府是一个半封闭的、由各个政府机构组成的松散联盟。阿利森指出，各个决策机构彼此充满了政治斗争。因此，在这种模式下，外交政策不是国家整体的理性选择，而是政府中各个政治博弈者相互竞争、讨价还价的合成物。阿利森提出的“官僚政治”模式，反映了外交决策中的政治色彩，改变了传统的“黑箱”思维，深入内部各机构，不仅指出机构间的分工，也说明了各机构在决策前的互动与博弈，经过相互争斗和妥协出台最终的外交决策。阿利森因此成为“第二浪潮派”的开山鼻祖。此外，“第二浪潮派”的学者还有莫顿·H.霍尔珀林、I.M.德斯特勒和亚历山大·L.乔治。

（三）“第一浪潮派”的自我调整——政治过程模式

前文提到，“第一浪潮”在上世纪七十年代也关注决策出台的内部流程，并且将这种流程看作一种政治流程。该模式和官僚政治模式都意识到决策涉及内部博弈，但与后者不同，政治过程模式的博弈是国家内部不同观点的博弈。罗杰·希尔斯曼在《防务与外交决策中的政治——概念模式和官僚政治》一书中着重介绍了外交决策的政治过程模式。

在政治过程模式中，国家出台外交决策涉及众多权力中心，即政策制定过程中产生影响的个人、组织和机构。有些权力中心可以直接参与决策，如在总统、议员、国务院和国防部的官员;也有不在政府但影响决策的人员，如利益集团成员、学界人士、媒体工作者和关心政治的大众等。希尔斯曼根据这些权力中心影响力的大小，将其划分为一个三层结构的同心圆，内层是总统、参与决策的行政部门和国会，中层是利益集团和媒体，外层是大众选民。各个权力中心因为自身追求利益不同，有着不同的动机和目标。除了存在一定的共同“国家目标”，它们还有各自的目标，对于实现目标手段也有不同的看法。因为判断不同，观点相异，权力中心间自然存在冲突和斗争。为了取得优势，各个权力中心需要寻找观点上的同盟，试图建立合作关系，并做出相应让步。因为各个权力中心抱有相同价值观，认可自身的政治制度，因此各权力中心力求通过说服、妥协达成一致。在政治过程模式中，国家的外交政策来自于有共识、话语权最大的权力中心同盟，决策实则是观点博弈的过程。

二、三种模式下的古巴导弹危机

根据前文，我们可以知道，不同的决策模式从不同的视角解读外交政策。因此同一个外交事件，在不同模式中得出的结论也会完全不同。笔者以冷战中著名的古巴导弹危机为例，分别分析两大学派根据不同模式解读美苏的外交政策。

（一）黑匣子模式——兩极对抗下的国家竞争

1962年6月，苏联在菲德尔·卡斯特罗（以下简称卡斯特罗）允许后决定在古巴部署两种弹道导弹，6个营中程弹道导弹和4个营中远程弹道导弹，分别部署在4个导弹发射场。该计划还包括沿岛周边部署地对空导弹，以保护派遣这些核导弹的苏联军队。

解读苏联部署导弹的动机十分重要，这决定了美国应该采取何种手段应对。利用传统的黑匣子模式可以解读。美苏两国是无序国际社会中竞争的两大主体，战后两极格局决定了两国博弈，一个国家的行动势必会影响另一国家。在艾森豪威尔政府后期和肯尼迪上任前，美国情报界认为苏联取得了暂时的导弹优势，美苏两国之间出现了“导弹差距”，而美国发射侦察卫星图像显示其仍处于上风。1961年，苏联打算利用自身“导弹优势”拿下柏林，但随后美国国防部副部长罗斯维尔·吉尔帕特里克说明了真实情况，并附上卫星图片加以证实。苏联在真正制造出洲际弹道导弹之前，需要极力填补战略武器上的空白，因此需要部署大量中程和中远程导弹“进行补救”，作为对美国的回应，尽可能保留一定竞争优势。

因此，苏联在古巴部署导弹，可以看作是苏联整个国家在面对导弹优势遭到美国揭露后，为保留军备竞赛优势，根据自身资源，选择最有效可行的手段，在盟国部署导弹以应对美国，弥补“导弹差距”。

（二）官僚政治模式——国内官僚机构斗争妥协的产物

发现苏联在古巴部署导弹后，美国政府立即组织一个危机决策小组，该小组主要由总统顾问组成，在1962年10月16日至19日这几天共商应对方案。随后，危机决策小组决定选择由国家安全委员会来召开会议，且会议规模缩小至国家安全委员会执行委员会（执委会）。直到28日危机解除，执委会一直在讨论抉择最终的应对之策。

官僚政治模式可以解读最终美国出台封锁政策期间的政治博弈。发现苏联部署导弹之后，肯尼迪组建执委会商讨应对之策。在决策初期，执委会成员提出了许多对策：默认、对苏联进行外交施压、分化古巴与苏联、空袭、入侵、封锁。根据组成人员代表机构，以上措施可以列为三类：军方、防务部门和情报界人员支持较为激烈的入侵（空袭）手段，而外交部门等文官成员主张较为温和的外交手段，剩下的少数人支持折衷的封锁手段。

各方决策人员观点不同，源于其组织机构关注重点不同。腊斯克作为国务卿，认为这是一个外交问题，因此赞成采取外交手段。腊斯克倾向警告卡斯特罗苏联会以柏林为筹码放弃古巴，由此向卡斯特罗施压，将苏联人赶出古巴。参联会主席泰勒建议用空袭彻底解决导弹问题，根除威胁。泰勒建议明确导弹位置，随后彻底清除在古巴的飞机和导弹。国防部长麦克纳马拉认为苏联部署的导弹不足以影响美苏的总体核态势，并且一旦古巴的导弹投入使用，就需要扩大空袭规模，甚至入侵古巴。此时，外交机构质疑军方和防务部门夸大威胁性，而后者则质疑前者外交手段是否有效。因为分歧，美国政府暂缓采取军事行动。

但接下来，情况逐渐发生变化。执委会成员的争论主要还围绕是否需要空袭和入侵，随后根据情况变化，双方逐渐倾向折衷的封锁手段。10月19日，各方的态度出现调整，麦克纳马拉认为苏联部署导弹并未上升至直接军事打击，由此转向采取封锁政策。苏联的行动规模庞大，麦康和艾奇逊因此加入支持空中打击的行列。但鲍尔、罗伯特·肯尼迪和腊斯克提出大规模空袭可能会导致入侵，使美国在道义上失势，同时也担心苏联报复攻打柏林，因而质疑空袭。由此，肯尼迪逐渐放弃了空袭和入侵，逐渐转向采取封锁手段。

由此可见，美国政府在古巴导弹危机中最终选择封锁，不是整个政府在面临危机时首当其冲选取的最优解，而是各个机构的成员根据自身机构立场不断拉锯、试探、引导、妥协的产物。

（三）政治过程模式——国内不同政治观念的博弈

政治过程模式首先要找到参与决策的权力中心，明确其共同的国家目标和相应的个人目标，通过政治过程模式可以解读苏联部署导弹的原因。苏联各级权力中心拥有一个共同的目标：保持苏联在冷战中的核优势，缩小核差距。这些权力中心包括党下属机构、克格勃、军方和经济管理机构。苏联军方选择快速发展洲际导弹弥补差距。经济管理机构持保留意见，担心大量投入研发导弹严重破坏工业平衡发展，影响经济增长。加之苏联本身拥有大量的中程和中远程弹道导弹，将之部署在古巴，既可以威胁美国，也可以“缓冲”导弹差距。再者，在克格勃看来，在古巴部署导弹可以增进古巴与苏联的关系，也有助于苏联在南美洲增强影响力，从而推动形成新的战略平衡。

由此可见，苏联的各个权力中心都意识到弥补“导弹差距”的重要性，但各方根据自身立场和目标形成了不同的看法。苏联最终决定在古巴部署导弹，则是这些权力中心在表达自身观点看法后，不断寻求和塑造共识的结果。

三、三种模式特点对比

“第一浪潮派”和“第二浪潮派”运用三种不同的模式解读古巴导弹危机，本质上是站在不同的角度，基于不同的逻辑解释外交决策。这些不同的角度和逻辑，自然而然导致了不同的判断结论和预测效果。

（一）视角上，搁置“黑箱”VS打开“黑箱”

三种模式在视角上不同，关键在于是否需要打开国内政治的“黑箱”。

黑匣子模式将视角放在国家行为体上，其分析层次是民族国家。黑匣子模式将民族国家看成一个单一的、理性的行为体，将内部视为一个“黑箱”，具有明显的现实主义色彩。学者用黑匣子模式分析古巴导弹危机，将苏联在古巴部署导弹看作苏联整个国家在导弹劣势中的最优解：既延长洲际弹道导弹的研发时间，帮助苏联借助古巴与美国抗衡，加大苏联在南美洲的影响，形成新的战略平衡，缓解苏联国内发展重工业的经济压力。学者只关注美苏两极战略态势，认为苏联部署导弹的决定是苏联审时度势后自然而然的选择，忽视苏联国内机构对这个决策的斗争与拉扯。

官僚政治模式和政治过程模式则将视角置于国内，打开了国内制定外交政策的“黑箱”，认为外交决策是国内政治博弈的产物。两种模式都剖析国内出台外交政策的内里，找到黑匣中各个机构。以古巴导弹危机中美国选择封锁为例，两种模式都放眼于执委会10月16日至28日期间的政策商讨过程，找出持不同观点的各方代表，以及各方人员随后做出的政策调整，避开高风险的入侵（空襲）政策和低成效的外交手段，转而确定采取封锁政策。

（二）逻辑上，国家间生存之争VS国内权力博弈

三种模式的逻辑也不同。黑匣子模式从现实主义角度出发，关注国家间生存与安全之争;官僚政治模式和政治过程模式则关注国内权力博弈，但两者也有更细致的区别：前者通过官僚机构体现博弈、后者则是根据各个权力中心的观点划分阵营。

在黑匣子模式中，国际社会出于一种无序的“自然状态”，民族国家最终目的就是确保自身安全，得以生存。因此，国家被人格化，成为单一整体，权衡利弊，理性选择最高效的政策。古巴导弹危机中，苏联在美国揭发核装备真实情况后，原本上世纪六十年代形成的核对抗体系被打破，严重威胁苏联的安全。为此，苏联必须尽快弥补“导弹差距”，结合当时苏联经济条件和已有导弹储备，在古巴部署导弹挟制美国就是一个较为有效的方法。

在官僚政治模式中，决策出台涉及政治机构相互争斗和妥协。美国政治具有分权制衡的特点，即同一类权力由多个部门分享。以外交决策权力为例，总统拥有外交权，国务院主导外交事务，但一些外交决策涉及防务政策，国防部也会参与其中。这些机构都参与决策，分享部分决策权力。因为它们各自职责不同，对同一事件的看法也不同。因此，制定外交决策不可避免政治博弈。在美国应对苏联部署导弹问题上，外交人员优先考虑外交施压解决问题;防务部门和军方则倾向稍显强硬的军事手段;部分人员选择进退皆可的封锁手段。整个决策过程中，机构因为立场不同提出见解、相互争论，根据时事情报和战略顾虑，最终各方相互妥协，转向支持可控的封锁政策。

如罗杰·希尔斯曼所说，决策就是斗争和塑造共识的过程，这个过程本质上就是政治。因此，政治过程模式则是将影响决策的人员划分为各个权力中心，根据他们的观点区分阵营。政治过程模式考虑到了政府机构的“院外”主体。在古巴导弹危机中，苏联军方率先考虑研发洲际弹道导弹;经济机构考虑到苏联经济发展压力持保留意见;克格勃考虑到苏联需要形成新的战略平衡。最初面临导弹劣势，苏联各权力中心形成了不同的政策观点，在弥补“导弹差距”的共识下，各方相互妥协，形成共同观点，结成观点同盟，增强自身观点影响力，形成最终部署导弹的决策。

（三）结果上，可预测性VS不确定性

从上文可以看出，黑匣子模式的逻辑就是现实主义下国家间的竞争生存，各个民族国家的行为逻辑一致。因此，黑匣子模式下判断国家行为具有一定可预测性。如古巴导弹危机中，苏联肯定会在遭到揭露真实导弹形势后作出回应，会弥补现存“导弹差距”;美国在面对苏联部署导弹，势必会加以应对，两国行为实质上是现实主义国家寻求安全的必然结果。因此，传统的黑匣子模式在一定程度上可以有力解释和预测行为体的总体目标和政策。

但是，根据官僚政治模式和政治过程模式，最终具体政策充满了各种变数。以美国的封锁政策为例，虽然肯尼迪政府最终形成封锁政策的共识，但封锁政策还有四个分支选项：封锁—谈判方案、封锁—最后通牒方案、封锁结合空中打击、封锁—冻结现状或邀请联合国监视。可见决策各方最终相互妥协形成封锁方案，而封锁方案又有四种不同路径。可以说，在后两者模式下，最终决策充满了各种不确定因素，涉及局势变化和各方反复讨价还价的复杂过程。

四、结语

黑匣子模式、官僚政治模式和政治过程模式是美国“第一浪潮派”和“第二浪潮派”研究外交与防务决策提出的范式。黑匣子模式立足于传统的现实主义视角，关注国家间互动，将国内政治过程看作一个“黑箱”，因为逻辑固定具有一定预测性。官僚政治模式打开了决策制定过程中的“黑箱”，明晰了其中高度分化的决策机制，以及各个机构在决策过程中的互动与博弈。政治过程模式则关注权力中心的观点上的博弈，认为各个权力中心在共同目标下也包含各自的目标，因此各个观点之间存在妥协。后两者都关注国家内部的互动，也因涉及因素多，导致决策结果的不确定性。针对古巴导弹危机，三种模式都给予了不同的解释和分析视角，便于读者更好地理解美苏政府的政策。

参考文献：

[1]HILSMAN R，L.GAUGHAN，P.WEITSMAN.The Politics of Policy Making in Defense and Foreign Affairs—Conceptual Models and Bureaucratic Politics[M].3rd ed.Upper Saddle River，NJ：Prentice Hall，1993.

[2]VIOTTI P.R，M.V.KAUPPI.International Relations Theory[M].5th ed.New Jersey：Pearson Education，Inc，2012.

[3]格雷厄姆·阿利森，菲利普·澤利科.决策的本质：还原古巴导弹危机的真相[M].王伟光，王云萍，译.北京：商务印书馆，2015.

[4]HOGAN M.J，T.G.PATERSON.Explaining the History of American Foreign Relations[C].Cambridge：Cambridge University Press，2004.

[5]ROSATI J.A，J.SCOTT.The Politics of United States Foreign Policy[M].5th ed.Boston，MA：Wadsworth，Cengage Learning，2011.

[6]倪世雄.当代西方国际关系理论[M].2版.上海：复旦大学出版社，2018.

[7]吴文成，梁占军.古巴导弹危机中的官僚位置与决策[J].国际政治科学，2006（4）.