辽宁省相对贫困现状与治理体系研究

摘 要：随着辽宁省绝对贫困问题的解决，随之而来的扶贫重点转向了相对贫困问题。辽宁作为我国东三省的南部省份，具有其独特的地理条件和人文特点，相对贫困问题也呈现出独有的特征。该文针对辽宁省相对贫困的人口特征，提出了相对贫困的治理体系：坚持中国特色反贫困理论不动摇，确定相对贫困标准，建立城乡一体化扶贫机制，完善社会保障体系，强化相对贫困群体的内生动力，形成扶贫大格局。

关键词：相对贫困;绝对贫困;治理体系;辽宁省

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）07-0007-03

1 引言

改革开放四十多年来，中国经济取得了举世瞩目的成就，在经济的涓滴效应作用下以及在中国特色反贫困理论的正确指引下，我国取得了脱贫攻坚的巨大胜利。

辽宁省作为东三省中的重要省份，具有其独特的地理条件和人文特点。辽宁省位于我国东北地区，与朝鲜一江之隔，与日本、韩国隔海相望，是东北地区唯一的既沿海又沿边的省份，也是东北地区对外开放的门户。辽宁省是我国重要的老工业基地，是全国工业门类较为齐全的省份，被誉为“共和国长子”。以“十一五”为起点，辽宁省采取多种措施和手段进行扶贫开发工作。其中，以精准扶贫为指导思想，通过定点扶贫、劳动力转移、技能培训、移民搬迁、贫困地区产业化等扶贫方式，使得贫困地区的贫困人口生产生活得到了极大的改善。从扶贫资金的投入来看，2012年辽宁省财政投入扶贫资金为2.523亿元，2019年辽宁省财政下达扶贫资金为17.4亿元，到2020年，为支持各地打赢脱贫攻坚收官之战，辽宁省下达财政专项扶贫资金22亿元，扶贫资金的投入力度逐年加大。从扶贫的标准来看，截至2020年初，剩余贫困人口已经全部达到脱贫标准，并且实现人均收入超过5000元，15个省级贫困县全部摘帽，1791个贫困村全部销号，贫困发生率由建档立卡之初的5.4%下降至0.06%;从精准扶贫的角度来看，保证了十三五脱贫攻坚的胜利，2019年辽宁省通过脱贫质量大普查、大排查、大督查，派驻万名干部参与排查，对贫困人口建档立卡，贫困边缘人口重点跟踪走访，确保应纳尽纳、应扶尽扶、不落一户、不落一人。

辽宁省绝对贫困问题得到解决后，相对贫困成为贫困治理的主战场，然而相对贫困的内涵、成因、标准设定以及治理机制均比绝对贫困要复杂得多，这对辽宁省贫困治理体系和治理能力提出了新的要求和新的挑战。相对贫困问题的治理，需要了解相对贫困和绝对贫困的逻辑关系以及辽宁省相对贫困的人口特征，才能因地制宜地提出适应辽宁省经济社会发展的相对贫困治理体系。

2 相对贫困和绝对贫困的逻辑关系

对概念的理解是一个动态的过程，贫困的概念也不例外。最早对贫困概念的理解始于英国经济学家朗特里。朗特里在《贫困：有关城镇生活的调查》中对英国约克镇获得仅够维持体能所需要的最低必需品进行估算，首次实现了对贫困内涵的解读，即绝对贫困或者物质贫困。绝对贫困是一个绝对而客观的概念，衡量一个地区或者国家的贫困状态较为方便。绝对贫困的核心是要准确理解和把握个体或者家庭的基本生活所需，并且通过科学的手段将其量化为一个贫困的标准，即贫困线，而收入或者消费在贫困线以下的个体或者家庭被界定为贫困。绝对贫困的概念是从经济学视角出发，其本质上是一种单维贫困，仅仅考虑到收入或者消费层面的因素，而忽视了物质贫困背后所隐藏的权利剥夺，机会不均等，无法参与社会活动等方面的因素，因而难以对贫困问题有更为全面的把握。

随着国内外学者对贫困问题研究的不断深入，经济学家们指出，个体或者家庭的福利状况不仅取决于自身，还取决于社会上其他个体和家庭的福利状况。最早由森提出了“相对剥夺”的概念，提出贫困具有相对的特点。从相对性的视角出发，森指出当个体或者家庭在社会上所享有的权利被剥夺，进而导致处于贫困状态。相对贫困具有长期性、相对性、动态性和多维性等特征。相对贫困的核心是相互排斥和相对剥夺，体现了不同个体或者家庭的福利水平、社会公平等的不平衡问题。和绝对贫困一样，相对贫困也需要预先设立相对贫困线，目前一些收入较高的国家和地区通常采用较高的相对贫困线，如欧盟国家采用收入中位數的50%～60%，还有一部分国家和地区将收入末端的一定比例作为相对贫困群体，如新加坡将收入最低的20%作为相对贫困线。总之，至今国内外学者对于相对贫困线的划分比例还没有一个统一的理论框架。

绝对贫困与相对贫困相辅相成，既有联系又有区别。首先，两者均是度量贫困的一种方式。绝对贫困从满足人民基本生存的角度出发，是一个客观的概念。相对贫困从社会排斥和社会剥夺的角度出发，是一个主观的概念。其次，消除绝对贫困是治理相对贫困的基础。绝对贫困强调在物质或者经济上的临界生存状态，而相对贫困是相对于社会上的其他群体处于落后或者权利被剥夺的状态。理论上讲，在人类历史的发展长河中，相对贫困将长期存在，但绝对贫困在特定历史时期将被消除。再次，相对贫困是绝对贫困的延伸，是经济社会水平发展到一定阶段的产物。当经济社会发展水平较低时，有可能大部分个体或者家庭均处于绝对贫困状态;但随着经济社会发展水平的不断提升，相对贫困将成为首要需解决的问题。

3 辽宁省相对贫困的人口特征

虽然辽宁省扶贫开发工作已取得了巨大的成就，但我们也要认识到辽宁省相对贫困的形势仍然严峻，贫困线边缘人口规模依然庞大。在辽西北和辽东山区，虽然绝对贫困问题已经解决，但基础设施建设不完善，经济社会发展明显低于辽宁省其他地区，尤其是刚刚脱贫人口，返贫和致贫的因素依然存在。随着辽宁省经济社会的快速发展，贫富差距进一步拉大，治理相对贫困问题是全省当前和今后相当长时期的一项战略任务。目前，辽宁省的相对贫困人口具体体现以下几个特征：

3.1 相对贫困人口贫困脆弱性较高 按照绝对贫困线标准，辽宁省的绝对贫困人口已经全部消除。按照以往过低的贫困标准，农民虽然短期内实现“脱贫”，但在未来几年内将一直徘徊在贫困标准附近，抵御外界风险冲击的能力依然较弱，返贫现象在一定时期内还将长期存在，并有可能陷入贫困陷阱。

3.2 相对贫困人口自然条件和人力资本不足 辽宁省的地理特点大致呈现北面高南面低，东西高中间为平原地带。其中，东部和西部多为山地和丘陵，可耕种面积小，土壤较为贫瘠，相对贫困人口也多集中于辽西北和辽东地区。同时，这些地区农村居民受教育水平低、主要勞动力大多数都存在受教育年限短、文化水平低的情况。

3.3 相对贫困人口收入来源单一，老龄人口比例较高 辽宁省相对贫困人口家庭由于受到自然条件和家庭固有经济基础的影响，多以单一种植业为主，并且多数没有参加农业保险，遇有突发自然灾害的发生时，导致福利水平急剧下降。同时，相对贫困人口家庭的结构多以老年人为主，体弱多病，自主脱贫能力较弱，无法通过外出务工等方式参与当地的产业发展，以政府保障兜底和子女赡养为主，极易再次陷入绝对贫困状态。

3.4 城市相对贫困问题日益凸显 辽宁省作为东北老工业基地，曾经为国家的经济建设做出了巨大的贡献。但到了90年代中后期，长期计划经济体制下积累的深层次结构性和体制性矛盾暴露，大批国有企业停产、半停产，亏损面和亏损额高居不下，众多职工下岗失业，一些效益差的国有企业工人及退休人员因不能按时足额领取工资和退休金，生活陷入困境。截至2020年，辽宁省城市低保人数在全国位于中等位置。如何有效地解决城市的相对贫困问题，成为当务之急。

4 辽宁省相对贫困治理体系的构建

辽宁省的相对贫困治理要充分厘清相对贫困人口的特征和发展规律，根据全省的经济社会发展实际情况，以脱贫攻坚和乡村振兴战略统筹衔接为契机，构建相对贫困治理体系。

4.1 坚持中国特色社会主义反贫困理论不动摇 中国的反贫困理论是一个循序渐进、不断加深的过程。从新中国成立之初的以人民生存为目标，到保生存促发展，再到开放式扶贫，实施精准扶贫、精准脱贫的基本方略，无不蕴涵着中国特色反贫困理论的日趋成熟和完善。中国特色反贫困理论以“七个坚持”为理论内涵，以广大人民群众的利益为核心，具有开拓创新的精神，是马克思主义反贫困理论中国化的发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。中国共产党在反贫困领域所取得的巨大成就，也为全世界反贫困领域提供了宝贵的经验，推动了全球反贫困理论的发展，坚定了全世界消除贫困的信心和决心。习近平总书记指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”辽宁省的绝对贫困消除后，将把工作重点转向相对贫困问题，这需要辽宁省以中国特色社会主义反贫困理论为基础，构建相对贫困长效治理机制，充分发挥社会主义制度优势，整合政府、市场与社会的力量，实现全省经济的快速稳定发展。

4.2 确定相对贫困标准，划定相对贫困群体 根据辽宁省经济财政情况和现有绝对贫困脱贫标准，确定符合实际的相对贫困标准，是构建相对贫困治理体系的首要条件。从宏观角度看，2020年辽宁省GDP在全国31个省市中排名第14位，整体处于中游位置;在2020年初辽宁省绝对贫困线调整到4000元/a，处于全国中游水平;总体来讲，十三五期间，辽宁省虽然圆满完成了扶贫任务，但脱贫人口脆弱性较高，受风险冲击再次返贫的可能较大，因此不宜设置一刀切式的相对贫困线。在十三届全国人民代表大会第四次会议政府工作报告中指出：“对脱贫县从脱贫日起设立5年过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定。”辽宁省可以根据各级政府财政情况，在保证扶贫政策总体稳定的前提下，将同时满足以下3项条件的群体纳入相对贫困的扶持范围：年人均纯收入略高于绝对贫困线群体，家庭负担过重且家庭成员却无劳动能力群体，因突发性自然灾害导致返贫的群体。在具体实行过程中，给予县乡级政府一定的自主权，根据地区发展水平差异，相对贫困线的具体划定、建档立卡标准以及扶贫资金的配比也要制定差异化标准。

4.3 建立城乡一体化相对贫困扶贫机制 目前，辽宁省城镇和农村的扶贫工作分属于不同机构，并且扶贫工作主要集中在农村，城镇居民主要通过低保的手段来缓解和消除贫困。根据2020年辽宁省统计年鉴，2019年辽宁省城镇居民家庭低收入户人均可支配收入为14444.6元，人均总支出21132.4元，低收入群体的状况不容乐观。由于城乡二元结构和地区发展的不平衡还将长期存在，对于辽宁省目前不适宜城乡采用统一的相对贫困标准，宜采用分地区、分城乡、分阶段的相对贫困标准，在城镇一体化逐步推进的过程中，逐步实现城乡一体化相对贫困扶贫标准。其中在过渡阶段，农村扶贫工作目前由新成立的辽宁省乡村振兴局负责，城镇的扶贫工作由辽宁省社会保障部协调实施，要重点关注原有城乡扶贫体制的统一协调机制。同时，需关注城镇低保和农村扶贫工作的并轨合作，在辽宁省城镇化较高的沈阳和大连周边地区可率先实现并轨，进行试点工作，为下一步构建城乡一体化相对贫困扶贫机制奠定基础。

4.4 完善社会保障体系，夯实相对贫困群体的兜底基础 辽宁省农村刚刚脱离贫困群体、低收入人群、城市失业人员以及因病因灾无法平衡风险的群体，完善的社会保障体系是维护其基本生活的兜底保障。根据《二〇二〇年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》显示：截至2020年末，辽宁省参加失业保险人数677.0万人，其中领取失业保险金人数33.5万人，34.9万城镇居民和69.6万农村居民得到了政府最低生活保障。目前，辽宁省的社会保障标准按照城乡、地区和人群分类有所差别，但整体上仍处于较低水平。社会保障体系是解决相对贫困的基本手段，辽宁省下一步需要统筹城乡可持续的社会保障体系，进一步识别和扩大覆盖面，尤其重点关注介于城乡之间的低收入群体。

4.5 强化相对贫困主体能力培训，提升相对贫困主体内生动力 从人力资本的角度出发，提升贫困主体的教育水平和技术能力，增强其内生动力是解决相对贫困问题的根本手段。目前，辽宁省的义务教育巩固率为97.4%，高中阶段教育毛入学率为97.1%，保持在较高水平，为解决相对贫困问题提供了良好的人力资本基础。然而，贫困边缘群体普遍存在文化水平低、缺乏技术等特点。除了常规教育手段以外，加强贫困边缘群体的劳动技能培训，使其充分参与到扶贫产业中来，享受辽宁省经济增长所带来的红利。再者，提升辽宁省区域文化建设，利用文化手段对贫困边缘群体的思想观念进行熏陶和改造，加强社会主义核心价值观教育，使其重塑生活信心，最大程度地消除贫困亚文化和贫困代际传递所带来的负面影响。

4.6 充分整合政府、市场和社会力量，形成扶贫大格局 政府在贫困治理中起到主导作用，要充分发挥政府的财政杠杆作用。辽寧省市县三级政府，财政资金按照一定比例进行配套，在具体的扶贫项目操作中，辽宁省与各县可以采取1∶1比例的资金补贴方式，充足的财政资金是相对贫困治理的资金保障。除此之外，省、市、县3级政府设置相对贫困治理考核机制，完善贫困治理政策体系。市场在资源配置中起到决定作用，辽宁省可以从扶贫产业的角度出发，以贫困地区的自然生态环境、特色农产品为基础，通过农村合作社等方式参与产业之中，打造龙头企业，塑造自己的品牌，提升竞争力，充分发挥市场主体作用，使得低收入群体在产业发展中受益。社会力量对于辽宁省的扶贫格局起到补充的作用，因此需要鼓励社会力量参与，鼓励企事业单位参与对口扶贫，对于贫困地区的教育、医疗、卫生和市场运作等方面进行全方位的指导，对口单位通过消费扶贫的方式促进贫困地区经济建设。

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（责编：张宏民）

基金项目：本文系2022年度全省党校系统决策咨询课题“巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接”的阶段研究成果，课题编号：2022KTSJ05。

作者简介：张志国（1981—），男，黑龙江齐齐哈尔人，博士，讲师，研究方向：农业经济，贫困动态性。  收稿日期：2021-11-22