充分发挥市场资源配置作用 探索粮油储备物资轮换处置新路径

李丹荔

2018年，荣县国家粮食储备有限公司通过西南联合产权交易所（以下简称“西南联交所”）自贡分所公开挂牌，为其持有的乐德粮所4号仓、8号仓、11号仓和12号仓稻谷轮换项目征集服务商，最终以446.6万元顺利成交。该项目是西南联交所第一宗粮油储备物资处置项目，在交易模式的设计上打破传统，将粮食轮入和轮出同时进行，以轮入与轮出的差价作为挂牌底价进行反向竞价，价低者得，通过市场化行为为转让方简化了轮换步骤、节约了支出资金。

“珠玉在前”，其他各地市州纷纷发力，努力推动储备物资进场交易。2021年，内江分所、广元分所、凉山分所、南充分所共完成各类储备物资交易36宗，交易金额达4883.71万元。储备物资处置领域的顺利“破冰”，为西南联交所创新业务品种打开了新局面，为西南联交所切实发挥产权交易机构对各类市场资源的配置作用迈上新台阶。

一、我国现有的粮食储备及轮换体系

（一）建立健全粮食储备体系的必要性

国以民为本，民以食为天。粮食是人类赖以生存的必需品，是人民群众最基本的生活资料，是关系国计民生的特殊商品，也是关系国家经济安全的重要战略物资。粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关。

我国是一个农业大国，更是一个粮食生产和消费的大国。2021年，全国粮食总产量13657亿斤，比2020年增加267亿斤，增长2.0%，连续七年保持在1.3万亿斤以上。我国粮食储备充裕，库存水平高于世界平均水平。为确保粮食市场供应，最大限度地减少紧急状态时期的粮食安全风险，保障我国粮食安全，政府正在逐步建立完善的粮食安全保障体系，健全粮食储备、轮换体制机制，出台配套的政策法规和制度，重视防范可能出现的贪腐问题，最大程度地保障国之根基不动摇，为实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设奠定基础。

（二）现行粮食轮换及交易制度

不同于其他社會商品，粮油物资储存期短，存放环境要求高。按照国家《粮油储存品质判定规则》规定，粮油物资可分为三类：宜存粮油，即由国家质检部门判定为可继续储存的粮油;不宜存粮油：即由国家质检部门判定为需要轮换的粮油;陈化粮油，即由国家质检部门判定为不宜直接作为口粮食用的粮油。为确保储备粮油品质，保障安全，需对陈化粮油进行定期轮换。

储备粮轮换是指在储备规模不变的前提下，以当年（粮食年度）生产的新粮替代库存粮食，并且达到国家标准和省规定的质量指标。我国中央储备粮的质量管理和轮换等工作由中储粮总公司在国家粮食局、财政部和中国农业发展银行的监督指导下负责。其他各地方储备粮的轮换和监管由各省、市、县级以上人民政府粮食行政主管部门负责。

为搭建完善的国家粮食储备和轮换体系，建立健全的粮油轮换机制，有效预防、杜绝粮油储备和轮换过程可能出现的廉洁问题，中央和地方政府相继出台相关制度和文件，成立相关单位，落实相关责任，全力推动粮油储备和轮换向市场化、规范化、制度化发展。2001年12月，国家粮食局、财政部、中国农业发展银行联合发布了《中央储备粮油轮换管理办法（试行）》，明确了中央储备粮油的品质控制、轮换审批权限、程序和责任，以及主要的轮换形式，保证了中央储备粮油质量和储存安全，实现了储备粮油管理的良性循环。

2021年8月，四川省人民政府颁布了《四川省地方粮食储备管理办法》，进一步落实了四川省内各市级、县级地方粮食储备和监管的责任单位，明确了储备粮购销、轮换的标准和实施路径。至此，从中央到地方的粮油储备和轮换制度体系基本形成。

二、储备粮的主要轮换机制和实施方式

搭建统一平台，出台交易规则，要求竞价交易——为服务国家粮食宏观调控，充分发挥交易市场资源配置作用，稳定粮食市场价格、保障粮食市场供应，2014年，国家批准设立了国家粮食交易中心，负责搭建国家粮食交易平台，承担交易系统的平台维护、运行管理、创新与推广;负责组织协调国家政策性粮食（含油）交易和出库，开展国家政策性粮食交易资金结算;指导和监督各省（区、市）联网的国家粮食交易中心按照“公开、公平、公正、诚实、守信”的原则开展粮食交易相关工作;引导地方储备粮和社会贸易粮进场交易;负责粮食市场交易信息体系建设等工作。

国家粮食交易平台成立后，出台了《粮食竞价销售交易规则》，明确要求国家政策性粮油的出库销售需进场竞价交易，同时对交易程序、交易模式及结算方式等作出了相关要求。

一是要求粮食销售需在国家粮食交易中心或省级交易中心场内进行;二是明确需要采取挂牌竞价交易的方式遴选买方;三是要求买卖双方资金的结算，应优先通过国家粮食交易中心在中国农业发展银行开设的账户进行，坚持购销钱货两清;四是积极引导和鼓励社会贸易粮进场交易。

除国家层面出台的相关规定外，《四川省地方粮食储备管理办法》也明确：地方政府粮食储备购销、轮换主要通过粮食交易中心及相关网上交易平台公开竞价交易，也可以采取直接向粮食生产者收购、邀标竞价销售等方式进行。进一步确定了储备粮油需通过公开竞价方式进行销售。

三、开辟储备物资处置新路径

（一）开辟新路径的必要性

近年来，各地粮食系统贪腐问题日趋突出，官员贪污受贿等违法乱纪行为禁而未止，一批“硕鼠”“蚁贪”被揪出。浙江、内蒙、辽宁、四川、广东等粮食生产大省多名“粮官”纷纷落马。出现了在粮食购销环节，私自挪用货款、采购粮食时通过第三方公司加价采购、利用职务之便非法收受贿赂等现象。2021年8月，中央纪委国家监委在全国范围内部署开展粮食购销领域腐败问题专项整治工作。2021年11月，十起典型案例被公开通报，涉及业务主管监管部门、国有粮食企业，涵盖粮食收购、储存、销售等多个环节。在2022年年初召开的十九届中央纪委六次全会上，“深化粮食购销等领域腐败专项整治”已被纳入今年的反腐重点工作。进场交易是保障粮食购销环节公开、透明的有效途径，是反腐倡廉的有利措施。

（二）开辟新路径的可行性

从政策面看，《四川省地方粮食储备管理办法》中对地方储备粮食作出了明确界定：地方粮食储备包含地方政府粮食储备和企业储备。地方政府粮食储备由省、市、县三级组成，企业储备分为社会责任储备和商业库存。从交易方式上看，管理办法也明确要求储备粮食轮换主要通过网上交易平台公开竞价交易。此外，《粮食竞价销售交易规则》要求除国家政策性粮食（指由中储粮储备，以防急需，如军需，济民赈灾之粮）应按照相关规定需进入国家或地方粮食交易中心公开交易外，其他社会贸易粮如地方储备粮的交易场所未做明确要求。

西南联交所看准契机，寻求突破。自2018年开始，西南联交所在地市州进行试点，积极与各地粮油储备库、粮油储备公司等对接，努力尝试推动储备物资进场交易。在2021年各分所完成的储备物资轮换交易项目中，内江分所完成八宗，成交金额1313.85万元，主要轮换物资为粮食和食用油;广元分所完成八宗（其中有四宗为采购模式），成交金额2011万元，主要轮换物资为粮食;凉山分所完成十二宗，成交金额655.7万元，主要轮换物资为储备冻猪肉;南充分所完成八宗，成交金额903.16万元，主要轮换物资为储备冻猪肉。

储备物资交易在地市州取得了良好的处置效果，得到了委托方的充分肯定，为下一步在其他区域的推广奠定了良好的基础。

（三）新路径的探索成果

经过这几年的摸索，西南联交所结合项目的实际情况和客户需求，总结出了一套行之有效的处置方式，针对不同的需求和物资设计了不同的交易模式。

1.轮出——销售环节

轮出，即将陈粮运出仓库并销售。委托方需要将在库粮油在储存年限到期前轮出仓库。为尽可能确保委托方的利益最大化，保证国有资产的保值增值，西南联交所采用了与国有资产处置类似的交易模式，但在某些操作环节上与国有资产处置有所区别。首先，在挂牌价格方面，委托方可对销售价格进行自行询价后再确定。其次，在标的物披露方面，对轮出的商品品类、规格、数量、生产年份、等级、有效期及其他质量安全指标等需在公告中予以充分披露。此外，参照《粮食竞价销售交易规则》，未对意向受让方资格条件予以限制;在遴选方式上，通常采用网络竞价、价高者得的方式。最后，在资金结算方面，为充分保障资金安全，西南联交所原则上要求交易资金通过场内进行结算。

2.轮入——购入环节

轮入，即在陈粮出库后将新粮轮入仓库储备，委托方需向粮食服务商支付新粮对价。西南联交所在实际操作中，采用了采购方式，为委托方寻求粮食轮换服务商。在交易模式上，事先设定相关参数，包括新粮的种类、质量指标、出产日期等，与轮出一样，亦未对服务商的资格条件进行限定。通过网络竞价、价低者得的方式确定服务商。通过产权交易机构的运作，可最大程度地降低委托方的购入成本，同时避免在轮入环节可能出现的“返利”“吃回扣”的现象，可谓一举两得。

3.轮换——购销同时进行

一般情况下，轮入的新粮价格会高于轮出的陈粮价格，委托方在轮换过程中会存在一定的价差。若价差越小就意味着委托方支出的价格越少，更有利于保障企业利益。实践中，西南联交所建议委托方采取轮换的方式，即寻求一家服务商同时提供轮入和轮出的服务，挂牌价格为轮入和轮出的差价，差价最低者中选。此举将轮入和轮出两个步骤合二为一，既简化了委托方的内部审批程序，也节约了轮换时间，保证了储量。根据西南联交所交易数据统计分析，目前涉及粮油轮换的项目，各市州普遍都采用了此种模式，收效良好。

四、结论和建议

粮油为国之根本，是实现全民小康的重要保障。“手里有粮，心中不慌”。粮食安全是头等大事，是应对一切风险挑战的关键，守住粮食安全底线至关重要。建立、健全粮食安全体系、完善粮食储备、轮换机制、杜绝贪腐问题，亦是社会主义现代化建设的重要環节。

1.推进粮食供给侧结构性改革乃大势所趋

当前，国内粮食市场运行多重矛盾交织、新老问题叠加，部分粮食品种阶段性供过于求特征明显，粮食流通服务和加工转化产品有效供给不足，粮食“去库存”任务艰巨，现行收储制度尚需改革完善。国家粮食局关于加快推进粮食行业供给侧结构性改革的指导意见中明确指出：切实提高粮食“去库存”，充分发挥全国粮食统一竞价交易系统作用，综合考虑库存粮食结构、品质和市场需求等情况，灵活运用竞价销售、定向销售、邀标销售、轮换销售等多种方式，合理确定销售价格，科学安排库存粮食销售进度和次序。

2.抓住新机遇，挑战新高度

产权交易机构不仅发挥着资源在市场配置中的重要作用，同时也兼具保证国有资产保值增值、有效防范贪腐问题的社会职能。粮油销售和采购通过产权交易机构进行充分的信息披露和广泛的营销宣传，交易过程公开透明，打破了以往属地优先惯例，拓宽了渠道，提高了效率，避免了廉洁风险，为保证粮食安全、稳定粮食价格、提高交易效率、实现储备粮良性循环提供了安全便捷的交易环境。

根据西南联交所对四川省粮食储备轮换相关政策的了解，地方政府粮食轮换进入粮食交易中心交易的比例应不低于总储备量的70%—80%，剩余20%—30%部分及社会贸易粮的轮换未对交易场所作强制性规定。西南联交所可借此契机，抓住机遇，在其他未开展储备物资交易的地区加强宣传、大力拓展，固化交易品种，逐步形成产品化、趋势化、区域化、成熟化的新交易链条，与粮食交易中心形成有效互补，进一步推进西南联交所向资源全域化机构发展，为推进国家粮食供给侧结构性改革贡献力量。