大凌河朝阳段低等级堤防短板与防汛对策研究

牟 宇

(辽宁省朝阳市龙城区水利局，辽宁 朝阳 122000)

大凌河属辽宁省西部最大的河流，走向呈西向东，对促进流域内经济社会发展、维护生态系统平衡等发挥着重要作用。然而，大凌河流域河网水系密布，尤其是左侧支流众多，较大的支流有凉水河、老虎山河、细河、第二牤牛河等，汛期暴雨洪水对经济社会发展构成严重制约。1949年以来，大凌河流域防洪体系发生了极大的改变，特别是1998年大洪水后实施了较为全面系统的加固，明显改善了大凌河堤防洪水防御现状，洪水防御可靠度、安全性有巨大的提高，为加快形成综合防洪体系奠定了基础[1-3]。

然而，近年来大凌河洪水灾害频繁，平均每10a就遭受一次较大的洪水灾害，特别是近几年，气候急剧变化，局部降雨颇多，成灾的机率明显增加，这从侧面也反映出大凌河防洪体系还存在许多不足。从现状防洪体系上看，仍然存在小型病险水库加固整治尚未完成、湖泊圩区排涝问题突出、中小河流及支流防洪能力偏低、中下游局部河岸崩岸多发以及蓄滞洪区建设严重滞后等问题[4]，尤其是中小河流和主要支流防洪能力偏低，大多数堤防等级偏低甚至无等级。虽然现阶段大凌河干堤总体符合设计标准，但仍存在堤防断面大多数未完成达标、主要支流及重要湖泊堤防防洪标准偏低等问题[5]。

针对非工程防洪体系，在防洪工程修建过程中，应急管理部组建前要大力加强防汛组织建设、防洪政策法规、防洪预案、通讯及预警系统、洪水预测预报等非工程防洪措施建设。然而，大凌河流域尚未形成较完善的非工程防汛配套措施体系，如仍需进一步提高山洪地质灾害预警监测覆盖范围；县乡级防汛预报预警准确性、及时性较差，需要完善预报信息平台和预警体系；尚未建立健全群测群防的防汛抢险组织体系，面对突发洪水难以做到有效避险、快捷转移、迅速反应；基层的抢险能力和自防自救能力不高，加上防汛救灾器材设备的缺乏，急需加强对堤防关键环节的巡堤查险。

为了补齐大凌河流域水库工程运行管理短板，有效解决防洪体系中现存的问题，2020年4月水利部立足于“强监管、补短板”的总基调颁布了《小型水库防汛“三个重点环节”工作指南(试行)》、《小型水库防汛“三个责任人”履行手册(试行)》的通知，该非工程措施对补齐小型水库防汛运行管理短板发挥着积极作用，并为无等级或4～5级且防洪标准低于10a一遇的低等级堤防运行管理短板提供了较好的借鉴。

从应急管理的层面上，大凌河防总虽然制定有防汛抗旱应急预案，但是在突发公共事件应急预案体系建设中仍存在社会参与程度低、普遍缺乏必要的应急准备和演练、预案衔接性较差、操作性和针对性不高、管理体系尚不完善等问题。从水文应急管理的角度看，仍需进一步加强水文应急管理体系“一案三制”建设。2018年，应急管理部的组建使得大凌河流域防洪应急管理体制发生巨大的改变，经过2a多的运行尚未实现预期的改革愿景，仍需不断完善大凌河防汛管理体系。

近几年，大凌河1-2级干堤的险情相对较少，而支流灾情比较严重，险情多发生于支流的低等级堤防，在大凌河防洪体系中低等级堤防短板逐渐显露，对此文中重点讨论了低等级堤防问题。

1 低等级堤防现状

1.1 基本情况

与辽宁省中部的太子河、浑河、辽河干流防洪工程相比，大凌河防洪建设相对滞后，其下游平原区属农村段堤防集中区，石窗子以下有连续堤防100.5 km，该部分多堤防建于1980年以前，防洪标准低且堤防质量差，中上游及支流地区多为山地，乡镇村屯一般地势较高、远离河道，重要防护对象较少，除局部零星堤段堤防外无大范围连续堤防。城市段大部分都有堤防，主城区堤防基本达标，但随着经济的发展现有防洪工程已无法适应发展需求，各市正积极规划城市防洪工程，以完善城市段防洪工程体系，大凌河堤防工程现状。

通过野外实地调查发现，大凌河低等级堤防险情大多位于堤身部位，其中崩岸、脱坡、管涌等引起堤身溃决的重要因素，调查结果如表1。

表1 大凌河流域部分险情统计表

1.2 险情分析

总体而言，可以将险情发生的原因归结为以下几个方面。(1)自然因素：河水或湖水浸泡、长时间降水以及持续强降雨等自然因素，这是低等级堤防发生险情的直接原因。(2)工程因素：由于防护区确定难度较大使得低等级堤防防洪标准确定困难，并且随着经济的快速发展部分堤防防洪标准无法满足实际要求。调查发现，出险堤段多位于堤防标准不达标的地段、与穿堤建筑物的结合处以及历史险情多发的地段。(3)运行管理因素：堤防的应急管理和日常运行管理等工作存在抢险备料不足、应急预案针对性低、人员资金不到位、组织措施不力、责任未严格落实等问题。

2 堤防运行管理情况

通过与专家组有关专业技术人员会商讨论、与相关单位有关人员座谈、查阅相关资料、询问当事人、察看现场等多种形式，贯彻实施险情调查研判分析。对堤防应急管理、日常运行管理等工作进行综合分析，归纳总结其主要问题如下。

2.1 应急管理中的问题

(1)风险意识淡薄，基础性的日常管理工作缺失。实际上，低等级堤防险情频发的根本原因是防洪管理组织体系应急能力下降、应急管理意识不强等，而低等级堤防险情频发的直接原因是堤防日常运行管理基础性工作缺失，从而大大降低了堤防的防洪能力。

(2)改革过渡期影响。由于现阶段正处于改革过渡期，目前尚未制定权责一致、高效权威、统一领导的改革期望应急体系。

(3)应急预案针对性差。结合应急管理情况，各级政府虽然编制了应急预案和度汛方案，但预案可操作性低、针对性差，演练大部分流于形式，从而导致实际应急响应与应急预案存在很大的差别。

2.2 日常管理中的问题

责任压实不够。调查发现，虽然乡(镇)与县(市、区)均成立了相应的责任机构或单位，签订了年度防汛责任书并落实了相关责任人，但从巡查个人到村(组)、村(组)到乡(镇)之间的责任压实还不够；签订的责任书可操作性低，大多存在内容空乏、条款格式化、流于形式等问题。

组织实施不理。(1)堤身管理堪忧：堤身管理水平主要反映在堤身现状上，结合现状实际情况堤身大多处于不达标的状态，局部堤段民房林立、堤坡林木与杂草丛生，有的堤段受蚁害影响严重，堤身洞穴较多威胁着堤防安全；同时，现场很难看到应急预警告示、监督举报电话、堤防巡查责任公示牌等。(2)执行力不够，管理制度不健全：通过查阅信息报送、隐患险情处置及排查记录、巡查记录、堤防档案等资料，发现部分堤段存在信息报送不规范、险情处置不专业、档案资料系统性不强且缺失严重等问题。

资金、人员不到位。经查，局部堤段对巡查人员的业务培训、文化素质、年龄结构、人员数量等不符合堤防管理要求，加上管理资金来源有限且资金短缺，形成专业人才短缺、人难进、人难留的局面。另外，低等级堤防管理中抢险备料不足的问题仍普遍存在。

3 补短板防汛对策

为弥补大凌河流域一级支流、二级支流等低等级堤防短板，从工程与非工程措施的角度提出以下有针对性的对策。

3.1 工程措施

在实施病险水库加固整治、山洪灾害余方及中小河流治理等总体规划的基础上，将未纳入规划且近年防洪问题突出的支流补充纳入主要支流实施计划，并优先安排实施。此外，以“十四五”规划工作大纲为基础制定中小河流治理“十四五”计划，加大各级支流的投入力度以提高中小河流防洪能力。

3.2 非工程措施

(1)贯彻落实责任制。以水利部颁布的小型水库防汛相关工作指南和履职手册为基础，编制低等级堤防防汛“三个重点环节”工作指南和“三个责任人”履职手册，加快补齐短板。

(2)改革过渡期建议。考虑到国务院机构改革的实际情况，建议以“一案三制”为导向加快应急管理体系建设，重点关注防汛会商、预案演练、应急救援3个重点环节。

机构改革之前“防”和“预”是大凌河防洪体系建设的立足点，水利部历年防汛度汛的关键是会商机制。大凌河防总虽然编制了防汛抗旱应急预案，预案—演练—应急救援环节的主要责任按照防汛的主体责任和属地管理原则，就落在了各级政府上，而应急管理部门成立后各环节主要责任落在了应急管理部门上。表面上应急、水利等职能部门分工明确，但由于水利部门长期以来的工作惯性和防汛工作的特殊性，如预报预警决策难度大、信息量大、联动协作单位多、影响范围广、时程长等，应急、水利等职能部门缺乏协作，尚未实现改革愿景。鉴于以上现状，建议以演练修正预案、以预案促进演练、以打胜仗为导向、以应急预案管理为抓手，逐步摆脱现状改革困境。

(3)堤防管理。为解决大凌河流域一级支流、二级支流等低等级堤防管理问题，从以下角度提出对策建议：以压实责任、落实责任制为原则，以可操作性为重点完善堤防管理制度体系；保障资金投入、管理人员到位，针对经费短缺、人力资源不足的问题，在地方及中央财政中明确低等级堤防运行管理预算，为保证资金的有效安全使用水利部门还要加强监督和管理。此外，堤防管理的基础性环节是要强化基层防汛人员业务培训，进一步加大隐患险情排查、堤防日常巡查力度，规划排除堤防险情，完善灾情、汛情、水情、雨情等预报预警和信息报送程序；切实提升应急预案编制重视程度和应急管理意识，从实战出发加强应急演练，做到责任到人、预案到村、预警到乡。

4 结语

本文以大凌河流域为例，对其一级、二级支流等低等级堤防管理现状进行深入的分析，并提出应急管理和日常管理中所发现的问题，为了弥补管理短板提出有效的低等级堤防管理对策，旨在完善低等级堤防管理体系以及为相关部门管理决策提供科学指导。