行政执法案件中地震安全性评价管理

麻晓婧 吕郁昕 强 玫

甘肃省地震局，甘肃 兰州 730030

一、地震安全性评价管理之变革

《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）自1998年3月1日起施行以来距今已有20余年，地震安全性评价管理作为法律所赋权的职能，也经历了从欣欣向荣到清理停滞再到制度重构的变革历程。自2015年国务院推行以简政放权为目标的“放管服”改革以来，曾经一度风生水起、如火如荼的地震安全性评价便处于动荡停滞的状态。而在此之前，地震安全性评价管理制度已形成了较为完备的法律法规标准体系及较为成熟的行政审批及行政执法程序，为地震系统在面向社会管理与公共服务、积累基础性技术材料、促进人才队伍成长、提升地震科技水平、弥补人员经费和工作经费等方面作出了巨大的历史贡献。［1］笔者对地震安全性评价管理制度改革做了梳理（见表1），得出以下改革要点：

表1 地震安全性评价管理制度改革要点

经过6年多的改革与发展，地震安全性评价完成身份转换，由行政审批事项成为涉及安全的强制性评估。但是，地震安全性评价管理这项制度依然存在，《防震减灾法》依然以法律形式保证这项制度的合法性，改革的关键点聚集在了这项制度如何实现有效监管执法上。

二、地震安全性评价监管执法现状分析

《防震减灾法》为地震部门依法履行监管职责、开展行政执法提供了法律依据。其第三十四、三十五条对地震安全性评价管理的主体责任、具体方式等做了规定，没有依法进行地震安全性评价或者未按照地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防的，将依据《防震减灾法》第八十七条作出行政处罚。同时，《地震安全性评价管理条例》及各地方性法规等又进一步细化，使管理更加规范。

笔者依托此项目参与了中国地震局“互联网＋案例信息”平台建设。对全国地震系统近30年（1991—2020）以来开展的地震安全性评价监管执法案例进行了梳理分析，记录在案的地震安全性评价和抗震设防要求管理行政执法案件共54例（此数据不包含未结案和未上报案例）。

按照监管执法行为发生地来看，此类案件主要发生于人口密度大、经济发展水平较高的华中、华东地区以及抗震设防要求较高的西南地区。按照监管执法行为发生时间来看，1998年之前并无地震安全性评价和抗震设防要求管理行政执法案件发生，从1998—2000年，监管执法案例数量占比约9.2%；2001—2007年监管执法案例数量占比约48.2%；2008—2013年监管执法案例数量占比约18.5%；2014—2017年监管执法案例数量为0；2018—2020年监管执法案例数量占比约24.1%（如图 1）。

图1 1998—2020年地震安全性评价执法案件情况

可以看出，地震安全性评价监管执法案件是从1998年开始出现的，并基本呈现出递增趋势，反映出地震系统行政执法案件多发是因为1998年3月1日《防震减灾法》的颁布施行。对地震安全性评价和抗震设防管理要求的监管自此有了具体的法律规定，对违法行为的界定和法律责任有了更明晰的认定标准，更有利于地震行政执法工作开展。自“放管服”改革开始后，全国范围内基本没有建设工程开展地震安全性评价，因此在2014—2017年4年间全国没有监管执法案例发生，这正好与改革相呼应。直到2018—2019年，西藏阿里地区开展了13起地震安全性评价监管执法案件，笔者认为，这是地震安全性评价管理制度重新焕发生机与活力的讯号，但仅此一地的监管执法工作并不能代表改革的全面完成与实现。

按照案件来源和处罚种类来看，地震安全性评价监管执法案件来源主要以行政检查发现为主，比约75%，其余为上级政府交办、社会举报、下级行政机构报请、部门移送为补充；处罚种类以单处或并处罚款、警告等作为案件处理的主要手段。

透过调研数据，笔者进一步探究了地震安全性评价监管执法中存在的更深层次问题：

1.地震安全性评价管理法制保障不充分。目前在地震安全性评价制度改革推进过程中，修法进程明显跟不上各项政策的变革和具体措施的实施，管理上的混乱和被监督部门的不理解都体现了目前这项制度的被动现状。在这种情况下，如果做，于法无据、无法可依；如果不做，就是服务不到位。尽管在全国范围开展了地震安全性评价管理改革，要求全面落实地震安全性评价强制性评估工作，但是“建设工程地震安全性评价结果审定及抗震设防要求确定”作为依法设立的、必须依托地震安全性评价技术服务开展的行政许可事项，仍从国家和省级层面予以保留，应尽快对其作出调整。

2.对社会上从事地震安全性评价的行业机构缺乏明确的管理方式和途径。全面落实地震安全性评价强制性评估要求无法实现。且现行关于地震安全性评价管理的法律法规对于监督管理与法律责任的规定较为笼统，在今后的修法与改革中应该进行细化。

3.专业执法监管队伍建设不足。地震安全性评价改为强制性评估之后，执法监管人员需要转变工作理念和重心，更多转向“双随机、一公开”等事中、事后监管上来，对执法人员专业性也提出了更高要求。

三、地震安全性评价监管执法体系重建

（一）启动建设工程地震安全性评价相关修法工作迫在眉睫

探索抗震设防要求管理工作新举措，进一步完善事中事后监管政策，积极配合人大、政府及有关部门做好相关地方性法规、规章和规范性文件的清理、修订和废止工作，对地震安全性评价范围、监管、报告的审定等进行有针对性的修订，为地震安全性评价改革提供法制保障。例如区域性安评具有高效便利的优点，非常符合“放管服”改革要求，但其在实践中却于法无据，亟需通过修法来授权法定，并制定技术标准予以规范［2］。

（二）坚定不移推进地震灾害风险防治体系建设

落实“放管服”改革要求，联合行业部门以完善标准为抓手，建立建设工程地震安评“事前、事中、事后”监管机制。例如甘肃省地震局加强与住建、自然资源等牵头部门对接，落实《甘肃省房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收实施办法（试行）》《关于实施工程建设项目区域评估的指导意见》等12项工程建设项目审批制度改革配套制度，精简流程，压缩时限，按照分级管理原则，下放监管权限，由省、市、县（区）三级地震部门开展抗震设防要求监管工作，优化抗震设防要求监管体系，加快建立建设工程地震安评事前事中事后监管机制。以“双随机、一公开”监管为基本手段，以重点监管为补充，以信用监管为基础的监管机制；通过“互联网+监管”系统，建立重大工程地震安全性评价、抗震设防要求监管体系；重点做好核电、大型水电站、生命线工程等重大建设工程抗震设防监管全覆盖。

（三）加强行政执法体制研究和执法队伍建设

强制性评估管理对于地震行政执法工作来说是全新的，今后行政执法检查必将成为地震部门开展地震安全性评价事中事后监管工作的重要举措，行政执法体制研究和执法队伍建设也将成为地震执法监管部门的中心工作。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，地震部门应严格落实意见要求，在执法监管活动下沉过程中，充分调动市县两级地震部门工作主动性，补齐地震执法短板，满足强制性评估管理要求。

四、结语

目前，国家正在进行地震灾害风险防治体制改革，认真贯彻落实《地震灾害风险防治体制改革顶层设计方案》，按照“谁审批谁负责、谁管理谁负责、谁建设谁负责”原则，构建建设工程“建设单位负责、工程行业管理、地震部门监管、社会公众监督”的强制性评估管理体系。从过度倚重地震安全性评价的传统管理向地震灾害风险管理转变，最终达到提升地震灾害风险防治水平的目的。