新中国成立以来中小学教师培训政策的量化分析

赵丽

【摘 要】文章对新中国成立以来74项中小学教师培训政策的量化统计分析发现：第一，从数量看，年均一个，从发展趋势看均值逐渐增多，体现了国家对教师培训的重视程度；第二，从类型看，以意见、通知居多，其次是计划、标准等，体现了以计划和工作指导为主要内容；第三，从发文机构看，以教育部和教育部办公厅、教育部教师工作司印发居多，体现了专业性、单一性、部门性；第四，从政策工具看，以权威命令工具居多，其次是能力工具、系统工具。根据以上统计，文章提出应不断完善教师培训政策的制定和发布，提高政策工具的效力。

【关键词】中小学 教师培训 培训政策 量化分析

新中国成立以来，党和国家一直高度重视教师的业余学习、进修、培训等，在各个时期制定了一系列的政策。对这些政策进行梳理，可以找到政策演变的轨迹和规律性，从而有助于新政策的制定和政策的完善。曲铁华[1]、谢文庆[2]、李瑾瑜[3]等学者对新中国成立以来的教师培训、教师教育政策做了历史分期和各时期特点的分析，但这些研究缺少定量分析。王慧[4]对我国中小学教师政策文本从政策工具和培训管理要素两个维度进行了量化分析，但只统计了1999—2020年的文件，也只涉及政策工具维度。本文主要运用文献研究法，借助教育政策科学理论和方法，对新中国成立以来（1949—2022年）的教师培训政策进行阅读分析，对政策的出台年代、发文主体、文本类型、政策工具等多个维度进行统计分析，揭示其特点，并提出了政策完善建议。

一、研究对象与方法

1. 相关概念界定

教师培训是指提高中小学教师政治、文化和业务水平的有计划有组织的培训活动。文件中早期用业余学习、进修，后来用继续教育，再后来用培训，虽用词不同，但都具有同一内涵。本研究的范围是中小学教师的培训文件，而关于校长培训、高等学校和职业学校教师培训的文件不在本研究范围内；以中小学、在职教师、进修、业余补习、继续教育、培训、教师教育等为关键词的文件为范围，纯粹关于教育的、职前教师教育（教师培养）的不在本研究范围内。

政策是指政党和政府根据一定时期的需要和任务，采用一定的措施达到一定的目标，通过研究和一定的合法化程序制定出台的具有强制效力的文件。包括法律、法规、规章、办法等。

政策工具是政府赖以推行政策的手段。政策研究的主要内容之一就是对政策工具的研究。政策工具是政府通过把政府的各种资源（规则、资金、权威等）甚至社会资源带入政策目标的实现过程中，通过资源的使用影响个人和组织的行动，最终达成政策目标。关于政策工具的分类，麦克唐纳、埃尔莫尔提出命令、激励、能力建设、系统变革4种，施耐德、英格拉姆提出权威、激励、能力、象征、学习工具5种[5]，结合他们的分类，我们综合为权威工具、激励工具、能力工具、象征规劝工具、系统变革工具5种。所谓权威工具，就是要求与服从，具体包括明确目标任务、制定项目计划、明确原则要求、制定标准规范、分配责任、领导与规划、监督检查等具体手段；所谓激励工具，就是通过奖惩手段促进趋利选择，包括财政拨款、利益挂钩、评先评奖等；所谓能力工具，是通过提供资源使政策具备实施条件，包括硬件资源、人力资源、课程资源、技术手段、时间保障、实验研究、能力培训等；所谓象征规劝工具，就是通过价值引领促进产生自觉行为，主要包括问题和意义阐释、理念提出、舆论宣传等；所谓系统变革工具，就是通过体系和机制的变革产生工作和行动的变化，包括新机构建设、制度建设、体系变革等。关于五种政策工具虽然有定义、有说明，但外延并不十分明确，以上政策工具的外延是我们根据五种政策工具的内涵，参考相关研究论文的划分而明确的，也是统计编码的依据。

2. 材料和方法

关于政策文本材料，1949—2008年的文本来自何东昌主编的《中华人民共和国重要教育文献》[6]，2008年以后的文本来自教育部等官方网站，本人进行了汇编。

关于教师培训政策的历史分期，我们根据教育事业发展背景、主要解决问题的不同和培训工作的特点进行划分，分为四个相对独立的时期，即1949—1976年为以文化补习为主的时期；1977—1990年为学历达标和胜任教学为主的时期，以1977年教育部印发的《关于加强中小学在职教师培训工作的意见》为开始标志；1991—2009年为向继续教育转轨和新课程培训的时期，以1991年国家教委印发的《关于开展小学教师继续教育的意见》为开始标志；2010—2022年为国培计划实施与以农村教师培训为主的时期，以2010年教育部、财政部印发的《关于实施“中小学教师国家级培训”的通知》为开始标志。相关统计以这四个时期进行了统计。

关于政策工具的分析，笔者从每个时期选取了一个代表性文件，运用上述工具分类，对文件内容进行了政策工具编码，每个措施或条款计1项，然后进行频次统计。

二、研究结论

1. 政策出台的年代分布

根据统计，1949—2022年4月，国家共计发布74个中小学教师培训政策文件（见表1）。

从表1可见，1949—1976年的27年间共发布10个文件，集中在20世纪50年代、60年代初，20世纪60年代初至1976年几乎没有专门的教师培训文件出台；1977—1990年的14年间共发布8个文件，1991—2009年的19年间共发布28个文件，2010—2022年的13年间发布28个文件。从1991年起，除了个别年份外，国家平均几乎每年都会发布相关文件，可以看出，发文密度在增加，体现了教师培训政策越来越受到重视，政策的指导性越来越具体。

2. 政策类型的结构

政策文本的类型多种多样，共计有7类，以“意见”“指导意见”“通知”为主体，其中，意见和指導意见24个，占27.27%；通知43个，占48.86%。规定最少，只有2个。规定是法规性质的，影响时间更长，相对稳定，一个是国务院批转教育部《关于加强教育学院建设若干问题的暂行规定》（1982年），一个是教育部印发的《中小学教师继续教育规定》（1999年）。意见、指示（早期用法）是对一定时期继续教育整体工作的部署，相对比较全面。通知多是针对培训计划、培训工程、培训项目实施，内容比较具体。通知中往往包含着其他文件，有2个意见、6个计划或工程、6个标准和指南，这些作为通知的正文或附件。所以统计合计是88项，减去通知中包含的类型（分两种类型重复统计有14项），实际文件是74个（见表2）。

3. 政策发文机关类型

关于发文机关，体现了文件的层次性和重要性。从表3可以看出，教育部部颁文件最多，为36个，占48.64%；其次是部办公厅（含其他部门办公厅），为20个，占27.02%；司局的发文层级稍低，合计8个，主要是涉及范围比较小、比较具体的事项，如双语教师的培训，或专业性、操作性较强的指南等。多部门发文不多，合计7个文件，大多涉及其他部门的配合和参与，其中以财政部参与发文最多，因为涉及相关经费。国务院或国办发文层级高，但是不多，只有3项，而且多是批转的，除了关于教育学院建设的文件外，还有1960年批转的《关于抽调学生培养师资的报告》，以及国办印发的《关于乡村教师支持计划》的通知（见表3）。

4. 政策工具的结构

对选择的不同时期的9个文件的政策工具进行编码和统计，得到如下结果（见表4）。

从表4可见，在政策工具中，权威工具使用最多，占一半的比例，主要是明确目标任务、工作要求、计划项目等；其次是能力工具，占16.28%，包括硬件建设、师资队伍、课程资源、技术手段、时间保障等；再次是系统变革工具，占12.21%，主要是培训机构建设、相关培训制度建设等；象征工具少，主要是阐述培训意义和背景；最后是激勵工具，主要解决培训经费问题和参与培训的激励。

三、政策完善的建议

从教师培训政策统计与分析，结合未来推进教育现代化进程和2035年建成教育强国的需要，对未来教师培训政策的完善提出如下建议。

1. 继续保持政策出台密度，发挥政策效应

从政策文件出台密度发展趋势看，密度在加大，但还应保持这种趋势，发挥政策的指挥、指导、强化的效应。从类型看，除了通知、意见外，自2010年以来出台了不少培训的标准、指南等专业性很强的文件，这也反映了政策文件类型上的趋势，专业性越来越强。

2. 在政策过程各环节上，要加强政策执行的监督和效果评估

根据一些调查研究[7]，在政策执行环节，也有许多失真失效的情况，需要加大对政策执行的监督督导力度，及时发现问题，进行调整。在政策评估环节，目前很少有政策实施的评估，今后每出台一个政策，应在一定周期内进行评估，以便为完善政策提供依据。

3. 在政策工具上，应进一步优化结构和丰富手段

在政策工具方面，过去权威工具多，其他工具少，能力工具和系统工具虽有，但都比较笼统，一般就是原则性的强调，不够具体，也不够刚性，因此执行上缺乏具体依据，政策力度不够，工具效果不理想。今后应在激励工具、能力工具、系统变革工具方面配置更具体更有力的措施，特别是激励工具要更为丰富，要与教师专业发展、评价等挂钩，调动学习的自主性、主动性。

4. 在培训的能力建设上，要更加关注机构建设、课程资源建设、师资队伍建设，强化高支持和高质量

从政策演进看，各个时期的培训政策对培训的能力建设和制度建设是比较重视的，但是与职前教师教育相比较，职后教师教育在能力建设制度建设方面还比较薄弱落后。关于院校建设，除了1982年关于教育学院建设的暂行规定和2002年县级培训机构建设的意见外，就再没有出过相关文件，且机构建设与新时代的发展需要不相适应，需要进一步明确，给予高支持。目前在培训体系上强调综合、开放、灵活，但对专业性强调不够，师范院校和高水平综合大学在教师培训方面未必一定是高水平的，专门的机构才能在培训的专业化上发挥引领作用。此外培训教师的数量、结构、质量也需要制度保障。培训的课程和资源是培训的核心，虽然课程资源很多，但缺乏统筹、筛选、整合、推荐，在课程资源开发利用方面也需要加大政策出台力度。

参考文献

[1] 曲铁华，龚旭凌.新中国成立70年中小学教师培训政策的回顾与展望[J].河北师范大学学报（教育科学版），2019，21（3）：49-55.

[2] 谢文庆.改革开放40年我国教师教育政策的历史审视[J].泰山学院学报，2019，41（2）：55-61.

[3] 李瑾瑜，史俊龙.我国中小学教师培训政策演进及创新趋势[J].西北师大学报（社会科学版），2012，49（5）：83-89.

[4] 王慧.政策工具视角下我国中小学教师培训政策文本量化分析[J].基础教育参考，2021（12）：27-31.

[5] 陈学飞.教育政策研究基础[M].北京：人民教育出版社，2011：322-323.

[6] 何东昌.中华人民共和国重要教育文献（2003—2008）[M].北京：新世界出版社，2010：58-69.

[7] 谢妮.中小学教师继续教育政策执行机制实证研究[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2016（2）：122-129.

本文系北京教育学院2020年度课题“新中国成立以来中小学教师培训政策的历史演变研究”（课题编号：YB202009）的研究成果。

（作者系北京市教师发展中心助理研究员）

责任编辑：李莎