村庄规划统筹集体经营性建设用地实证分析

吴丹　王本礼　王显奇　张世国

摘 要：本文结合村庄规划实践，就村庄规划统筹集体经营性建设用地进行实证分析。从产业发展用地需求和可供给土地潜力分析两个方面双向验证，进而提出集体经营性建设用地规划选址与规划条件。研究表明：村庄规划应从自然资源禀赋出发，找准目标定位，明晰产业发展规划，摸清用地需求;同时应防范风险，坚持底线思维和农民主导地位，进行适宜性判断，厘清可供给土地;进而统筹安排集体经营性建设用地。也提出了从乡镇层面统筹谋划集体经营性建设用地，服务乡村振兴，为一二三产融合发展提供土地要素支撑的建议。

关键词：村庄规划;集体经营性建设用地入市;实证分析

中图分类号：F323.1 文献标志码：A 文章编号：1672-5603（2022）03-38-07

Empirical Analysis of Planning  as a Whole of Collective Commercial  Construction  Land in Village Plan

—A Case Study of Yantan Village， Anren County

Wu Dan Wang Benli Wang Xianqi Zhang Shiguo

（1. The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119; 2. Key Laboratory of Natural Resources Monitoring and Supervision in Southern Hilly Region， Ministry of Natural Resources， Changsha  Hunan 410119; 3. Jiangxi Diyuan Land Real Estate Appraisal Planning and Mapping Co.， Ltd.， Changsha Hunan 410119）

Abstract： Combined with the practice of village planning， this paper makes an empirical analysis on the overall planning of collective commercial construction land in village planning. From the two-way verification of the demand for land for industrial development and the analysis of the potential of available land， this paper puts forward the planning site selection and planning conditions of collectively commercial construction land.The research shows that the village planning should start from the natural resource endowment， find out the target orientation， clarify the industrial development planning and find out the land demand; At the same time， we should guard against risks， adhere to the bottom line thinking and the leading position of farmers， judge the suitability and clarify the available land; Then make overall arrangements for collective commercial construction land. It also puts forward suggestions on the overall planning of collective commercial construction land from the township level， serving rural revitalization and providing land element support for the integrated development of primary， secondary and tertiary industries.

Keywords： village planning; market entry of collective commercial construction land; empirical analysis

根據《土地管理法》《土地管理法实施条例》明确规定，国土空间规划确定为经营性用途并依法登记的经营性建设用地，可以通过出让、出租的方式入市，且国土空间规划应统筹安排集体经营性建设用地规模、布局和用途[1-2]。村庄规划作为详细规划，是各项建设活动和核发建设用地规划许可证的法定依据[3]。在乡村振兴和国土空间规划体系重构的大背景下，村庄规划怎样统筹安排集体经营性建设用地规模、用途、布局及规划条件等具有现实指导意义[4-6]。本文以安仁县沿滩村为例，结合正在开展的村庄规划工作，强化规划引领，从产业发展用地需求和可供给土地潜力分析两个方面双向验证，进而提出集体经营性建设用地规划选址与规划条件，为集体经营性建设用地入市提供土地要素保障。

1 研究方法与数据来源

1.1 研究区域概况

安仁县沿滩村位于湖南省东南部，属丘陵地形，地势较为平坦，属亚热带湿润季风气候，热量丰富，雨量丰沛，东北部有谭里江贯穿流过。区域面积5.87 km²，全村共1 091户，总人口为3 750人，国道322、乡道309分别从东西、南北向穿过村域，第一产业为主导产业，主要种植红柚和烤烟、水稻、油菜、花卉苗圃等种植，村内主要企业为辉垅农业，村庄分类为集聚提升类。

1.2 研究方法

第一、分析行政村现状发展特征和村民诉求，找准目标定位，明晰产业发展规划，摸清用地需求;第二、坚持底线思维，生态优先，基于木桶原理进行适宜性判别，分析居民点分布特征，结合村民意愿，厘清可供给土地数量与空间位置;第三、运用中心地理论，综合考虑市场、交通、行政三原则[7]，统筹安排集体经营性建设用地规模、用途、布局及规划条件。

1.3 数据来源与处理

本文主要数据包括土地利用现状数据、地形地貌、人口等自然社会经济统计数据;土地利用现状数据来自2020年变更调查数据，地形地貌来自安仁县自然资源局10 米精度的DEM数据运用Arcgis10.3空间分析模块坡度处理工具获得;人口等自然社会经济统计数据来自村组调查走访获得。

2 沿滩村产业发展用地需求分析

2.1 资源禀赋分析

地理区位优越，离县城不远，乡集镇很近，境内有国道322、乡道309，居民点沿道路布置，交通便利。地势较为平坦，村域范围内小面积的林地和园地，居民点呈大分散小集中的布局模式，村庄建设用地70.85 hm²，其他区域为耕地，面积333.78 hm²，占比过半且集中连片，热量丰富，雨量丰沛，平均气温16.7℃，年降水量1200-1900 mm，无霜期272天，适宜水稻、烤烟、油菜等作物生长。境内有谭里江从东北部穿境而过，农业基础较好，适合开发建设和规模化种植。

2.2 功能定位

根据《安平镇总体规划（2013-2030年）》，镇域空间结构分为“一心一园三轴三区”，沿滩村是安平镇村镇体系的中心村，位于国道322经济发展轴，是安平重要的经济作物烤烟、红柚种植基地，是安平镇经济作物发展的重要片区，属于北部特色种植经济区。根据沿滩村实地走访和问卷调查，村民主要收入来源为外出务工和种植业，主要诉求是开展全域综合整治，建设高标准农田，整合村域资源，做大自有优势产业。结合县域交通发展规划，茶常高速连接线由北向南贯穿村域，区位条件进一步凸显。沿滩村功能定位为安平北特色农业产业示范基地、中部岗平地区农贸物流中心。

2.3 产业发展规划

沿滩村属农业资源特色突出，依托农业资源优势，发展烤烟、水稻、红柚、蔬菜、花卉苗圃种植;引入二产加工，突出农产品附加值，结合“互联网+”农产品出村进城，打造综合性现代农业产业，依托茶常高速连接线的交通优势，建立小型物流园，打造物流仓储中心;延伸传统产业链，拓展农业多重功能，包括农业观光、农业科普、田园养生等，吸引客流。规划形成“一心一带两轴多区”的产业结构，将沿滩村打造为特色农业产业示范基地。“一心”：指村庄综合服务中心;“一帶”：指沿潭里江形成的生态景观带;“两轴”：分别指村庄东西向和南北向发展轴，东西向沿国道形成村庄发展轴，南北向沿高速公路连接线形成产业发展轴;“多区”：指村庄内形成的居民生活区、水稻种植区、蔬菜果木种植区、花卉红柚种植区以及烤烟水稻种植区等多个片区。针对产业用地规划新建1处物流园、1处康养中心、1处乡村研学旅游基地，提质升级1处烟草初加工基地。沿滩村产业规划见图1。

3 沿滩村可供给土地分析

3.1 沿滩村建设适宜性分析

优先考虑生态安全、粮食安全、环境安全、地质安全等底线要求，选取坡度、洪水位线、国家公益林、永久基本农田、连片长期稳定利用耕地，识别建设不适宜区。将以上指标进行叠加分析，得出建设不适宜区面积346.97 hm²，占村域59.08%，主要影响因素为集中连片优质耕地和洪水位线，国家生态公益林仅西北角一块，村域地形较为平坦，坡度25°以上区域较少，全村处于地质灾害低风险区。扣除建设不适宜，沿滩村建设适宜区面积240.31 hm²，占村域的40.92%，主要分布在村域西部和南部的公路沿线。沿滩村建设适宜性见图2。

3.2 沿滩村居民点分布特征分析

沿滩村居民点面积71.30 hm²，图斑数达309个，主要是沿路布局，呈大分散小集中的分布特征。从最邻近距离和核密度两个指标看沿滩村居民点分布特征[8]，首先运用Arcgis10.3软件near工具计算平均最邻近指数，沿滩村邻近点的平均距离55 m，最小距离9 m，最大距离221 m;最邻近比率为0.70，小于1，表明在空间布局上，沿滩村居民点呈一定的聚集分布态势。核密度方面，主要是运用Arcgis10.3软件Kernel density工具进行核密度分析，主要通过创建相应的平滑曲面，估算核密度值，并运用颜色深浅对核密度值进行分类可视化表达。结果显示，最大核密度为261个/km²，主要分布在沿路的三个片区，南部片区靠近公路，基础设施完备，地势平坦，对外交通便捷;中部片区为村几何中心，有污水处理厂、文化广场、村级服务中心等，公共服务设施完备，且耕作半径小;北部片区主要因为靠近水源且地势平坦，是村落起源地。沿滩村居民点核密度分布见图3。

3.3 沿滩村可供给土地综合分析

沿滩村村庄建设用地总面积71.30 hm²，其中农村住宅用地65.82 hm²，占比92.31%，村庄公共管理与公共服务设施用地0.4 hm²，村庄工矿用地1.86 hm²，其中采矿用地0.22 hm²，工业用地1.64 hm²。沿滩村村庄建设用地情况见表1。沿滩村辖35个小组，全村共1091户，总人口为3750人，人均村庄建设用地190 m²。超《村镇规划标准》（GB90188-2007）设定的最大值人均农村集体建设用地150 m²。按照人均计算可缩减潜力为15.05 hm²。通过入村调查，经调查，村内共有空心房、危房、闲置房共计80栋，其中危房4栋、闲置房16栋、空心房60栋，总面积3.48 hm²，另有0.22 hm²废弃采矿用地可用于复垦。考虑到规划实施的可行性，沿滩村可供给土地规模为3.70 hm²。沿滩村建设用地复垦潜力见图4。

空间布局方面，考虑到省级重点建设项目茶常高速连接线对村域交通区位的影响，结合建设适宜性分析结论，和沿滩村居民点空间布局特征，建议集中向沿路三片区建设适宜区引导。

4 沿滩村集体经营性建设用地规划

4.1 集体经营性建设用地选址物流园

依托茶常高速连接线的交通优势，拟建设一座服务中部岗平地区农产品小型物流园，打造物流仓储中心。根据《物流建筑设计规范》物流建筑不宜选址在居民区集中地区，主要根据物品来源走向确定，兼具交通，并有良好的水文条件，具备远期发展所需用地需求。综合以上原则结合村民意愿，物流园拟选址茶常高速东侧毛屋组的裸地，面积1.32 hm²。该地块交通便捷，地势平坦，水文条件较好，地下水位高，土壤承载力较高，靠近原材料产出地，且与居民区有一定的安全距離，不占耕地。

（2）养老康养中心

根据七普人口数据，安仁县常住人口35.19万人，其中60岁以上占比19.74%，已然步入深度老龄化阶段，养老产业需求进一步增大。沿滩村依托自身自然和农业风光，和优越的区位条件，拟建设一座养老康养中心，融合了观光、休闲、居住等多元化综合的养老型综合园区。结合村民意愿，具体选址位于G322南侧各一组葛冲水库旁，面积1.09 hm²。该地块交通便捷，地势平坦，具有良好的自然风光，靠近居民区，生活氛围浓郁，便于休闲静养。

（3）乡村研学旅游基地

乡村研学旅游基地是指具有开展乡村研学旅游特色资源及相关设施与场所，集文化体验、自然教育、科学探究于一体，引导乡村研学旅游者深入乡村、体验农事，动手劳作，主要服务设施包括交通设施、餐饮服务设施、住宿设施、教辅设施等。具体选址主要考虑村服务中心的完备公共服务设施和便捷的交通，拟选址冲头组村服务中心的东侧，面积0.65 hm²。此地块靠近红柚种植基地和村蔬菜果蔬种植基地，靠近传统村落，富有乡村文化氛围，生活气息浓郁。

（4）烟草初加工基地

烤烟是沿滩村支柱产业之一，主要是通过烤烟水稻轮作方式种植，并发展了一定规模，中国烟草在此设点，是沿滩村唯一一处工业用地，此外为了对烟草进行初加工，村内有多处设施农用地，主要用途为烤烟房。根据《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，除必需的农产品加工外，一般不在农村地区安排新增工业用地。为此，规划对村内现有烟草加工基地进行提质改造，进一步扩容，选址不变，仍在新纺组G322与Y309交叉口的东侧，面积1.64 hm²。集体经营性建设用地选址见图5。

4.2 集体经营性建设用地规划条件

（1）土地使用控制

根据《城市规划编制办法》，土地使用控制包括用地性质、土地使用兼容、用地边界、用地面积等。用地性质是对地块的主要使用功能和属性的控制，主要参照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（试行）;土地使用兼容是确定地块主导用地属性，并规定可以兼容、有条件兼容不允许兼容设施类型;用地边界是指用地红线，是对地块用地界线的控制;用地面积是指用地的平面投影面积。沿滩村集体经营性建设用地土地使用控制指标如表2。

（2）使用强度控制

根据《城市规划编制办法》，使用强度控制包括容积率、建筑密度、绿地率。容积率是指地块内建筑总面积与地块面积的比值，一般采用上限控制，保证地块合理使用和良好的环境品质，必要时可采用下限控制;建筑密度是建筑基地面积与地块面积的百分比，一般采用上限控制，必要时可采用下限控制，以保证土地集约使用;绿地率是指各类绿地面积总和与地块面积的百分比，一般采用下限控制，工业仓储用地采用下限。沿滩村集体经营性建设用地土地使用强度指标具体如表3。

（3）建筑建造控制

根据《城市规划编制办法》，建筑建造控制包括建筑高度、建筑后退、建筑间距等，建筑高度是指建筑地面上最大限高;建筑后退是指建筑控制线与规划地块边界之间的间距，建筑间距是指建筑物之间及与周边构筑物之间的水平距离要求。沿滩村集体经营性建设用地建筑建造控制具体如表4。

（4）建筑风貌引导

规划延续村内现有建筑特色与风格，并进行提炼，规划引导建筑风格为白墙、坡屋顶的传统建筑风格。建筑墙面色彩，尽量保证主色调为白色、暖黄色，副色调为土黄色、白色;建筑体量不宜过大，屋顶为两种形式：第一种为传统的坡屋顶，第二种为现代平屋顶形式，推荐选坡屋顶形式，应与周围环境相协调。

5 结论与讨论

本文结合村庄规划实践，就村庄规划统筹集体经营性建设用地进行实证分析。研究表明，村庄规划统筹集体经营性建设用地应从现状发展特征和村民意愿出发，找准目标定位，明晰产业发展规划，摸清用地需求;同时应防范风险，坚持底线思维进行适宜性判别，识别居民点生长规律，坚持农民主导地位，厘清可供给土地数量与空间位置;进而统筹安排集体经营性建设用地规模、用途、布局及规划条件。在实践过程也发现，受发展阶段限制，欠发达地区集体经营性建设用地总量不大，难以支撑蓬勃的乡村振兴发展需求，建议从乡镇层面统筹谋划集体经营性建设用地，整合资源，形成合力，为乡村振兴一二三产融合发展提供土地要素支撑。

参考文献/References

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[2]中华人民共和国土地管理法实施条例[Z].2021.

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