基于演化博弈模型分析的重大新药创制专项绩效优化策略

陆晓敏，茅宁莹

（中国药科大学国际医药商学院，江苏南京 211198）

我国的“重大新药创制”科技重大专项（以下简称“新药专项”）是跨部门、跨领域的高技术性研究项目，其核心目标在于以科技体制改革、重大疫情防控和健康中国建设的重大需求为导向，以增强创新发展能力和加强成果转化应用为重点，以保障人民健康、满足实际用药需求为目标，全面提升中国制药创新能力以进入国际先进行列，更加突出重大科技项目对所属领域事业发展的支撑引领作用。伴随着“放管服”改革的不断深入，2018 年7 月国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》强调，推动科研管理从重数量到重质量，建立完善以信任为前提的科研管理机制，从干预型政府转变为规制型政府，加强创新要素的市场化配置。但是新药专项的技术创新市场导向机制仍有待完善，在实践中出现了专项技术创新与产业发展“两张皮”的任务式创新和依赖式创新等现象，而实现政府介入与创新驱动之间的平衡管理是新药专项管理的重点。当前对政府职能转变和市场监管治理现代化的研究已较为深入，但更多的是从宏观的视角提出多元化治理的需求，并未提出具体的优化策略，相关结论的实用性不强；同时，在新药专项这个具有强烈政府管控性与新药研发不确定性的复合体系中，管理难度进一步提升，对新型管理趋势下政府-市场二元管理框架提出了变革需求。因此，在宏观上厘清新药专项管理失灵的内在诱因，于微观处以项目参与主体为视角明确专项管理部门和项目承担方的博弈关系，对新药专项的管理绩效优化具有重要意义。

1 新药专项管理现状

1.1 管理目标：政府推动与市场导向

新药专项是基于人民健康和社会稳定的迫切需求，旨在建立和完善国家创新药物研究体系，实现医药产业创新跨越式和可持续发展的重要举措。自2008 年启动至今，新药专项以3 个5 年规划为节点，以“铺—梳—突”为发展思路（见图1），布局了新药研究的重点问题、重要需求和重大产品；梳理了我国医药创新症结，利用我国国情优势缩短了与发达国家的差距；探索并建立符合我国国情、行之有效的创新药物研究开发的新模式和新机制，实现向新药强国的突越。同时，新药专项以市场为导向、专项为牵引，以保障人民健康、满足临床用药需求为目标，在任务部署中重点解决临床防治药物缺乏，疗效、安全性不能满足患者需求的问题，提高临床用药的可及性。新药专项产出最终要落实到人民日常用药需求中，市场需求又反作用于专项战略部署，从而形成管理合力，共同助推项目管理绩效优化。

图1 新药专项实施战略规划

1.2 管理体系：行政管控与技术指导

新药专项自立项需求产生到最后成果应用通常会经历3 个阶段，即宏观项目规划、具体项目管理以及成果管理与产业化，具体可细化为8 个阶段（见图2）。同时，基于政府管控和药品研发的双重属性，在管理上又分为表象与隐象的两层管理体系。其中，表象的管理体系主要包括科技部、国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）、财政部、国家卫生健康委员会（以下简称“国家卫健委”）、国家药品监督管理局等行政管理部门；隐象则包含高等院校、科研院所、企业等医药研发责任单位。政府管控和药品研发双线并行，共同促进新药专项的实施。

图2 新药专项双重管理框架

1.3 小结

政府与市场的二元关系历来是管理学界研究的重点，这一特殊的组织关系在目标设置上呈现出使命导向性和需求驱动性的多要素集成；在体系架构上综合了决策层的协商功能、管理层的协同功能和实施层的协作功能以实现多层次混合。为此，在新药专项的管理中，不能简单地将项目绩效优化看作是单一的管理模块，而应从全局的视角综合探讨政府机制与市场机制的二元关系，在政府进行有效规制的基础上发挥市场配置资源的决定性作用。因此，本研究将以新药专项的管理实践为例，具体分析其中关键影响要素，通过构建演化博弈模型以探讨新药专项的绩效优化策略。

2 新药专项管理中的失灵

2.1 项目管理关键成功要素

项目管理包括计划、组织、协调和控制等综合内容，在既定的时间和限定的预算条件下，通过合理有效的方式实现项目目标、达成业绩标准［1］。Vyas 等［2］认为有效的时间管理对提高项目绩效有重要影响。在Aramayo 等［3］的研究中，成本被视为项目管理模式的最重要属性之一。Ali 等［4］强调所做工作的质量是衡量项目绩效的最重要属性之一。从定义上来看，项目管理更关注的是项目绩效，即在时间、成本、质量这个“铁三角”模型下实现项目成功［5］。然而，“铁三角”模型只是项目管理成功的一部分，不成功的项目管理依然可能会有项目成功［6］，项目成功的关键在于项目战略目标是否得到了实现。在这一基础上，学界越来越认识到在当前项目复杂性增加和不确定性加剧的情况下，项目管理真正处理的是人的动态性及相互作用——既能按时、按预算交付，又能根据项目战略发展灵活地进行动态调整［7］。因此，项目管理可以简单总结为从一个确定的阶段转入一个新的不确定的阶段，管理要点在于在正确的时间向正确的人传达正确的知识［8］。在新药专项这个高投入、高风险、高效益、长周期的重大科技项目中，时间要素跨度长、人员要素涉及广、知识要素技术难度大，其管理难度可见一斑；同时，基于前述二元管理框架，政府机制与市场机制的相互作用更进一步加重了管理负担，使得新药专项的管理出现了不同程度的政府失灵与市场失灵。本研究以中国药科大学为例，通过专家访谈重点调研了19 位新药专项相关人员，包括9 名项目负责人与10 名项目管理者，访谈结果显示在新药专项实施过程中，主要的管理问题集中在过程管理和结项管理的环节（见图3）。在当前的科技项目管理体系之下，新药专项成果产业化运用率有待提升、成果是否真正实现了预定研究目标有待追踪，新药专项的管理出现了一定程度的管理失衡。

图3 新药专项实施过程存在问题分析

2.2 确定性管理框架下政府失灵困境

2.2.1 考核指标超前设置难以正确评价知识要素

在新药专项确定性管理框架下，项目负责人需在立项之初就明确项目研究期限内的产出成果，即为考核指标；项目管理者依据该指标进行考核，最终判定项目的产出绩效。这一措施虽能督促项目负责人在既定的研究期限内产出切实的成果，但忽视了科研项目高度的不确定性与复杂性，反而会使得项目负责人为了达成指标而降低标准从而消极推进项目。本研究的调查结果显示，83%的被调查者均认为这一考核指标设定原则不明、缺乏科学性，往往标准过高而难以实现（见图4）。

图4 新药专项考核指标未来预见性不强的原因分析

2.2.2 定向、定点任务或将导致人员要素错配

以攻克重大技术难题为主的专项合作往往是在行政和专家干预下的被动合作，不同创新主体例如科研院所与企业之间因角色定位、需求导向、技术诉求等因素的不同容易出现一定程度的研究偏差，同一创新主体例如企业之间则由于内在的竞争关系往往联而不合，因此过分追求资源的最佳优化配置往往会导致协同创新流于形式，同时加重自身管理成本，即提高了实现要素配置的决策成本与激励协同创新的奖励成本。本研究的调查结果显示，为克服新药专项项目“小、散、全”的问题，83%的被调查者认为应当规范联合单位管理，66%的被调查者则认为应当实现全员资质审查，进一步规范人员管理（见图5）。

图5 新药专项“小、散、全”问题优化分析

2.2.3 任务式管理限制科技成果转化时间

科学研究成果要最终落地商业化和成功进入市场，仅仅产生或实现某一想法是无用的，更重要的是将无形的知识转化为有形的产品，并最终到达特定的用户手中［9］。商业化是一个非线性、复杂的过程，需要整合不同参与主体的特殊职能，识别产业需求、突破市场准入壁垒、实现规模化生产运用，通常1 000 个原始创意中只有一个或两个创意在市场上成功［10］。新药专项因其使命导向的属性限制，需要在既定的任务时限内实现明确可观的产出效益，这一任务式的管理极大地压缩了科技成果转化的时间，往往导致学者扎堆研究市场需求大的项目，或致使新技术缺乏长期有效的市场检验而草草结项，长此以往制约了颠覆性创新技术的产生与发展。本研究的调查结果显示，21%的被调查者认为新药专项结项情况不理想，偶有延期现象或实际产出与预期存在一定差距。而细究这一现象，被调查者认为主要是审评标准缺乏规范性、审评专家主观因素较强和项目审评缺乏区分度（见图6）。在压缩科技成果转化时间的同时，对于不同技术难度的科技项目统一采取年度、阶段性的定期考核，忽视了不同项目的复杂性，进一步限制了新药专项时间要素的范畴与节点。

图6 新药专项结项情况不理想的原因分析

2.3 “放管服”改革行政管理趋势下的市场失灵困境

2.3.1 纯粹市场主体驱动的知识要素颠覆性不强

在对课题立项“小、散、全”问题分析上，本研究的被调查者中，不同的项目任务承担角色作出了不同的问题选择（见图7）。多数研究者着眼于项目审评，认为当前以专家主观因素主导的评价体系使得项目审查有所偏颇，致使研究者更愿意去做容易通过审查的共识项目，从而导致扎堆研究或出现大量低水平研究。而多数管理者则认为新药专项的年度规划缺乏针对性，在“放管服”改革背景下，为了激发创新活力、强化市场的主体作用，对新药专项采取的后补助方式更关注扎实的研究基础、迫切的市场需求、广阔的发展前景，这样一种纯粹市场导向的选择机制在实现专项市场性的基础上，一定程度地挤占了创新颠覆性的空间，使得研究者更倾向于“短、平、快”的科研项目。

图7 新药专项成果颠覆性创新不足原因调查分析

共识项目指的是在同行评议中容易得到一致认知的项目［11］。例如，需求层面上针对我国罕见病或临床亟需药的项目，技术层面上获得诺贝尔奖等国际奖项的项目，这类项目申报容易得到同行的认可，当前生物医药领域PD-1 研究扎堆的现象可见一斑。我国重大科技项目管理已关注到了共识项目这个问题，国家自然科学基金委员会自2011 年设立了重大非共识项目，但迄今为止受资助的项目少、产出成果不显著［12］。社会普遍缺乏对非共识项目的理解与认同，加之政府对项目管理的市场化强调，使得专项知识要素颠覆性不强。

2.3.2 简政放权形势下人员要素缺乏职业化、专业化

沉没成本会引发两种效应——学习效应与抑制效应。前者指在创新过程中的知识积累使得产品能够更快地推广和应用；后者在于先期投入未获得预期回报所致使的无效资源耗损［13］。在新药专项的管理过程中，沉没成本效应的管理也是一大难点，如何最大化沉没成本的学习效应、尽可能减少抑制效应是研究重点。本研究通过调研可以看出，当前新药专项管理中成果上报及时性较差、成果转化落地步伐缓慢，并未充分发挥学习效应；成果管理不透明、有效性较差，缺乏及时的沟通在导致知识产权侵权纠纷的同时进一步扩大了抑制效应。其中，基于当前简政放权的管理趋势，缺乏专业化的成果管理负责人（90%）和成果管理职能部门（80%）或是项目成果上报及时性、有效性较差的最大的诱因（见图8）。

图8 新药专项成果上报及时性、有效性较差的原因分析

2.3.3 市场开发与选择异化了项目管理的时间要素

新药专项成果产业化运用需要技术示范与推广服务、投融资服务等多项产业化服务共同运作，以将无形的技术要素转化为有形的商业化产品，这一过程需要研究方与需求方不断地沟通试错，以实现技术创新匹配市场发展需求的产业化目标（见图9）。技术推广是一个复杂且漫长的过程，随着技术研究的深入与市场细分的挖掘，技术市场契合度得到提升的同时，所耗费的时间也是巨大的。根据科技部［14］《科技重大专项中期评估综合报告》，受政策、环境和安全性等因素的限制，新药专项的技术成果难以得到及时运用，部分新药专项技术攻关和产业化目标设置相对过高，需据实调整。

图9 新药专项成果产业化运用的优化路径分析

2.4 小结

在确定性管理框架下，管理者对项目绩效的追求忽视了研发的高度不确定性，导致专项“小、散、全”，“放管服”改革的行政管理趋势缺乏对研究者的有效约束。2020 年4 月，科技部发布的《新形势下加强基础研究若干重点举措》更是对自由探索和颠覆性创新活动建立免责机制，降低研究者的违约成本，以提高新药专项成果的颠覆性与产业化运作。在政府失灵与市场失灵的双重限制下，如何达成政府与市场间的管理均衡、实现创新要素公平有效配置是研究的重点。

3 基于演化博弈模型的新药专项管理

3.1 条件假设与质量矩阵

新药专项的主要矛盾冲突点在于项目管理者（目标设定）与项目承担者（实际推动）之间的对立，同时在专项开展过程中，项目间的重要性差异暂可忽略不计，项目结果的不同仅由项目承担者各自不同的决策决定，因此，可假定项目管理者对项目的考核验收策略集=｛通过，不通过｝，项目承担者的执行策略集=｛积极执行，消极执行｝。由此，有4 种博弈组合：项目承担者积极执行、项目管理者验收通过项目；项目承担者积极执行、项目管理者不验收通过项目；项目承担者消极执行、项目管理者验收通过项目；项目承担者消极执行、项目管理者不验收通过项目。演化博弈的质量矩阵与变量说明分别如表1、表2 所示。

表1 新药专项演化博弈变量说明

表2 新药专项演化博弈质量矩阵

3.2 稳定性策略分析

假设新药专项某一项目承担单位和项目管理者处于有限理性之下，经过多次博弈，双方对策略集内的决策选择趋向稳定，即处于一种复制动态。二者的复制动态方程分别如下：

式（1）（2）中：Q代表项目承担单位的实际投入成本；P代表项目管理者的实际取得收益；t代表双方所经过的多次博弈。

借鉴周静波［15］的做法，令F（P）=0、F（Q）=0，分别得出承担单位和项目管理者复制动态方程的稳定点（见表3），计算公式分别如下：

表3 新药专项演化博弈分布趋势

新药专项演化博弈稳定点分布如表4 所示。为使得项目稳步推进，策略组合应为（积极推进，通过）或（消极推进，不通过），其中最优稳定状态为（积极推进，通过）。

表4 新药专项演化博弈的稳定点分布

根据表4 的稳定点分布可以得到相应的相位图（见图10），由此可知在项目承担者与项目管理者的演化博弈中，位于区域内的点会逐渐收敛到（0，0），即（消极推进，不通过）；位于区域内的点会逐渐收敛到（1，1），即趋向于最优稳定状态。

图10 新药专项演化博弈相位

4 新药专项管理绩效优化对策建议

如图11 所示，用三维矩阵模型来体现新药专项的管理要素，横截面上是以管理流程与管理人员所组成的重大专项一般管理要素；纵坐标轴则聚焦新药专项的项目目标，即以关键技术突破和创新品种研发为项目重点，共同营造具有中国特色的生物医药创新体系。通过不同维度的碰撞，目标导向的重大专项管理要求和研发导向的新药专项管理实践，在现实的项目运行中存在着项目延期率高、技术颠覆性不足、技术创新与产业发展关联性不够、目标设置与实际成果匹配性不强、项目成果实现缺乏评判等问题，亟待变革与完善。另外，为了使得国家财政资助项目实现最优稳定状态，在当前科技项目财务管理等经济手段较为稳定的状态下，降低管理者决策误差、进一步加强项目成果实现就变得尤为重要。

图11 新药专项三维矩阵模型

4.1 降低决策误差

4.1.1 创设项目经理制

借鉴美国国立卫生研究院（NIH）精细化管理经验，由项目经理专职负责某一类型项目的全过程管理［16］。即在重要节点评估时，首先由项目经理进行一次验收评价，给出相应的意见与建议，再由项目官员考核项目经理的管理绩效和决策正确性，通过两次评估以充分减少项目决策误差。

4.1.2 细化分类管理

我国当前对新药专项的分类管理主要是从研究类别出发，简单地分为技术类、产品类和体系建设类，但同一类别内不同项目的技术难度差异显著，从而在验收环节给技术创新度的评价带来了难题。因此，可借鉴荷兰国家项目管理协会的做法，在立项时剖析项目复杂性，明确项目技术难度级别进行分类管理，以减轻评估管理负担，更好地实现对项目创新性的评价［17］。

当前各国项目管理研究者都面临着一个难题——如何确定项目存续的标准。由上述演化博弈分析可知，在新药专项管理中，应当尽可能减少项目的沉没成本、增加奖励成本。为了将有限的科研资源尽可能投入到真正应当研究的领域，应当明确项目收益临界范围，构建项目动态调整与退出机制。显然，在立项之初就确立的静态化考核指标不适用于这样的管理情形。因此，可通过项目实施成本与项目成效入手，结合不同项目的技术复杂度构建技术和商业维度的项目临界值，在这一临界范围内的项目可以继续开展，中止超出范围的项目。

4.2 推动成果实现

4.2.1 明确项目成功要素

项目管理理念的普及使得不同的管理方法和管理标准层出不穷，但每个标准和方法对项目成功的定义大相径庭，缺乏概念的一致性使得项目成功的模糊性不断加深，并误导了管理者对项目成功的度量［18］。为此，首先应当明确什么是一个成功的项目。当前新药专项的项目管理强调了项目管理过程本身以及它是如何被执行的，即项目的过程成功和管理成功，并通过科技成果限时转化以加强对项目产品成功的管理。但新药专项的项目管理并不止步于结项验收或大规模生产，更重要的是药品的招标采购和医保准入，最终实现商业成功和战略成功的目的。

4.2.2 转变项目管理理念

在明确了项目成功要素之后，当前新药专项的管理体系似乎只能实现项目的过程成功、管理成功与产品成功，静态化的评价体系虽然达成了科技项目的投、产考核指标，但忽视了项目的战略成功。新药专项中的大部分高新技术项目属于前瞻性的新兴技术领域，因此对项目绩效的评价在考虑技术创新颠覆性的同时也需要兼顾其高风险性，面对路径不明确、结果非共识的高新技术项目，只有坚持转化导向才能实现最终的创新绩效。参考郑刚等［19］的做法建立不确定性环境的技术-制度-市场（T-I-M）模型，以项目成果的成熟度为基础，将决策逻辑分为四阶段，对不确定性因素予以不同程度的管理侧重（见表5）。

表5 基于奏效逻辑的新药专项管理决策

5 结论

本研究基于政府-市场的二元管理框架，从新药专项的政府性和市场性出发，提出新药专项的管理不应拘泥于过往单一线性的绩效管理模式，而应关注全局和有意义创新，实现有为政府与有效市场。由此识别出了项目管理的关键成功要素，即需要实现对知识、人员、时间要素的综合管控，并重点剖析了当前二元治理框架下新药专项所表现出的政府失灵与市场失灵。此外，从科学理论层面提出了当前制约新药专项绩效提升的主要原因在于管理者决策误差与研究者依赖性创新。

新药专项的管理实质上是项目承担者与项目管理者之间的决策博弈，为达到博弈系统的最优稳定状态，主要发力点在于降低决策误差和加强成果实现，通过尽可能减少新药专项不确定性、加强专项的目标实现，切实提升管理绩效。由此给受国家财政资助的科研项目管理带来一般性启示：首先是要明确项目管理的一般性分析框架（知识、人员、时间），搭建有针对性的管理细则；其次，创新管理模式，优化项目评议方式，突出项目的创新颠覆性与实用价值，并对项目的进入和退出机制进行明确规定；最后要处理好项目从结项到成果商业化运作之间的衔接，真正使得项目成果服务于现实需求，重点解决科技成果转化等问题。