推行行政权力清单制度的法理反思与制度完善方法分析

徐润道

摘 要：权力清单制度的本质是政府部门将自身职能、权力与责任通过清单的方式呈现于大众眼前，自觉接受民众监督的机制;政府各部门结合自身职能，明确提出部门内部各岗位的工作范围、工作内容、工作职责、所有权力、履行责任等等内容，以便于清肃政府内部组织氛围，营造清正廉明、依法办事的良好氛围。推行权力清单制度，就是要公开政府的法治建设行为，为政府合法运用权力提供一份保障。本次结合行政权力清单制度推行的法理进行分析，明确提出行政权力清单制度的推行要点，提出具体可行的推行完善方法，为政府部门进一步深化推行权力清单制度提供有价值的参考资料。

关键词：权力清单;法理;制度;完善方法

中图分类号：D630;D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）03 — 0122 — 03

行政权力清单制度的推行目的是让政府能够将权力以直观、现实的方式呈现出来，是加强政府权力外部监督的有效方式。根据目前推行实际情况来说，行政权力清单就是将政府的各项行政权力罗列出来，不包括刑法、司法等其他方面的权力。推行清单制度的同时，需要依照相应的规章制度编制政府行政权力，同时提出具体明确的权力主体、权力执行过程、公开形式，保证权力公开公示程度满足我国的法治社会建设需要，符合规范要求。建议要立足于行政权力清单的编制、公示等环节，进一步划清权力边界，合理配置不同部门的行政权力与责任，开辟更多的清单公开公示路径，从而强化行政权力清单制度有效性〔1〕。

首先，建立行政权力清单制度有助于推动法治政府建设进程。“依法治国”是我国党和政府的重要战略思想，是汲取了多个国家先进理念，总结以往经验教训之后提出的治理国家的有效方式。“依法治国”内涵丰富，其中的法治政府建設是践行依法治国战略思想的重要方式，如何建设法治政府则是需要重点思考的问题。结合《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》文件内容，明确阐述了法治政府的实施方式——“权责法定、公开公正、执法严明……”，“权责法定”与“公开公正”进一步体现出权力把控、权力公开的重要性。因此，结合行政权力清单制度中的“权力清单内容公式、选择公开形式”的内容，可以发现，制定完善的行政权力清单制度能够为政府公开权力、明确权责界限提供一个具体依据，促使政府部门能够更深刻地理解法律赋予的行政权力内容及程度，将权力清单按照制度编制出来，向社会公式公开，从而增强政府行政权力的“权责法定”效用，为法治政府的建设提供帮助〔2〕。

其次，建立完善的行政权力清单制度有助于制约与保障权力的科学运行。结合各级政府及有关部门的权力行使过程，可以发现，仍然难以完全规避权力滥用的情况。在现实生活中，为了在最大程度上规避权力的滥用情况，各级政府设计了很多权力监管、权力制衡的方法，比如：监察制度、群众民主监督制度、人大执法监督制度、行政复议制度等等，但是这些方法并不能够完全保证权力的合理使用，这主要是由于目前仍然存在一些权力主体不明确、权力与责任之间的界限不清晰、权力执行过程缺乏监督等多种原因导致的。在建立行政权力清单制度之后，各级政府能够有效整理、归纳、整合各部门的行政权力，明确各部门权力主体的责任、义务，以此形成完善的行政权力清单，通过对开公开的方式促使社会各方力量对我国政府及其有关部门的行政权力了如指掌，能够有效约束各级政府及其有关部门自觉遵循规范程序行使权力，从而在最大程度上规避权力滥用的情况，为权力的科学运行提供有效保障。

最后，建立完善的行政权力清单制度有助于进一步划分市场与政府界限，维护社会主义市场经济的健康发展。结合现代社会市场经济的发展情况分析，可以发现，一些地区由于经济发展压力过大，会直接采用行政力量干预市场经济的自然发展，且频频出现过度干预的情况，这种情况虽然能够在短期内缓解经济发展压力问题，但是仍然没有解决本质问题，且容易出现恶性竞争、职权滥用、政商勾结等情况，不利于我国社会的稳定与和谐。在建立行政权力清单制度之后，能够明确列举赋予各部门的行政权力，且明确提出“政府及有关部门不得行使的权力范围”，明确政府的权力边界，促使政府不能够过度使用职权干扰市场经济发展，能够有效避免政府权力与市场主体之间的密切接触，以此营造公平、公正、公开的市场竞争环境，促进市场经济的良性循环发展〔3〕。

要想推行行政权力清单制度，充分发挥行政权力清单制度对政府及其有关部门权力行使的监督效用，建议分别从以下三方面入手。

第一， 明确划分主体权力与责任边界。结合地区政府部门的权力行使实际情况，对其进行全面的摸排清理，可以分别从行政征收、行政审批、行政给付、行政处罚（奖励）、行政强制（裁决）、行政确认、行政规划等角度入手，明确政府权力分类标准;需要结合政府行政权力的相关法律法规进行调整，坚决取消法律没有赋予的权力，保留法律赋予的职权，将权力进行公开公示，明确政府单位及各部门的权力分工与职责分工，以此重塑政府职能，弱化政府的微观决策，强化政府的宏观管理，实现政府职能的升级转型，将政府权力逐渐从“权力行使”转变为“权力监督”，明确政府工作重心为各项政策与规范的制定、各项战略实施的事中控制，政府服务职能的履行等，通过这种方式推行行政权力清单制度，凸显行政权力清单制度的有效性。

第二， 优化分配政府权责。权力与责任之间相辅相成，根据地区政府的行政权力与责任实际情况，建议坚持遵循“权责一致”的分配原则，在明确政府及其有关部门的各项权力基础上，需要提出相应的责任，列举责任清单，将每一项行政权力附带的责任细化分解，保证各项责任落实到具体部门、具体岗位、具体对应权力方面，以此实现对政府践行责任的监督管理。之后，可以结合权责清单，根据权力清单内容，明确提出各项权责分配制度，比如：事中控制制度、事后控制制度、监督检查的范围规范、监督检查的方式与措施机制、监督检查的处理意见规范等，以此辅助践行各项权力、履行各种责任。建议政府要坚持对外公开权力清单与责任清单，自觉接受广大人民群众的监督，既能够加强对行政权力行使的约束，又能够加强对践行责任义务的监督，促使政府能够确权、配权、制权、明责、问责、追责，以此提升政府民主服务效率，提升服务能力，提高服务质量，促使人民群众均能够感受到行政权力清单制度推行益处，更加主动配合政府展开民主监督，贯彻落实行政权力清单制度〔4〕。

第三，丰富、创新行政权力清单公开路径。行政权力清单公开公示是行政权力清单制度中的主要内容之一，是进一步推进法治政府建设、推动政治体制改革的主要措施。结合现代社会生活，开展行政权力清单公开公示活动，可以借助现代技术手段，促使公开公示具备现代化特色，体现我国政府改革的先进性与时代性。通过互联网渠道公开公示行政权力清单内容，能够在最大程度上拓展公开范围，接受更多人民群众的监督，强化行政权力清单公开有效性与影响力。建议政府开展“互联网+政务”框架，优化设计地区政府的在线服务平台，提出各种服务事项标准，促使人民群众能够借助互联网平台参与到行政权力清单制度推行中，实时查看各种信息、明确各种事务的办事流程、明确各项事务的审批进度等，以此加强政府与群众之间的沟通，构建政府与群众之间的桥梁，为人民群众提供便民服务，进一步提升政府服务效率，履行政府职能，凸显政府权责，进一步推动行政权力清单制度的施行。

（一）完善相关规范，促进权力清单制度标准化发展

要想进一步完善推行行政权力清单制度，就要从行政权力相关法律法规及政策规范入手，编制更加完善的行政权力清单制度相关条例，进一步规范行政权力清单制度的推行过程。结合现阶段的实际情况，在推行行政权力清单制度的过程中，缺乏具体、明确的政策规范对其进行约束，导致行政权力清单制度推行进程缓慢，无法充分发挥行政权力清单编制与公示的有效性。因此，建议要根据行政权力清单制度的推行需求，制定相关政策、规范及条例，进一步解释行政权力清单制度的作用、范围及对象，明确提出行政权力清单制度的推行目标、推行任务、工作要求及具体流程，明确提出行政权力清单内容的主体、流程、责任、权力等内容，形成系统、完善、全面的行政权力清单制度推行规范文件，为不断深化推行“制度”提供有力保障。举例分析，目前我国政府推出的《行政权力清单条例》就是针对行政权力清单制度的有效规范之一，能够约束行政权力清单制度的履行行为，促使制度施行标准化发展，能够为推行“制度”提供明确原则与导向，有效提升政府行政权力清单制度的权威性与专业性〔5〕。

（二）把握行政权力清单内容，健全行政单位指标考核体系

要想進一步完善推行行政权力清单制度，建议要进一步梳理要想进一步行政权力清单制度内容，明确制度的编制环节，同时设计有效的行政单位“制度”执行的绩效指标考核体系，强化“制度”推行的监督与管理。一方面，建议要明确提出行政权力清单制度的编制过程、编制环节、编制标准、公开方式与时间、内容更新周期、内容实施方法等，同时制定相关制度，为“制度”的推行提供有力保障。另一方面，建议要建立健全的考核体系，将“是否严格依照‘制度’梳理权力内容”“是否存在规避‘制度’的情况”“是否认真推行‘制度’”作为监督考核的主要内容，同时明确政府及各部门的考核目标，细化分解考核指标体系，形成季度、半年度、年度考核体系，提高“制度”推行的有效性。此外，建议提出完善的行政权力清单制度推行监督模式，结合已经设计完成的考核指标体系，利用大数据技术，构建数据库，全面进行数据搜集、数据分析、程序管理、预警警告、效能评价等不同的工作，实现全过程监督，辅助推进行政权力清单制度，完善制度体系。

（三）关注信息公开机制，坚持公开权力清单信息

要想进一步完善推行行政权力清单制度，建议要加强信息公开机制的建设，定期、明确公开行政权力清单内容，践行行政权力清单制度要求。结合“推行要点”内容可以发现，“公开公示”既是行政权力清单制度中的重要构成，也是推行行政权力清单制度的主要方法，更是维护政府行政权力合理运行的关键手段。因此，建议要灵活运用信息化工具，既要构建政府对外公开平台，又要加强软件系统建设，形成专属于行政权力清单的公式路径，提高公开公式效率。建议将行政权力清单公式与信息化政府建设有机融合，明确政府权力对应职责与事项，优化设计在线运行体系，形成不同部门之间的行政权力流程机制，加强政府各部门之间的协作，在各部门使用信息化系统的同时更新数据内容，以此实现权力事项、权力运行的信息共享，自动接收外部监督与内部监管。此外，还可以鼓励人民群众积极观看部门之间行政权力机制平台的公示信息，明确各部门之间的关联，促使人民群众能够对行政权力清单内容进行线上监督，以此强化民主监督有效性，贯彻践行行政权力清单制度〔6〕。

（四）不断修订相关法律法规，补充行政清单制度体系

要想进一步完善推行行政权力清单制度，建议要不断修订关于“行政权力清单制度”的法律条文，明确法律授予政府及各部门的行政权力，明确被授予权力的履行过程、行使要求及权力界限，以此界定各部门行政权力，规范行政权力清单制度推行，进一步完善行政权力清单制度体系。结合现阶段的政府行政权力法律赋予情况，可以发现《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规为政府的行政复议权力、行政诉讼权力的行使提供了有力依据。由此可见，制定更多的行政权力相关法律，有助于不断补充、完善政府行政权力体系，促使政府及各部门能够有依据地行使各项行政权力，增强行政权力的法律效益，能够为推行行政权力清单制度提供法律约束，以法律效力界定行政权力的法律地位，有效规避权力滥用问题，促进我国法治政府建设与发展。

（五）厘清权力底线，明确界定权力清单内容界限

要想进一步完善推行行政权力清单制度，建议要始终保留权力底线，明确划分权力清单中各项行政权力之间的界限，保证各项权力之间界限清晰，避免出现行政权力混淆不清的情况。随着行政权力清单制度的不断推行与完善，其覆盖范围不断扩大，新的问题就此产生：由于行政权力的简化，政府主体裁量权的弱化促使市场各主体主动性不断增强，这就会引发市场竞争秩序紊乱的情况发生。因此，在约束政府及有关部门行政权力行使的同时，需要进一步细化关于各方利益主体的权力边界，始终保留权力行使底线，既要避免权力滥用，又要避免权力缺失，才能够始终维护社会主义和谐社会的建设，推动法治政府的健康发展〔7〕。

综上所述，自十八届三中全会中提出了“建立政府权力清单制度，将其作为深化改革的重要构成”之后，各级政府纷纷将行政权力清单制度作为编制行政权力清单的主要依据，同时不断建立、完善与发展行政权力清单制度，深化开展行政权力清单制度改革。要想建立行政权力清单制度，首先要保证权力公开，保证权力在阳光下运行，才能够坚定行政权力清单制度建立的信心。在完善行政权力清单制度的过程中，建议政府有关部门工作人员要进一步丰富相关规范内容，明确行政权力清单制度的各项标准，促进其标准化发展;需要精准把握行政权力清单制度内容，加强信息公开机制的建设，修订相关法律法规，明确权力与责任之间的界限，保证权力底线，才能够稳扎稳打建设行政权力清单制度，将其作为政府权力分配改革的突破点，为我国政治体制改革与发展提供助力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕康琳娜.行政权力清单制度研究〔D〕.黑龙江大学，2019.

〔2〕金同镇.哈尔滨市人民政府推行权力清单制度实证研究〔D〕.2019.

〔3〕王娜.政府权力清单制度研究〔D〕.黑龙江大学，2018.

〔4〕朱新力，余军.行政法视域下权力清单制度的重构〔J〕.中国社会科学，2018（04）：109-131.

〔5〕卢雪峰.地方政府推行权力清单制度研究〔D〕.云南大学，2019.

〔6〕杨勇.我国地方政府权力清单制度存在的问题与对策研究〔D〕.河北师范大学，2019.

〔7〕韩永艳.政府权力清单制度完善初探——以安徽省地方税务局权力清单梳理工作为起点〔D〕.天津师范大学，2018.

〔责任编辑：包 阔〕