重大政策措施落实跟踪审计

近年来，党和国家为促进全面深化改革，在经济、政治、文化、社会、生态等各领域出台了一系列重大政策措施。2018年审计署发布的《审计署关于内部审计工作的规定》将贯彻落实国家重大政策措施情况列为内部审计工作首要职责，要求对企业发展规划、战略决策、重大措施执行情况进行审计。

党的十九大以来，广州地铁集团有限公司（以下简称广州地铁）审计部在常规审计项目中嵌入重大政策跟踪落实的要求，同时结合了审计咨询业务实践，探索性实施了前置型护航战略审计咨询项目，通过参与业务层面的设计，以“前置介入”与“紧密跟踪”的新型工作方式，既推动了政策落实，又保障集团战略高质量落地，取得良好实践效果。

一、项目背景

2020年7月，国家發改委正式批复《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》（以下简称《规划》），这是国家为提升粤港澳大湾区交通供给质量、服务粤港澳大湾区建设，促进国内国际双循环，打造“轨道上的大湾区”的重大举措。广东省委、省政府召开会议对《规划》进行部署，明确广州地铁负责实施规划中新开工项目10个，里程600多公里，总投资产超过3000亿元，2021年实现3个城际铁路项目开工;明确广州地铁需承接原由广东省铁路投资建设集团有限公司负责建设的城际铁路后续运营，2021年需承接2条线路运营。同时，要求新开工项目要研究吸收社会资本，探索实施PPP、BOT等新投融资模式。

确保新一轮规划城际铁路顺利开工、既有城际铁路顺利承接运营、创新投融资模式顺利开启，既是广州地铁“十四五”规划的战略开局，又是2021年落实国家重大举措的重点工作。如何促进新业务、新模式、新战略平稳落地，成为广州地铁内部审计亟需研究的课题。按以往事中、事后的确认型审计项目思路，与集团“接得住、管得好、闯出新路子”的战略要求，无论在时序上还是在效果上均不太匹配，因此，以审计咨询的形式，前置介入、主动出击，贡献内部审计对新业态、新事物的管理建议方案，恰是最佳选择。

二、项目实施过程

（一）精心选题，提前对接战略需求

城际铁路虽与地铁同属轨道制式交通工具，但是在技术标准、运营模式等方面却有着本质差异，由于其承上启下的功能定位，在高速铁路网、城际铁路网、市（域）郊铁路网、地铁线网——铁路“四网融合”中，扮演着关键角色。新一轮城际铁路的开工建设，既承载着拉动经济的重要功能，也面临着从一开始需谋划好互联互通的要求，既要快、又要好;城际铁路的接管运营，既肩负着通过公交化运营串联湾区城市深度融合的殷切期盼，又面临着控制成本可持续发展的压力，既要干、也要省;创新投融资模式，既要求在多渠道融资上闯出新路子，又要确保项目推进和资金风险可控，既要新，又要稳。广州地铁的战略面临着“急、难、新、重”多重挑战，如何为“十四五”开好局、起好步，考验着组织各道防线的智慧。

广州地铁审计部紧扣贯彻落实国家重大政策措施的首要职责，秉承服务组织战略的中心思想，主动对接集团战略需求，提前谋划，创新性提出前置型护航战略的咨询项目，聚焦战略落地最前端，确定为城际建设、运营及创新投融资模式三项战略性业务高质量落地提供前置咨询，为又好又快建设“轨道上的大湾区”助力。

（二）精排计划，直击战略落地关隘

前置型护航战略的咨询项目，对时效性要求高，要求项目既要快又要准，如果时间把控不好、重点把控不准，会影响到整个项目效果。广州地铁审计部从2020年底就提前计划如何实施护航城际建设、运营及创新投融资模式的咨询项目。

1.时间上，与业务推进速度赛跑。广州地铁审计部在年初即制定计划时间目标，保证实现“两个前置”，一是在业务启动前介入，二是在业务推进重要里程碑节点前输出咨询成果（见图1），在成果输出时效上，精准发力。

2.重点上，紧贴业务最急迫需求、聚焦价值及风险制高点。由于资源、信息所限，在成果输出上不可能做到面面俱到，广州地铁审计部围绕“四个最”，即业务最需要、领导最关注、风险最高、价值最大的内容，精准输出审计咨询成果。为保证集中优势资源，产出最大咨询效果，解迫切之需，审计部扭住“招标及合同设计”这一最关键环节，明确针对PPP合同、承包商招标及合同、验收合同、委托运营合同四个阶段的核心合约，集中发力（见图2）。

（三）系统研究，提升方案前瞻性

方案的成功与否关系项目成败。由于项目涉及多块重点，如何设计好咨询节奏、掌握好咨询方法、布置好资源投入，对咨询效果极为重要。针对时间紧、业务新的难点，审计部明确“保开工、防风险，促进战略稳落地”的咨询目标。以此目标分解，按提出问题、分析问题、解决问题的思路，提出“梳理固有风险→面临新业务新风险→评估风险→收集政策、现场调研、对标良好实务→规避和转移风险+招标及合同设计建议”的方案框架。借鉴信息研究方法，通过大量收集、传递、加工和整理获得的信息，并对标良好实务，运用于实践，提升方案的前瞻性和系统性，力求在新业务、新模式、新主体多因素叠加的情况下，理顺各层关系，提供系统配套解决方案（见图3）。

咨询方案为项目明确了目标、范围、思路、重点、方法和资源分配等内容，为项目实施提供了实施路径。

（四）管控风险，保障战略安全落地

内部审计具有天然的风险控制优势，体现为相较外部咨询机构，更贴近业务，相较内部业务部门，其系统性及风控意识更胜一筹。本次咨询充分运用风险管理理论，提高战略落地安全性。

以PPP合同设计咨询为例，因涉及引进社会资本方，相比以往“财政+贷款”模式，政府、出资代表、社会资本方之间权责利进一步重构，风险相应转移变化。审计组参考国内PPP项目经验、以往审计发现，识别新投融资模式项目全生命周期的风险点共100个，新增风险25个，存量风险上升42个，不变12个，下降21个，总体描绘了新模式下全生命周期风险变化（见图4），为PPP合同设计提供系统、完整的风险图谱，为战略业务落地前置“扫雷”。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21

同时，以风险为导向，通过揭示风险、评价风险和应对风险的技术路径（见图5），具体提出合同设计、管理优化建议。

（五）配优资源，奠定高质量输出基石

为保障项目达到预期目标，审计部成立了专项工作小组，集中优势资源，搭建了以副部长为牵头人的组织机构，两位专业模块（工程模块、经营财务模块）经理全程参与，多名审计骨干任项目组成员，为项目高标准完成提供坚实的人力保障。

广州地铁审计部在计划阶段就明确需要业务部门专业支持。基于此，审计部有针对性地抽调咨询成果使用部门骨干人员参与项目（见表1），确保咨询成果的可用性、可实施性。

从业务部门抽调骨干参与咨询项目，一方面，在数量上充实审计资源，从技能、知识方面扩充了咨询的专业能力;另一方面，实现与业务部门信息同步、需求同步，为更精准、高标准、高质量提供咨询创造条件。

（六）广集信息，提高咨询成果专业度

1.前置型咨询，信息是项目成功的关键。项目新，即表示组织内缺乏实践。前置性，要求以終为始的系统观念，对资料的全面性要求高。因此如何获取比业务部门更多、更新的信息是摆在审计组面前最大的困难。本项目充分调动项目组员主观能动性，通过大量调研、网络等手段拓宽审计信息获取渠道。特别是依靠网络，取得了宝贵数据，积累了项目实践经验。

2.内部调研、外部交流，扩充信息“朋友圈”。本项目制定了调研实施计划，分外部交流、内部调研两个维度。外部交流主要集中在政府、同行及合作央企等。内部调研主要针对咨询服务对象。通过调研，充分识别、评估风险，同时，向内外部部门获取监管要求、底层信息数据及良好的管理实务，为咨询提供充足的“粮食”。

3.多管齐下、线上线下，拓宽信息“源泉”。以线上方式获取充分信息是项目一大特点（见表2）：在获取政策方面，项目组在政府政务服务平台中申请公开大量政策，掌握了城际业务、新投融资模式业务监管政策及更新情况，成为了咨询一大价值产出;在公司资料方面，项目组充分运用天眼查、企查查等平台，获取了国内部分城际运营公司财务报表、历史股权变化等数据，为行业对标及市场分析提供支撑;项目组还通过公共资源交易中心、行业官网等渠道，获取招投标及客流信息，为市场分析、合同对标、客流分析提供有益补充。

（七）与业务同频共振，推动咨询价值最大化

一是选题立项阶段与业务部门保持良好联动，掌握业务部门的战略需求和落地动态，为精准选择咨询项目和及时输出咨询成果提供输入。二是计划和方案阶段保持联动，为有序推进审前调研、系统性制订实施方案提供意见，为审计部抽调优秀专业人才，获取专业支持提供帮助。三是实施阶段保持联动，掌握业务推进进度，以及时调整实施方案和资源投入，确保咨询时效性，通过列席业务部门组织的讨论会、专题会、汇报会等，实时动态了解业务部门最新信息，确保咨询成果紧扣战略，提升咨询质量。四是成果输出阶段保持联动，跟踪服务对象战略实施过程中建议吸纳情况，将咨询成果转化为战略落地设计要素，通过跟进业务部门执行反馈，补充、优化、完善咨询输出成果，保证成果最大化转化。

三、项目实施效果

（一）统一思想，凝聚共识

项目历时2个月，每次成果输出都在业务最需要的时间节点得以兑现，最终，项目组将输出的成果进行了汇总，通过内部控制自我评估（Control Self-Assessment，简称CSA）会议形式，向公司领导进行汇报。通过汇报，有助于核心管理层对战略业务落地凝聚共识，推动了不同业务部门之间信息互通及共享，为城际铁路开工建设、运营承接及投融资模式创新落地擘画施工图，为重大政策落实营造了良好环境。

（二）发挥牵引和协同作用，促成合力

通过咨询项目的开展，审计部为业务部门输出审计视角下的战略风险清单、设计建议、配套解决方案等成果，同时，输出了审计通过多种方式收集的资料，为业务部门节省了时间、提高了效率，有效地支撑业务推进，充实了战略业务落地的手段储备。本次咨询项目提出招标合同设计建议27条，个别建议迅速输入至运营部门合同谈判中，已取得经济收益约500万元，得到业务部门热烈欢迎和充分认同。

前置型护航战略咨询项目，核心体现在战略执行中统一目标，齐心协力推动战略目标实现。审计过程中，项目在对内部控制体系与风险管理体系给予关注的基础上，在协调部门合作，形成系统合力上也有所体现，通过信息互通和补充、咨询成果输出，让业务部门感受到审计助力，有效打破部门壁垒，提高沟通积极性，体现大局为重，有利于形成推动政策落地合力。

（三）积累经验，夯实政策跟踪审计基础

通过咨询项目的开展，审计部门前瞻性地储备、充实了战略业务知识。将审计工作渗透入前期设计端，从新业务政策供给、新模式组织架构、规章制度设计、招标合同设计等高风险、高价值环节，积累了系统设计理念，为后续业务持续推动落地打下坚实的基础。也正因为通过前期参与设计，为审计部后续监控实施效果、动态纠偏、优化设计提供了条件，以更好地持续跟进政策措施落地。

通过开展前置型战略护航咨询项目，提升了审计人员专业胜任能力，为开展多种类型的重大政策措施落实跟踪审计积累了经验，促进重大政策跟踪审计“前端、中段、后端”互相促进，相互融合。

四、经验与体会

前置型战略护航咨询项目，是广州地铁内部审计发挥咨询功能，在前端推动重大政策措施落地的有益尝试。重大政策措施落实跟踪审计，为内部审计发展带来了新的契机，也面临着新的挑战。针对取得的宝贵经验，具体提炼如下：

（一）调整审计视角，有助于审计咨询项目高质量发展

内部审计促进组织落实党和国家重大政策，是新时代党和国家赋予内部审计的新使命。视野方面，内部审计不能仅仅服务好组织内部，更应主动融入党和国家监督体系，着眼党和国家大局、着眼重大方针和政策，帮助组织更好地承接和匹配党和国家的要求。时空方面，过去政策跟踪审计往往以过程为主，在方式方法上，以监督、确认为主，回答了“有没有落实好”的命题，广州地铁内部审计创新实施的战略咨询项目，在时效上实现“前置”，在早于业务启动时间出具咨询建议，而不介入业务启动后的具体流程，在保证一定独立性基础上，充分发挥审计咨询、智囊和风控专家优势，从“有没有落实好”向“如何落实好”转变。

（二）统筹时效与精准打击，有助于提升政策跟踪审计效益

战略性业务往往体现出“急、难、新、重”的特点，讲究战略窗口、战略重点、战略创新，因此前置型战略咨询必须在有限时间内，把有效资源投入到最大价值领域，有助于实现政策跟踪审计效益最大化。时间方面，实现“短平快”，有利于审计资源高效调配;资源投入方面，强调精简干练，集中优势资源攻克重要难点;重点聚焦方面，要求清晰、明确，少做无用功，实现精准打击。前置型战略咨询项目，有助于内部审计组织及人员提升对重大政策、重大变化敏感性，承担战略的主动性与担当力，对风险识别的敏锐性和准确性，无论对组织或个人，短期或长期，都是重大受益。

（三）发挥统筹协调功能，促进重大政策高质量落地

新业务面临新风险，统筹好发展和安全，关系重大政策能否高质量落地。业务部门固有惯性思维和职责限制，经常出现各自为政的现象，往往是纵向深度有余，横向联动不足，有些部门只顾发展、有些部门过于强调安全。开展前置型战略咨询项目，使内部审计可以跳出固有框架，发挥统筹者、推动者、协调者的功能，一方面，借助多个业务部门知识扩充信息，提高专业性和信息全面性;另一方面，通过对条块信息的整合、加工、共享信息，提高横向联动性和化学反应，起到“润滑剂”的功效，促进业务打破壁垒，有利于政策高质量落地。

（四）获取高层支持，为政策落实跟踪审计提供创新动力

广州地铁审计部开展的前置型战略护航咨询项目，从立项之初就获得领导高度关注和支持，“一把手”明确要求听取成果专题汇报。这种开明、开放的审计环境，为审计部创新、大胆、执着地开展该类型审计项目提供强大动力。实施过程中，通过各阶段成果快速输出，得到领导认可、信任，使得审计部能充分参与战略落地前端设计;最终汇报阶段，审计部提出审计视角下的建议、观点，得到高层充分吸收，不断提供高层决策支持，最终取得项目成功。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21