应急管理发展的国外经验

于靖园

经验，近年来，部分国家的应急管理工作取得了较大发展和进步，一方面是由于不断总结事件（事故、灾害等）应急管理经验教训，另一方面是由于持续完善法律体系和创新体制机制。

应急管理职能是国家公共管理职能的重要组成部分，是衡量一个国家现代化水平的重要指标。在突发事件发生的种类不断增多，规模、频率和影响持续增强的时代背景下，国外各国政府应急管理的内涵和外延也在不断地更新变化，应急管理的框架、模式，从空间维度上看，是一个充分整合各种管理要素和资源的一体化应急管理体系，从时间维度上看，是一个由预防、响应、处置和恢复组成的综合性应急管理过程。

从许多国家应急管理的经验来看，一个成熟的应急管理组织结构体系应具备4个系统：法律与行政规范系统、决策指挥中枢系统、执行与支援保障系统、信息管理系统。应急管理这种内在组织结构体系的四大系统并非单纯的线性逻辑或平面关联，而是一个四位一体的架构体系，四大系统具有密切的关联性和互补性。“在总体应急管理层面，典型国家大都形成了统一领导、统筹协调、综合管理、上下联动、敏捷高效的应急管理体系。” 中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）教授、博士生导师李雪峰表示。

目前，国外应急管理模式发展较为成熟的主要有美国模式、日本模式、俄罗斯模式。美国模式，突出各州和各地方政府的自主管理;日本模式，强调突发事件牵头部门相对集中管理;俄罗斯模式，实行自上而下的垂直管理。

“9·11”事件发生后，美国于2003年11月成立国土安全部，负责危机管理和应急处置。当前，美国已基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、社区5个层次的应急管理与响应机构。当地方政府的应急能力和资源不足时， 州一级政府向地方政府提供支持。州一级政府的应急能力和资源不足时，由联邦政府提供支持。一旦发生重特大灾害， 绝大部分联邦救援经费来自该局负责管理的“总统灾害救助基金”， 但动用联邦政府的应急资源，需要向总统作出报告。

美国把应急管理的活动贯穿到四个基本领域，即缩减、准备、反应和恢复。缩减和准备是灾难发生之前的行为，反应是灾难发生过程中的行为，而恢复则是灾后的行为。缩减阶段在于预防和减少灾难的损失， 如在设计建筑物时要考虑恐怖分子发动袭击等因素;准备阶段在于设计反应阶段如何应急，提升更有效的反应能力，其中包括对应急人员和公众的训练计划，报警系统、通信系统的启用计划;反应阶段是对灾难作出的立即行动， 包括群众撤离疏散、构筑沙袋和其他设施，保证应急食品和水源的安全、提供应急医疗服务、搜索救援、灭火、防止产生掠夺现象并维护公共秩序;恢复阶段是善后处理的一部分， 包括提供临时住所、恢复电力供应、小额商业贷款、清理废墟等。

美国应急管理机制实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。统一管理是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归到政府的应急管理部门负责;属地为主是指无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥;分级响应强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。

在同一级政府的应急响应中， 可以采用不同的响应级别，确定响应级别的原则，一是事件的严重程度，二是公众的关注程度;标准运行主要是指从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通信联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等。

美国的联邦、州、县、市、社区都有自己的紧急救援专业队伍，它们是紧急事务处理中心实施灾害救援的主要力量。联邦紧急救援队伍被分成十二个功能组——运输组、联络组、公共实施和公共工程组、消防组、信息计划组、民众管理组、资源人力组、健康医疗组、城市搜索和救援组、危险性物品组、食品组、能源组，每组通常由一个主要机构牵头。各州、县、市、社区救援队也有自己的功能组，负责地区救援工作。

总结来看，美国应急管理体制建设基本经验有：一是依法进行危机应对，美国危机管理各种机构和计划都是依法建立起来的，其权力来自于现行法律，而不是某个行政机构，一旦危机事件出现，相应的危机管理系统可以立即自行启动，无须哪一级行政部门专门赋予相应的权力。同时，每种危机管理的最终管理权仍属于总统，当某种危机事件超出一定的专业领域地理范围，或者行政权限范围时，总统可以直接介入危机事件的管理。二是各种危机应对机构职责分明，并且能够相互救援。美国把各种危机事件按照专业领域划分为相应的反应系统，各个系统由相应的专家和专业人员组成，且职责分明，各个部门之间能够相互协调，不存在危机管理真空。

日本的应急管理发展得也比较早。1998年，日本政府在首相官邸设立国家危机管理中心，首相是国家危机管理的最高指挥官。危机管理中心成为日本国家危机管理中枢，设有对策本部会议室、办公室、指挥室及全天候的情报集约中心等，可以使日本应对危机和自然灾害等紧急事态。把防灾减灾工作上升到国家危机层次，建立确保国家安全和国民生活安定的日常管理、危机管理、大规模灾害管理等一系列政府危机管理体制，是日本政府从简单防灾管理转向综合性国家危机管理的重要标志。

日本應急管理体制建设的基本经验主要为两点：一是中枢指挥系统强权集中。在日本的危机管理体制中，内阁首相任最高指挥官，内阁官方负责总体指挥，通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。首相的权力极大，在紧急事态下，可以跳过内阁安全会议直接下令出动自卫队、限制国民权力、确定私有财产的补偿办法等。日本从中央到地方、以首相为核心的强权指挥系统在应对国家安全、天灾、人祸等突发事件中发挥了积极有效的作用。二是情报系统严格有效。通过整合情报部门，强化了情报系统的综合分析能力，培养了高素质的情报人员，同时理顺了内部关系，提高了工作效率。

俄罗斯的应急管理发展得也比较完善。俄罗斯建立了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢，以紧急事务部等相应部门为主力的危机管理权力结构。紧急事务部诞生于1994年， 属于执行权力机构， 是俄罗斯处理突发事件的组织核心， 直接对总统负责。该部通过总理办公室可以请求获得国防部或内务部队的支持， 拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权限。紧急事务部被认为是俄罗斯政府五大“强力”部门之一， 另外几个强力部门分别是国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局。

紧急事务部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门。同时下设森林灭火机构委员会、抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、营救执照管理委员会等机构。建立国家危机情况管理中心，并在俄罗斯紧急事务部各个地区中心设立分支机构。

近年来，部分国家的应急管理工作取得了较大发展和进步，一方面是由于不断总结事件（事故、灾害等）应急管理经验教训，另一方面是由于持续完善法律体系和创新体制机制。因此，业内专家表示，在借鉴国外体制特点和优势的基础上，可从加强政策研究、法律法规优化整合、宣传教育培训以及提升基层应急管理的基础性地位和社会化水平四个方面，进一步强化我国应急管理工作。