石漠化地区河池市城镇化发展路径研究

宁常郁，吴乙萍，陆巧媛

引 言

城镇化发展水平是衡量一个国家或区域发展程度的重要指标。改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，常住人口城镇化率从1978 年的17.92%上升至2020 年的63.89%，创造了城镇化发展史上的世界奇迹（黄茂兴、张建威，2021）。我国疆域辽阔，城镇化发展水平区域差异性突出。自然基础和生态环境对城镇化发展具有重要的基础作用，也是城镇化区域发展水平差异性形成的重要因素（陆大道、姚士谋等，2007）。石漠化地区地形地貌复杂多样，生态具有脆弱性，这些自然因素是导致石漠化地区城镇化水平普遍滞后的重要原因，也是推进城镇化进程中必须要面对的重要挑战。河池市位于滇桂黔石漠化片区的核心区，除宜州区外，其他10 个县（区）均纳入滇桂黔石漠化片区。河池市城镇化发展受自然基础和生态环境制约明显，具有石漠化地区城镇化的典型特征，研究河池市城镇化发展路径对石漠化地区提高城镇化发展水平和质量具有现实意义。

一、研究区域概况及数据来源

（一）研究区域概况

河池市地处广西西北部、云贵高原南麓，东连柳州，南界南宁，西接百色市，北邻贵州省黔南布依族苗族自治州，全市总面积3.35 万平方公里，辖2 区9 县。2020 年末河池市常住人口342.23 万人，有壮、汉、瑶、苗、仫佬、毛南、侗、水等8 个世居民族，少数民族人口占全市常住人口的83.93%。

2020 年，河池市实现地区生产总值927.71 亿元，三次产业结构比例为21.4∶28.5∶50.1；人均地区生产总值、城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为27119 元、30881 元和11074 元，分别相当于广西平均水平的61.20%、86.12%、74.75%，分别相当于全国平均水平的37.67%、70.45%、64.64%。

河池市为典型的石漠化地区，峰丛洼地、峰林谷地、孤峰、残丘等岩溶地貌特征明显，生态环境脆弱，承载能力有限，全市喀斯特地貌面积为2.18 万平方公里，占其国土面积的65.74%，占广西喀斯特地貌总面积的24.34%；全市石漠化土地面积0.72 万平方公里，占全市土地总面积21.6%，占全广西石漠化总面积的35%。

（二）数据来源

本文采用的人口数据、经济数据来源于广西统计年鉴。土地数据来源于广西土地利用年度变更数，2018 年数据为基于第二次土地调查的最新土地利用年度变更数据。

二、城镇化发展现状与主要特征

（一）发展现状

人口和土地是城镇化的基本要素。人口是城镇化的核心，土地是城镇化的载体（徐腾，2014）。城镇化是人口向城镇集中的过程；也是城镇空间不断向外扩张，土地由农村用地转变为城镇用地的过程。

人口城镇化率是衡量城镇化水平的最常见指标。2020 年，河池市常住人口总量为342.23 万人，其中城镇人口为153.6 万人，常住人口城镇化率为44.88%，低于广西平均水平9.33 个百分点，在14个地级市中排名第11 位。

土地城镇化率是表征土地城镇化水平的重要指标，本文采用城镇用地面积占城镇用地和村庄用地总面积的比例来测算。2018 年，河池市城镇用地面积136.54 平方千米，村庄用地面积437.17 平方公里，土地城镇化率为23.8%，低于广西平均水平10.69 个百分点，在14 个地级市中排名第13 位。

（二）主要特征

1. 城镇化水平滞后性特征突出

河池市人口城镇化率始终与全国水平、广西水平存在较大差距。2020 年，河池市常住人口城镇化率为44.88%，比广西平均水平低9.33 个百分点，比全国平均水平低19.01 个百分点，相当于2007 年全国人口城镇化水平；全市2 区9 县，除金城江区、南丹县外，其余县（区）城镇化水平均低于河池市平均水平。

2. 城镇化进入高速发展阶段

2010 年以来，河池市城镇化进程明显加快。2010—2020 年，河池市人口城镇化率增加了17.53个百分点，增幅比上一个10 年高出12.34 个百分点；从年均增速看，河池市人口城镇化率年均增长1.75 个百分点，在广西14 个地级市中排名第1，而同期全国、广西年均增长分别为1.39 个百分点、1.42 个百分点。

3. 城镇化水平空间差异性显著

河池市内部城镇化发展水平差异显著。2020年，金城江区和南丹县人口城镇化率在河池市居于领先地位，分别为71.98%、50.31%；东兰县、凤山县和大化瑶族自治县人口城镇化率非常低，分别为29.97%、34.69%、36.97%，县域人口城镇化率差距高达42.01%，见表1。

表1 河池市人口城镇化和土地城镇化水平

4. 城镇化过程中人口外流严重

河池市与贵港市、百色市是广西人口流出最严重的3 个地级市。2010—2020 年，河池市人口净流出规模由61.73 万人增加到91.6 万人；人口净流出率由15.46% 增加到21.11%，人口净流出逐年增多，加剧了老龄化现象，见表2。

5. 城镇化过程中人户分离现象增多

户籍制度改革剥离了城镇户口捆绑的多种社会福利等因素，导致农业转移人口落户城镇意愿降低。根据第七次人口普查数据，2020 年河池市人户分离人口达73.75 万人，与2010 年比增长了1.41 倍；户籍人口城镇化率滞后于常住人口城镇化率的差距由2010 年的15.73% 增加到2020 年的21.54%，见表2。

表2 2010—2020 年河池市人口净流出情况

三、制约城镇化发展的主要问题

（一）城镇化发展格局有待优化

河池市城镇规模普遍偏小，难以形成合理的城镇体系。根据我国城市规模划分标准，河池市中心城区和县城全部属于小城市。其中，由金城江区和宜州区构成的中心城区属于Ⅰ型小城市（常住人口20 万～50 万人）；所辖9 个县城全部属于Ⅱ型小城市（常住人口20 万以下），县城常住人口基本都在10 万人以内，东兰、凤山、天峨等县城常住人口还不足5万人。

中心城区辐射带动作用是衡量城镇体系优劣的关键。河池市中心城自身发展不足，中心城区人口规模、经济规模都比较小。同时，宜州区和金城江区因相隔较远难以发挥聚集发展的合力，而全市地域广阔、所辖县份多，加上受现状交通的限制和制约，河池市中心城区对市域城乡发展的中心辐射带动作用微弱。

城镇职能同质化明显，城镇之间缺乏分工协作。河池市大部分城镇是在集贸市场的基础上形成和发展起来的，农村聚落特征仍然明显，城镇职能普遍单一。大部分城镇的产业发展滞后，农业及农副产品初级加工在产业中占据主导地位，产业同质化现象明显，城镇之间经济联系薄弱，缺乏分工协作。

（二）产业对城镇化发展支撑不足

产业是城镇化发展最为重要的内生动力，农业、工业和第三产业分别是城镇化发展的基础、核心动力和后续动力，城镇化发展离不开产业支撑（杨利娟，2010）。河池市产业发展基础薄弱，发展方式仍较粗放，产业结构不合理，总体产能水平不高，导致产业可以创造的就业岗位不足，产业对人口的吸附力能力低，外出务工人口比例较高，难以支撑人口就地城镇化。从经济总量看，2020 年河池市GDP 总量为927.71 亿元，在广西14 个地级市中排名第10位；人均GDP 仅2.71 万元，在广西地级市中位居倒数第1 位。从产业结构看，2020 年河池市三次产业结构为21.4∶28.5∶50.1，第一产业占比与同期全国、广西相比分别高出13.7 个百分点、5.4 个百分点。河池市农业现代化发展仍处于起步阶段，受传统生产经营模式影响和自然条件制约，农村生产经营格局仍以小农户为主导，种养殖业规模化经营程度低；农产品加工企业数量少、规模小，农产品加工业发展滞后。河池市工业以有色金属、电力、矿产开采加工等资源型产业为主，这些产业对就业带动作用不强，加之研发、资金等投入的缺乏，导致产业技术含量不高，长期处于产业链的低端，产业链条短，对全市的经济发展尚未形成强有力的带动和促进作用，第二产业占比呈现下滑趋势，2020 年比2015 年减少3.5 个百分点。河池市第三产业比重虽保持稳定增长态势，但旅游业规模偏小，尚未形成协同发展格局；生产性服务业发展水平滞后，产业融合发展水平比较低。

（三）农业转移人口市民化水平低

河池市公共服务设施建设有待加强，公共服务供给能力和水平与城镇化发展的需求不相适应，面向农业转移人口的就业、住房、子女教育、医疗等公共服务保障水平偏低。从就业看，由于工业基础薄弱，本地提供的就业岗位比较少，就业结构性矛盾还比较明显。据河池市人社局统计，2019 年全市城镇新增就业重点群体总量减少，高校毕业生大部分选择在外地就业，同期回乡报到人数减少，2019 年9月报到3758 人，比2018 年同期报到人数减少4324人。从住房保障看，河池市已把在城区稳定就业的农业转移人员纳入公租房、经济适用房等保障性住房的适用范围，但一方面保障性住房供给总量过少，另一方面申请门槛高、程序多，农业转移人口很难享受到保障性住房，他们多租住在居住环境和条件比较差的城中村。在就学方面，河池市虽已经实施以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，但由于学校规划和建设滞后，教师资源紧缺，义务教育阶段仍存在学位不足问题，且学校招生时仍优先考虑本地户籍等因素，随迁子女就学学位获取较难，一般被安排到教育资源比较差的学校。此外，因收入水平偏低，河池市就业、教育、医疗等公共服务领域人才流失严重，成为影响欠发展地区城镇化发展的重要问题。

（四）城镇化发展空间受制约明显

地形地貌是影响城镇发展的重要因素。河池市山多平地少，喀斯特地貌面积占全市国土面积的65.74%，深刻影响了城镇化的发展空间，主要表现在城镇向外扩展困难，以及城镇开发建设成本增高。金城江区是受山地制约的典型案例，金城江区沿龙江两岸布局，呈东西长、南北窄的形态，受群山夹击，平地利用近乎殆尽，削平石山建造城市的成本和难度非常高，城市向外扩展空间难度极大，难以支撑作为河池市综合服务中心的功能需求，其人口集聚能力远低于其发展潜力，有限的空间与日益增加的人口服务需求间的矛盾突出，部分本应向中心城区集聚的人口“被动”外流。

承担的生态保护任务、基本农田保护任务非常重，也是影响河池市城镇化发展空间的重要因素。河池市是广西生态保护用地面积最大、比例最高的地区，全市森林覆盖率达到70.05%，建有自然保护区、国家（森林／地质）公园、国家级风景名胜区、世界自然遗产地等44 个，总面积约3659.5 平方公里，部分城镇周边分布生态保护极重要区，存在部分生态保护极重要区位于城镇内的情形。河池市永久基本农田面积29.6 万公顷，基本农田保护率较高，保护率接近90%，基本农田布局在比较平坦的地形区，这也是最适宜城镇开发建设方向。城镇规划范围内一些永久基本农田零星分布于城镇发展空间内，在集中连片的建设空间中“开天窗”，影响到城镇的成片开发建设。如何正确处理好发展与保护之间的关系，成为河池市城镇化可持续发展面临的重要问题。

四、城镇化发展的路径与对策

（一）优化城镇化发展的空间格局

进行城镇体系重构，形成市域城镇协同发展格局。（1）城镇规模结构：城镇协调发展，优化和完善市域城镇体系和空间格局，增强中心城区核心地位，增设副中心以辐射带动全域。构建“中心城区—城市副中心—一般县城—重点镇—一般镇”多层级城镇等级结构体系，强化中心城区集聚能力，实现由Ⅰ型小城市到中等城市的转变，重点培育巴马、南丹、都安3 个副中心城镇，通过优化市域城镇等级结构，实现以核带点、以大带小、以城带乡、以工促农，全面协调发展的新格局。（2）改善城镇职能结构。针对现状城镇职能结构单一、层次偏低的状况，实施特色驱动发展战略，依托城镇自身资源特色、产业基础、发展优势，实行因地制宜的差异化城镇发展路径，协同错位，避免同质化，促进县域向综合型城镇转变，增强其他小城镇的发展活力，积极培育有条件的农贸型城镇向商贸型城镇与旅游型城镇转变。在改善配套公共服务设施和市政基础设施基础上，商贸型城镇重点加强商贸流通、运输服务等产业的集聚能力，扩大辐射范围；农贸型城镇重点引进农业加工型企业，健全农业产业链；旅游型城镇重点加强景区景点建设，发展生态休闲经济，保护好文化特色，完善旅游服务设施。

提升中心城区首位度，构建一城两区协同发展格局。发挥规划引领作用，加强一城两区在功能、交通、产业、环境等方面的衔接，促进区域空间协同和一体化发展。强化政策协同制度衔接，共享公共服务普惠便利，提升社会治理共建共治共享水平。统筹两区招商引资工作，按照产业格局引导项目落地，建立完善利益共享机制。河池发展已进入存量更新与新城开发并进阶段，需要通过提升城市品质提高中心城区的引领力。老城区以三增三控（增加公共绿地、增加公共空间、增加公共设施，控制改造开发强度、控制建筑密度、控制人口密度）为手段，加快棚户区、老旧小区、老旧住宅、老旧厂房、“城中村”的综合改造，同步实施改造区域及周边环境环境综合整治，不断完善改造区域及周边的市政基础设施和公共服务、便民服务配套设施；鼓励老旧建筑改造再利用，支持优先将老旧厂房用于公共文化、公共体育、养老和创意产业。宜州新区作为新城，应加快路网主干道建设，拉开城镇框架，适应城市化进程，优化教育、医疗资源配置，提升居民生活品质。

（二）强化城镇化发展的产业支撑

产业发展与城镇化相互促进、相辅相成。河池市应立足自身石漠化面积占比高的实际情况，探索并发展与石漠化治理相结合的特色产业，通过做大做强特色产业形成城镇化高质量发展的产业支撑，并以高质量的城镇化反作用于产业发展，形成产业与城镇化协调发展格局。

加快发展现代特色农业。一是探索石漠化地区农业规模化发展新路子。山多地少是石漠化地区的基本特征，河池市应立足此现实，根据市场需求和各地自然基础条件，调整并优化各地的种植结构，因地制宜地打造本地区的特色农业产业。在此基础上推动各地区通过土地流转、集中经营等探索农业规模化发展新路子。二是探索农业产业化经营新路子。大力推动农业的融合发展，以一二三产业融合为突破口，不断延长农业产业链，加快构建现代农业产业体系，大力发展农产品深加工；营造一个有利于龙头企业发展的政策环境，培育和壮大从事农业产业化发展的龙头企业，形成龙头企业带动、产业链完善、农民广泛参与的农业产业化经营发展格局。三是推动农业标准化发展。大力推广特色农业先进技术，充分挖掘各县及中心城镇的种养殖优势和特色，推进错位发展、协同发展，围绕粮食、种桑养蚕、优质家畜家禽、生态渔业、特色水果、中药材、茶叶等种养殖业，开展石漠化地区示范性农业生产基地建设，加强农产品品牌培育和建设。

加快推进工业升级转型发展。河池市应全面推进资源型产业、传统优势产业的升级转型发展。一是加快推进有色金属等资源型产业转型升级发展，不断增强产品精深加工能力，加快冶炼业企业整合与技术改造，重点配套发展下游精深加工产品，不断提升高附加值产品的比重，实现资源型产业的补链、强链。二是全面推动茧丝绸产业、林农产品加工产业、白酒、饮用水等产业的升级发展，创造更多就业岗位。三是加快发展电子信息、生物医药等新兴产业。充分挖掘本地劳动力资源、动植物资源、中草药资源等优势，积极承接长三角、粤港澳大湾区相关产业转移，大力招商引资，将新兴产业培育打造成为河池市产业发展新动能。四是以现有产业园区为平台，明确特色产业发展方向，以园区为载体打造“首位产业”，以“首位产业”提升园区和产业发展质量及竞争力，突出主业，错位发展。依托“首位产业”，不断优化本地产业结构，带动人口向园区及周边城镇集聚，实现产城融合发展。

推进文旅产业高质量发展。充分发挥“长寿、绿色、生态、红色”品牌效应和少数民族文化优势，河池市应加快文化旅游产业转型升级和发展方式转变，进一步提升第三产业对城镇化的后续动力作用，通过文旅产业的高质量发展促进城镇化的高质量发展。一是充分发挥巴马国际长寿养生旅游胜地的辐射带动作用，以其为核心规划河池旅游精品线路，带动全市旅游业协同发展，打造文化旅游特色城镇，进而通过更多人进入文旅产业带动城镇化发展。二是充分结合乡村振兴建设，推动文旅产业和农业的融合发展，利用河池市“长寿、生态、民族、红色”资源品牌培育打造成效显著的文化旅游业，育成文旅产业与农业融合发展品牌。

（三）全面提升城镇公共服务能力

提升农业转移人口市民化水平是建设以人为核心的新型城镇化的内在要求，是提高城镇化与工业化协同发展水平的有力举措和必然要求。目前，河池市农业转移人口在城镇落户已经不存在障碍。因此，河池市应全面提升以农业转移人口为主要服务对象的基本公共服务供给能力和供给水平。

全面加强公共服务设施建设。一是河池市应加大经济适用房、公租房、廉租房、限价房等保障性住房建设和供给力度，持续稳步推进保障性安居工程建设，通过增量满足农业转移人口的住房需求；并为专业人员增设一定量的低价房屋，鼓励用工企业为农业转移人口提供保障性住所。二是合理规划建设一批学校。结合河池市农业专业人口流动实际，在统筹增加全市学校数量和优化学校布局时，优先在农业转移人口较为集中地区新扩或新建学校，扩大公办教育资源，不断增加公办幼儿园、中小学、高中学校的数量。三是加强医院等医疗机构建设，完善布局，集中推进人口较为集中的乡镇的中心卫生院建设，强化升级一批二级综合医院或分院。依托基层医疗卫生机构管理信息系统，大力推广“互联网+医疗健康”的县乡医疗一体化服务模式，推动优质医疗资源向基层下沉。

全面提升公共服务供给水平。一是进一步放宽农业转移人员申请保障性住房的条件，不断完善住房租赁补贴政策；通过给予购房补贴等多种形式引导和鼓励有条件的农业转移人口购买商品房，多举措满足农业转移人口的住房需求。二是严格落实以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，农业转移人口随迁子女就学主要安排在公办学校；在公办学校学位不能满足需求时，可通过政府购买服务的方式向民办学校购买学位，全面提高面向农业转移人口随迁子女的教育供给水平；全面提升职业教育办学水平，鼓励随迁子女就读职业院校。三是加强医院等医疗机构、医联体等建设，在不断提高医疗水平的同时，逐步推动农业转移人口与城市居民享受同等的医疗服务和医疗保障水平。此外，还应不断提高城镇对农业转移人口的包容性，实现其更高质量地融入城镇化进程。

（四）加强城镇化发展的用地保障

受地形地貌的影响，河池市土地资源供应短缺，城镇扩张与土地资源短缺的矛盾较大，通过结合当地实际情况提出解决土地供应短缺的问题，合理保障城镇用地需求。首先，增强规划对农业空间、生态空间和城镇空间的通盘考虑。在不触碰耕地红线的前提下，探索在保障耕地、基本农田占补平衡的同时为城镇建设提供足够空间。推广实施农村土地指标交易政策，把高标准基本农田建设工作与国家耕地保护与复垦、耕地占补平衡等政策有机结合，尝试在允许市域范围内进行跨区县调整，进一步保障城镇化用地需求。其次，把握重点方向，聚焦重点区域。认真梳理好需要解决的重点问题，摸清土地资产家底，进一步理顺土地收储体制机制，科学有序推进土地出让；严格审查用地单位的用地效益和用地定额，合理确定土地供应量，结合周边群众生活需求，因地施策，合理布局商贸、住宅项目，切实盘活存量土地资产，促进资源空间优化配置。最后，进一步加大监管力度。督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地开发建设速度，有效地提高土地节约集约利用水平和产出效益，努力让有限土地发挥最大效益；对出现撂荒、闲置等现象时及时督促项目方开发建设，长期闲置的土地予以收回，提高土地利用效率。