涉监狱国家赔偿风险与防范策略

摘要：对2010至2021年河北省高级人民法院赔偿委员会立案受理的涉监狱国家赔偿案件进行三个方面的数据分析，包括案件起因、国家赔偿请求数额、案件决定情况，可以看出此类案件有四个特点：与罪犯患病相关的案件占比较大，总体赔偿比率不高;请求数额高，国赔期望值大，舆情风险高;某些涉案监狱或复议机关处理部分国家赔偿纠纷的经验不足，矛盾未能有效化解;事实争议大，多数请求人主张的事实缺乏证据支撑。涉监狱国家赔偿风险的防范策略主要有：（一）加强监狱医疗卫生服务建设，提高医疗保障水平;（二）健全和完善监狱现代治理的法律制度体系，解决好管理制度的合法性、合理性等问题;（三）加强监狱罪犯自伤自残危机预警管理，全面提高执法水平。

关键词：监狱;国家赔偿;风险;内部控制

中图分类号：D926.7文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）12-0085-04

引言

近年来，河北省涉监狱国家赔偿案件数量呈波动上升趋势。此类案件具有请求数额高、矛盾纠纷尖锐、案情复杂的特点。监狱作为刑罚执行机关，在履行教育和改造罪犯职能的同时，应构建国家赔偿风险内部控制体系，防患于未然。本文以国家赔偿审判为视角，在识别和评估国家赔偿风险的基础上，针对性地提出运用法治思维与方式强化监狱内部管理的策略，以期有效减少此类案件的发生。

一、河北省法院2010至2021年审理涉监狱国家赔偿案件情况

（一）收结案情况

2010年《国家赔偿法》迎来了1994年通过之后的第一次较大幅度的修订。根据刑事赔偿程序的规定，赔偿请求人以监狱为赔偿义务机关提出国家赔偿申请后，需经监狱决定程序，省监狱管理局复议程序后，才能进入人民法院赔偿委员会审理程序。同时，依据该法第二十五条第二款之规定，赔偿请求人不服复议决定，应向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，因此，中级人民法院赔偿委员会不涉及此类案件的审理。基于以上情况，笔者对2010至2021年河北省高级人民法院赔偿委员会立案受理的涉监狱国家赔偿案件数量进行了统计，共计30件（见下表）。

截至2021年底，共审结26件，未结4件，结案率86.67%。统计年份立案数量均为个位数，数量变化趋势整体呈波动上升，2021年达到峰值。

（二）案件样本数据分析

1.涉监狱国家赔偿案件起因分析

根据最高人民法院《关于国家赔偿案由的规定》，国家赔偿案由共有14个，其中与监狱相关的主要有两个：一是“殴打、虐待致伤、致死赔偿”;二是“违法使用武器、警械致伤、致死赔偿”。从立案信息看，案由均为前者，无因财产权受损提出申请的案件。从审理情况看，法定案由不能清晰反映引发国家赔偿案件的真实起因。经对案情分析，导致产生国家赔偿案件的真实起因应为下列比例结构：与罪犯患病监狱是否及时、合理履行救治義务相关的19件;他犯故意伤害的5件;狱警侵害1件;工伤4件;自伤1件。

2.国家赔偿请求数额分析

样本案件中，主张赔偿金额均在10万元以上，最小金额为12万元，最大金额为1176万元。其中，主张赔偿金额50万元以下的6件，占比为20%;50万元以上至100万元以下的4件，占比13.33%;100万元以上至200万元以下的8件，占比为26.67%;200万元以上至300万元以下的9件，占比为30%;300万元以上至500万元以下的1件，占比为3.33%;500万元以上的2件，占比6.67%。

3.案件决定情况分析

样本案件中，赔偿义务机关以书面答复或作出赔偿决定的为20件，占比为66.67%，且决定结果均为不予赔偿。省监狱管理局作出复议决定的为6件，占比为20%，且均为维持赔偿义务机关不予赔偿决定。人民法院赔偿委员会裁判情况为：在已审结的26件案件中，驳回请求的11件，占比为42.31%;维持赔偿义务机关或复议机关不予赔偿决定的7件，占比为26.92%;以调解方式解决纠纷的5件，占比为19.23%;决定赔偿的仅为3件，占比为11.54%。

二、河北省涉监狱国家赔偿案件特点

（一）与罪犯患病相关的案件占比较大，总体赔偿比率不高

通过对样本案件分析，我们看到：各统计年份案件绝对数量不高，甚至有三个年份未出现此类案件;案件数量总体趋势为波动增长，请求数额逐年增大，但决定赔偿的案件占比并不高。低赔率能够反映出河北省监狱管理工作总体规范，作为刑罚执行机关能够依法履职尽责，这是我国不断加强人权保障与法治建设的必然结果。

（二）请求数额高，国赔期望值大，舆情风险高

随着法制的健全和人们维权意识的增强，以前靠法定程序外的形式处理和解决国家赔偿纠纷的比率及可能性越来越小，这是导致目前案件数量呈上升趋势的一个原因。众所周知，生老病死乃自然规律，但如果病、亡事件发生在监狱中，即使在排除存在职务侵权行为的情况下，服刑人员或其亲属也往往不能理性思考和正确对待。国家赔偿法以“法定赔偿”为原则，即其赔偿范围、标准与方式等均依法确定，同时还坚持“及时、合理、有效的原则”[1]。但相关数据显示，此类案件请求数额较高，绝大部分请求缺乏事实基础，提出的请求范围及标准也均明显超出国家赔偿法的具体规定。赔偿请求人的国家赔偿期望与最终经人民法院赔偿委员会审理能够依法予以支持的认定之间便形成了“期望差距”。同时，信息化社会自媒体发展迅猛，网民对于吸人眼球的事件往往参与度很高，特别是国家赔偿案件更受关注，舆情风险高。

（三）某些涉案监狱或复议机关处理部分国家赔偿纠纷的经验不足，矛盾未能有效化解

赔偿请求人提出国家赔偿申请后，监狱应及时予以回应，在查明事实的基础上，对于是否应予国家赔偿依法作出决定。在赔偿义务机关先行处理程序中，如其未能依法有效地处理国家赔偿纠纷，极易导致矛盾升级甚至激化，也给后续的人民法院赔偿委员会审理增加难度。从30件案件实际处理情况看，赔偿义务机关及复议机关仅对部分案件作出了回复或决定，这其中既有国家赔偿法关于刑事赔偿程序设计方面的原因。例如，上述机关在法定期限内未作出赔偿决定，赔偿请求人可在法定时限内直接向相关机关申请作出赔偿决定，也有监狱妥处纠纷的经验不足或回避矛盾的问题。因此，监管机关应加强专业人才的培养，不断总结与积累处理国家赔偿案件的经验，切实提高实际执法与办案水平。

（四）事实争议大，多数请求人主张的事实缺乏证据支撑

任何法律问题无不以事实为基础。审判实践中多数案件产生纠纷往往源于事实问题上的对立，因而解决案件的主要矛盾在于解决事实问题，而非法律问题，此类案件也不例外。审理中我们看到案件受害方主张的侵权事实经常出现缺乏证据支撑的情况，有的是因为时过境迁、证据模糊，有的是因为证据不具有客观性、关联性和合法性，尚未达到确实可靠的标准。在办案法官已经穷尽了询问、调查、核实等工作后，某些事实仍旧真伪不明，导致在判断、认定上充满着更多的不确定性。

三、涉监狱国家赔偿风险识别与评估

所谓“风险”，意指可能发生的危险[2]。而我们所讲的涉监狱国家赔偿风险，通常是指被监管人或其亲属以监狱为赔偿义务机关提出国家赔偿请求、导致国家赔偿案件产生的可能性。出现国家赔偿风险并不必然导致一定承担国家赔偿责任。客观地讲，监狱作为刑罚执行机关，即使全面规范各项工作，严格落实各项狱政管理制度，也无法实现对每个罪犯全天候的行为与心理上的监控，也无法清除在日常管理中的“死角”和日常巡查中的“时间差”。由于监管工作存在固有的局限性以及部分请求人借故“碰瓷”国家赔偿的可能性，某种程度的国家赔偿风险始终存在，国家赔偿案件不可能完全避免。以风险为导向的工作思路要求监管机关应准确识别和评估此类风险，设计相关程序并采取相应措施以有效应对评估的风险，即构建并不断完善国家赔偿风险内部控制体系，最终将国家赔偿风险降至可接受的低水平。

根据相关法律规定，监狱管理机关应当提供安全的监管环境，依法对被监管人的生命健康权予以保障。经对30个样本案例分析，当监狱出现下列情况时，如其未能依法履职尽责，将可能导致国家赔偿案件产生，即发生国家赔偿风险：当罪犯患有疾病急需诊治时;当罪犯之间因矛盾发生冲突时;狱警对不服从管理的罪犯直接实施暴力惩戒时;罪犯在劳动改造中发生工伤事故时;罪犯出现自伤自残行为时。监管机关对上述情况的出现应给予高度的关注，有效预防服刑人员危机，维护监狱的安全稳定并营造良好的改造环境。

监管机关对于国家赔偿风险的产生应注重源头治理，不断强化法治监狱建设，严格规范执法。当出现国家赔偿风险时，应对国家赔偿案件发生的可能性和后果严重程度进行评估。通过建立国家赔偿风险内部控制审查体系，根据不同情况采取相应的处置措施，才能有效避免矛盾激化或升级，最终形成国家赔偿案件。

四、涉监狱国家赔偿风险的防范策略

就涉监狱国家赔偿而言，司法实践中出现了一些争议较大的问题，如归责原则、赔偿范围等。国家赔偿法于2010年修订后，以违法归责原则为主的立法状况并没有改变，但是从中国裁判文书网也能查询到按过错与比例确定责任的案例。而对于赔偿范围，赔偿义务机关通常认为不应作扩大解释，而从公布的某些案例的审理结果看，“应当给予扩大和有利于受害人的解释”[3]。为进一步规范涉监狱刑事赔偿案件，最高人民法院、司法部于2019年12月13日印发了《关于监狱作为赔偿义务机关的刑事赔偿有关问题的调研会议纪要》，其中对于国家赔偿法规定不明确的问题进行了规范，如怠于履行监管职责是否应纳入刑事赔偿范围、对服刑人员救治不及时导致损害应否予以国家赔偿等。基于相关案例及上述纪要精神，曾经出现的争论在司法实践中已经有了较为明确的结论。因此，笔者认为对于涉监狱国家赔偿风险能否有效防范，关键在于监狱是否运用了法治思维与方式不断强化其内部管理，是否能够依法治监。

法治思维，是以法治的各种要求运用于认识、分析、解决问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式[4]。在法治化背景下如何运用法治思维加强监狱建设是一个系统性问题，现仅结合审判实践，就主要风险点从风险控制角度提出强化监狱内部管理的策略，以有效减少此类案件的发生。

（一）加强监狱医疗卫生服务建设，提高医疗保障水平

罪犯医疗权益，是指罪犯“有权享受常规的和紧急的醫疗照顾，包括智力健康方面的诊断和治疗”[5]。在监狱服刑的罪犯虽然在一定期限内被依法剥夺了人身自由，但其身份依然是我国公民，自然依法享有未被剥夺的其他基本权利。《监狱法》规定：“监狱应当设立医疗机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度。罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划。”可见，保护其权利的实现，是法律赋予的一项重要任务。生命权和健康权作为基本人权的重要部分，在监狱实践中主要表现为对罪犯的医疗权益保障，特别是其在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，能够获得相应的医疗救助、健康保障。

从样本数据分析，与罪犯患病相关的为19件，占比近三分之二。通过对某些案件事发现场的实地勘察及审理，可以看到有的监狱内部医疗设施落后，医务人员不足，保障水平十分有限，极易导致服刑人员与监狱就相关诊疗行为是否存在过错产生纠纷，引发国家赔偿案件。可见，罪犯患病能否得到妥善诊治是监狱主要的国家赔偿风险点，必须引起足够重视。

目前，我国监狱罪犯医疗权益保障经过不断地变革与完善，已取得了一定的成果，但在实际运行中仍投射出诸多问题，如监内医疗与社会医疗诊疗水平存在差距、监内医疗费用来源单一，现行制度与社会医保存在脱钩现象等。破解难题有赖于从法律制度、行政审批、机构设置、人员配备等多方面进行综合治理。当罪犯患病要求就医时，监管机关应依法依规处理，罪犯医疗权益保障不仅关系到罪犯的生命健康权，更关系到监狱的安全稳定。监管机关应建立风险内控体系，在排除罪犯伪病的情况下，应保障第一时间妥善处置，尽快送诊，不能贻误病情。特别是对于患有慢性病和长期患病罪犯等高危人群，更应严格落实日常身体指征检查，对于病情的变化和趋势进行详细观测与记录，科学建立罪犯健康管理体系、预警机制，加强风险的评估与研判。同时，为了助力好医疗保障的实效，监狱应当运用好转诊制度，平衡好服刑人员医疗转诊的相关问题，全面规范服刑人员转诊的实体和程序要求。如果受客观条件的限制，在转诊不可行的情况下，可运用好替代措施，如笔者办理的侯某申请某监狱国家赔偿案中，狱方就曾聘请省级三甲医院的骨科专家到监狱为其诊治。当然，此种权益保障，也必须要有明确的保障范围，“监狱应当参照当地基本医疗保险或新型农村合作医疗的药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准，保障罪犯的基本医疗”①。如果监管机关尽职尽责地履行了医疗救治义务，如日常的健康管理和患病后的医疗救治均合理合法，一般不会导致国家赔偿案件的发生。

（二）健全和完善监狱现代治理的法律制度体系，解决好管理制度的合法性、合理性等问题

我国的刑事政策在不断发展变革，客观上也增加了罪犯管理的难度，如限制减刑制度、终身监禁制度等。一些罪犯因长期羁押对改造产生抵触情绪，给监管工作带来新的挑战。目前，我国涉及监狱现代治理的法律法规还存在完整性不够、针对性不足、配套性不强等问题。而相关法律法规是加强罪犯管理工作的基本依据和必要保障。因此，相关部门应加快对相关法律法规的建立健全，不断推进罪犯管理工作的法制化和法治化进程。如果监管机关的各项管理工作在制度层面做到了有法可依，权责清晰，则基本可将国家赔偿风险控制在可接受的低水平。

（三）加强监狱罪犯自伤自残危机预警管理，全面提高执法水平

罪犯自伤自残行为并不罕见，此类事件严重影响监狱安全穩定。由于罪犯出现自伤自残行为常会导致国家赔偿案件的发生，因此监狱应准确识别此类国家赔偿风险，加强监狱罪犯自伤自残危机预警管理，全面提高执法水平。首先，要提高监狱干警的危机意识，对罪犯自伤自残危机的发生与否不能抱有侥幸心理。从监管工作的实际运行来看，监区民警绝大多数时间都在组织监管罪犯开展劳动及教育改造，对危机信息进行搜集、分析、研判的时间十分有限，从思想上一般也缺少对罪犯自伤自残危机预警管理的足够重视。罪犯出现此类行为的原因较为繁杂，有的是因为长期服刑精神出现异常，有的是因缺少家庭的认同与关爱所导致，这种心理上的变化有时较难判定。因此，建议监狱积极开展形式多样、内容丰富的教育引导工作，深入了解罪犯自伤自残危机对监狱、社会所构成的危害，全面提高预警意识。其次，引进更新预警设备设施。“工欲善其事，必先利其器。”精干的危机预警管理人才队伍还需要精良的危机预警设施设备来提供必要的物质支持，否则也难以实现精准有效的预警。监狱系统应与科研院所、企业等合作，共同研发罪犯自伤自残危机预警工作所需的设备设施，进而提高预警工作的科技含量，最大可能地降低危机事件的发生概率。再次，应结合实际监管需要，对监区进行合理化的改造，降低监狱内较为隐蔽场所，如卫生间、物料间等发生自伤自残、甚至自杀事故的可能。最后，监管机关要树立以人为本的工作理念，不仅要落实制度化的管理，更要注重人性化的服务，切实加强对于重点罪犯的实时监控。

注释：

①参见司法部《关于加强监狱生活卫生管理工作的若干规定》（司发通〔2014〕114号）第二十七条规定。

参考文献：

[1]江必新，梁凤云，梁清.国家赔偿法理论实务[M].北京：中国社会科学出版社，2010：117.

[2]中国社科院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，1996：377.

[3]赵振屏.监狱管理机关怠于履行监管承担赔偿责任的范围[J].人民司法（案例），2017（8）.

[4]苏戈.国家赔偿审判中的平衡性思考[J].人民司法（应用），2020（13）.

[5]赵运恒.罪犯权利论[J].中国刑事法杂志，2001（4）.作者简介：李建勇（1976—），男，汉族，天津人，现任河北省高级人民法院审判员、赔偿委员会委员，三级高级法官，研究方向为国家赔偿。

（责任编辑：杨超）