铁路工程建设项目招投标监督法治化的困境与优化研究

张炳祥

（中铁物总国际招标有限公司，北京 100036）

站在工程建设方面的角度来看，招投标管理是一项极为重要的管理制度。铁路工程建设本身具备了诸多特质，比如周期性比较长，而且投资耗费比较大，但是其收益效果却比较慢，所以对其开展的监督管理应当要根据其具体特点来执行。而且，从大的层面来看，铁路工程建设项目招投标监督管理机制的建设，将会直接对人民群众的健康以及财产安全、我国铁路事业的稳定发展造成直接的影响，所以招标活动必须要具备足够的时效性以及程序化，并且对其开展的监督管理工作也必须要及时并且有效。

铁路建设不仅可以增加固定资产投资，而且还能够进一步扩大内需、创造就业岗位和增加收入，促进国民经济的良性发展。有关资料表明，生产一节铁路动车组车厢，需要4万多个零部件，其中85%在国内生产，涉及到冶金、机械、装备制造、电子等多个行业的140多家企业。每完成1000亿资金的基建投资，需要钢材330万吨，水泥2000万吨，并能够提供约100万个就业岗位。可见，投资铁路建设可以直接拉动经济社会发展。完善路网布局可以提升运输能力，促进其他产业发展。交通运输是经济社会发展的“先行官”。“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设等三大发展战略的全面深入推进,必然要求地区间人力、物力、资金及信息等流动加速。铁路因其运量大、安全准时、低碳环保等原因一直都是大众出行和货物运输的重要方式。

1 铁路工程建设项目招投标监督现状分析

1.1 法律系统

当前铁路工程建设项目开展监督管理的法律系统主要是相关的法律以及法规，还有一些规章制度以及规范性的文件来共同组成。其中法律内容包含了《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国铁路法》以及《中华人民共和国监察法》等等，而法规内容则一般指的是《中华人民共和国招标投标法实施条例》。而规章制度则包含了《铁路建设工程施工招标投标实施细则》等多项内容。规范性文件则主要是《铁路建设工程招标投标监管暂行办法》等内容。

1.2 监督管理方式

（1）行政监管方式。我国对铁路工程项目建设管理采用的行政管理方式主要是借助铁路监管机关对其开展系统管理，依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》对其进行具体的职责分工，并且根据国家交通管理部门在2017年起草的《铁路工程假设招标投标管理办法（征求意见稿）》中所规定的内容表明，国家铁路局对全国各个地区的铁路工程建设招标投标行为起到监督管理的作用，地区铁路管理局仅负责所在辖区的相关工作。国家铁路总局对于地方性铁路管理局的日常工作起到指导性的作用。

（2）监察机关的监察管理。依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》里面所规定的内容，国家监察机关对铁路工程建设招标投标工作展开有效的监督与监察，并且在性质上属于行政监察的范畴。在我国2018年所推行的《中华人民共和国监察法》中提到，国家监察机关有权力对具备公权力的相关公职人员展开监察工作。国家监察机关对于招投标工作中出现的职务违法以及犯罪行为，展开反腐以及廉政管理工作。

（3）司法监督。如果铁路工程建设项目招标投标工作里出现任何的民事纠纷或者行政争议，甚至是刑事案件，当事人都可以依照《民事诉讼法》或者《行政诉讼法》等法律途径展开维权工作。在司法监督中，当事人能够借助行政诉讼把铁路工程建设招投标中的违法或者不正当行为诉诸给法院机构，并借此对其展开有效的监督管理。

（4）社会性监督一般是让参与招标以及投标相关的当事人以外的群众招投标工作展开监督，而且这种监督方式正是日常最为重要的监督管理手段。社会性监督包含了公众监督以及舆论监督和新闻媒体监督等各种形式。

任何的单位以及个人，只要认为招投标工作出现违法或者不正当的行为，都可以跟相关单位和部门进行举报，从而行使自己的监督权。

表1 铁路工程社会性监督管理占比数据

2 铁路工程建设项目招投标监督法治化问题分析

2.1 法律系统不完善

当前，我国关于铁路工程招投标工作的监督管理主要依赖的法律以及法规等内容，其整体层级以及效力都比较低。《中华人民共和国铁路法》这一铁路行业部门主要的法律内容，并没有对项目招投标工作监督的主体以及权限进行具体的规定，而且原本铁道部对于铁路工程招投标方面推行的实施细则以及暂行办法等，都是基于原本的行政管理与企业职能为一体的铁道部职能而开展的，目前来说这种法律制度适用性已然不足满足当前需求，所以整体法律系统不够完善。

2.2 协同管理机制不足

当前我国铁路项目包含了国家级以及地方性还有专用性等多种不同用途和类别的铁路项目，我国铁路监督管理机关必须要对地方性铁路项目的招投标工作展开有效的协调与指导，然而当前我国铁路监督管理部门和地方性政府并没有就铁路工程项目招投标管理达成有效的协调管理机制。而且，我国铁路工程招投标监管中的行政以及监察还有司法和社会等监督管理手段，都没能成功的构建起有效的协同管理机制，导致各类监督管理手段无法真正发挥其应有的作用与价值。

2.3 法律问责机制不合理

表2 铁路工程招投标不达标及问责数据

当前我国铁路工程招投标监督的问责管理机制严重不足，虽然《中华人民共和国招投标法》等法律里面明确规定，行政监督管理部门没有依照法律规定进行行政监督管理，就会被追究刑事责任，而原本铁道部推行的《铁路建设工程施工招标投标实施细则》里明确规定对招标监管人员出现的徇私舞弊等违法行为，依照法律要追究个人责任，然而2013年及以后我国所推行的相关法律，则没有对行政机关在监督管理方面的违法行为以及不作为情况进行明确的责任规定，这导致我国铁路工程项目监督管理方面的法律问责机制并不完善，也就严重的削弱了法律制度的权威性。

3 完善对策

3.1 完善法律系统建设

对于《中华人民共和国铁路法》进行修订的时候，要对其中的项目招投标监督的主体以及权限，还有不同监管主体应当履行的权责及边界等等问题要进行明确的规定，而且我国交通管理部门也要对原本铁道部所制定的相关法律进行适时的修订和更新，给我国铁路工程项目招投标监督管理工作的有序开展提供更为完善的法律保障。

深化铁路改革，推动铁路建设健康持续发展，必须采取措施，夯实监管基础，转职能、转机制、转作风，全面依法履职，确保各项工作落实。加强监管队伍建设。要规范行为，依法履职。“职权法授、程序法定、行为法限、责任法究”是政府履职原则，在国家授权的行政范围内，每一项工作都必须有明确的法律依据。要结合实际开展培训，提高工程监管人员的依法履职重要性认识、工程监管重要性和艰巨性认识，准确把握监管尺度和方法，确保在履职中不越位、不错位、不缺位。要强化技能，提高本领。

3.2 推进合理的协同运作机制建设

建立健全铁路建设市场诚信体系是规范维护铁路建设市场秩序的重要手段。没有诚信的社会，不能成为现代化社会；没有诚信的经济，同样不能成为健康的市场经济。要在铁路建设领域广泛开展诚实守信宣传，使信用观念、信用意识、信用道德深入人心，营造诚信为荣、失信为耻的铁路建设市场氛围；另一方面，要建立健全相关制度办法，使铁路建设市场诚信体系有法可依、有章可循。通过铁路建设信用体系建设，逐步完善参建单位和从业人员的信用记录，作为其参与铁路建设的重要信用依据。在此基础上，建立铁路建设信用奖惩机制，培育履约守信的行为规范，加大市场主体的失信成本，提高铁路建设领域的信用水平。

我国铁路管理部门分为国家级以及地方性等多个层级，地方性政府主要负责的是城际以及支线等铁路线路的建设，所以国家铁路监督管理部门要对地方性政府在城际以及支线等铁路线路建设招投标工作展开有效的指导以及组织协调，并且出台相关的文件对其进行完善，并综合组织起来，定期举行联席会议，从而促使整体构建起一个良性的协调管理运作机制。

3.3 促进合理的问责管理机制建设

制定和完善公平、开放、透明的市场规则是规范维护铁路建设市场秩序的重要手段。市场规则是市场经济正常运行的保障，良好的市场秩序依赖市场规则来维护。没有市场规则或者规则不健全、不透明，就会导致市场无秩序，不仅会妨碍市场调节作用的有效发挥，无法实现优胜劣汰，甚至还会阻碍、破坏整个铁路建设的可持续性发展。要制订和完善规范铁路建设市场秩序政策措施，用来明确市场准入规则、建立市场竞争规则和规范市场交易规则，并达到规范铁路建设市场秩序及规范市场运行的目的；同时，要清理和废除妨碍企业进入铁路建设市场的规定办法，努力消除各种阻碍铁路建设市场开放的隐形壁垒，通过宏观调控手段来规范建设市场主体行为，科学有序推进铁路建设。

要想让铁路工程招投标监管机制真正展现出应有的效能，那么就必须要构建起完善的问责制度，对此，铁路监管部门以及地方性政府部门应当要不断促进内部制约机制的完善，并且强化部门内部权力的有效制约管理，避免出现权力滥用的情况，全面推进执法责任制度的落实，同时对执法监督制定责任追究管理办法，对每一位监督管理人员的执法责任进行明确，并在此基础上构建起完善的管理系统，全面促进铁路工程招投标监督管理的内外问责制度建设。

3.4 引入维客里拍卖理论

当前铁路工程项目规模不断增加，传统招投标方法的弊端逐渐凸显，尝试引入维克里拍卖理论。在这个理论中，每个投标者各自独立提交密封价格，彼此间不了解对方所提出的提交的价格，出价最高者能够拍得商品，但是所支付的金额则是出价中的第二高价。针对这种拍卖方式的具体运作特点，中标率最高的同时保障了投标者利润的最佳选择，使提交的密封价格等于投标者的心理估价。

4 结语

铁路发展可以促进区域经济发展，加快推进城镇化进程。区域经济发展是全面实现小康社会的必由之路，城镇化进程是小康社会的重要标志。铁路发展是促进区域经济发展、推进城镇化进程的重要力量。铁路建成通车可以提高区域的可达性，加快区域与外部的商品流通速度，增强社会经济的有机联系，优化区域产业结构和产业布局，促进区域经济发展。同时，还可以加快人口和各种资源流动迁移，并由此带动医疗、卫生、教育、房产、餐饮等领域的发展，从而逐渐形成一系列卫星城镇或经济开发区，进而形成“经济走廊”，直至形成经济带、都市圈。

铁路工程招投标方面存在问题，不但对国家乃至人民的利益造成了严重的损失与破坏，更会对政府部门的影响力以及形象造成破坏，也会对市场的公平性造成不良影响，所以对其法律制度乃至协调机制以及问责制度的完善，不仅是对其监督职能的有效保障，更是促进国家建设、铁路事业发展以及社会稳定的重要保障。