民族地区高中阶段教育高质量发展研究——基于三区三州的实证分析

王晓静 于璇 青岛大学师范学院

民族地区高中教育发展对于持续缩小地区差距、巩固脱贫攻坚成果具有重要作用。十四五规划中明确提出了“提高民族地区教育质量和水平”的政策导向和重点要求。在此背景下，众多学者对我国教育领域资源配置的价值取向、差异状况、影响因素和优化路径等进行了深入探讨，旨在不断缩小区域间教育发展的鸿沟。［1］［2］综观已有文献，绝大多数研究主要针对某省、市（州）或县民族地区高中阶段教育现状和问题进行案例分析，从国家层面的民族地区整体视角进行全面系统的实证研究尚属阙如。基于此，本文采用统计描述法、熵权法、固定效应模型进行量化分析，深入研究我国民族地区高中阶段教育现状趋势与影响因素，为高中教育高质量发展提供科学依据和决策参考。

一、研究设计

（一）指标选择

高中阶段教育高质量的内涵和价值指向范围规模、教学质量、区域公平、普职结构等多维度的整体性改善，基于政策文件和已有研究，在构建民族地区高中阶段教育高质量指标体系的过程中，本文将入学机会、条件保障、教育结构和培养质量作为4个一级指标，同时鉴于民族地区高中阶段教育发展的独特性及各类年鉴数据的可得性，将高中阶段毛入学率、生师比、生均教育经费、普职比和毕业生数作为5个二级指标。

（二）数据来源与研究方法

三区三州,即西藏、四省藏区、南疆四地州，凉山彝族自治州、怒江傈僳族自治州、临夏回族自治州。在我国高中阶段教育以地市（州）为主的管理体制背景下，本文将三区三州拆分为7个部分：西藏自治区；云南藏区（迪庆藏族自治州）；青海藏区（海北藏族自治州、黄南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州）；四川藏区（阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州）；甘肃藏区（甘南藏族自治州）；南疆四地州（喀什地区、和田地区、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州）；“三州”（怒江傈僳族自治州、临夏回族自治州、凉山彝族自治州）。

本文所使用的数据主要来源于《全国教育事业发展简明统计分析》《中国教育统计年鉴》以及各省、自治州统计年鉴或统计公报；生均经费投入指标数据来源于各省教育经费执行统计公告。本文选取2005-2018年相关数据，能够较为全面地反映我国民族地区高中阶段教育的现状及趋势，主要使用描述统计法展现地区及年度差异；使用熵权法客观评价民族地区高中教育质量，避免主观赋权的影响，有效克服并解决指标体系中复合指标间信息交叉、叠加等问题；使用固定效应模型研究经济发展水平和财政转移支付对民族地区高中阶段教育高质量发展的影响。

二、民族地区高中阶段教育的现状、问题及趋势

（一）入学机会：与全国差距缩小，但普及程度仍待提高

高中阶段毛入学率是衡量民族地区高中教育质量的基础性指标。研究发现，自2005年以来三区三州高中阶段平均毛入学率实现大幅度增长，由2005年的32.4%增长至2018年的80.9%，且与全国平均水平差距逐步缩小，2018年比全国仅低7.9个百分点。从民族地区内部来看，各州高中阶段教育普及程度存在显著差异。例如海西州高中毛入学率已达到98%以上，甘孜州、南疆四地州达到88%以上，怒江州和玉树州则在65%左右。以上数据表明，随着中央政府和社会各界对民族地区、民族人口的高中教育扶持力度不断增强，以及免费高中教育在各地逐步推行，三区三州高中阶段教育普及水平得到显著提高。但青海藏区和“三州”地区高中阶段毛入学率较低，普及水平和形势最为严峻，亟须加大对以上地区高中阶段教育的政策倾斜和投入力度。

（二）条件保障：师资配置落后于东部，普高教育经费投入不足

1.生师比：与东部地区差距扩大，中职区域差异显著

生师比能够反映民族地区高中教师数量充足程度和学校办学质量。2005-2018年三区三州普高和中职生师比均呈现先升后降的趋势。但需注意的是，三区三州师资配置与东部地区的差距正在逐年扩大，例如普高生师比与东部地区的差异系数从2005年的0.01增加至2018年的0.12，中职生师比与东部地区的差异系数从2005年的0.08增加至2018年的0.15。与此同时，三区三州中职生师比存在明显的内部异质性：2018年中职生师比优势明显的是甘肃藏区（4.33:1）和西藏自治区（13.01:1），低于东部地区和全国平均水平；而青海藏区（48.87:1）和南疆四地州（20.69:1）过高，师资缺口较大。以上数据表明，国家先后实施的国培计划、边远地区教师专项计划等重大工程为民族地区高中阶段学校的教师补充提供了有效途径，但整体来看三区三州的师资配置水平仍明显滞后于东部地区。

2.生均教育经费支出：中职优于普高，南疆四地州投入薄弱

充足的教育经费是影响民族地区高中阶段教育高质量发展的关键因素。比较2015-2018年三区三州普高、中职生均经费投入情况，研究发现除南疆四地州中职生均预算内公用经费支出低于普高之外，三区三州其他地区中职生均预算内经费支出均显著高于普高。这表明，自2015年以来三区三州高中阶段教育经费投入水平得到显著提高，特别是中职教育的经费供给力度明显增强。然而，在财政投入整体增长态势下，对民族地区普通高中的教育财政投入仍然不充分，三区三州普高生均经费支出远不及于东部地区，且差距仍在持续扩大。从区域投入的差异性来看，西藏自治区高中教育经费优势尤为突显，而南疆四地州教育经费投入相对薄弱，需要加大对这些民族地区高中阶段教育发展的经费支持，推进民族地区高中阶段教育优质均衡发展。

（三）教育结构：中职在校生占比上升，但普职结构仍严重失衡

我国高中阶段教育的发展短板和主要矛盾是“职普”不平衡，这一问题在中西部民族地区尤为突出。2005-2018年三区三州中职在校生占高中阶段在校生比例始终处于低位波动状态，尽管总体呈现上升趋势（由2005年16.3%提高到2018年的25.0%），但仍与“普职比大体相当”的政策目标相距甚远。从区域差距来看，2018年青海藏区中职在校生占比最高，达到35.7%；云南藏区、南疆四地州、西藏自治区以及四川藏区中职在校生占比在26%左右，仅为普职比例标准的一半；“三州”呈现趋缓上升趋势，但起点较低且增长幅度有限，占比仍不足20%；甘肃藏区下降趋势最为明显，仅为9.3%，普职结构比例严重失衡。由此可见，民族地区对普高与中职教育的认识和接受程度仍存在明显偏差。因此推进民族地区高中阶段教育高水平高质量发展，亟须优化高中阶段教育供给结构，提高中等职业教育发展水平。

（四）培养质量：毕业生数不断增长，但中职与全国差距较为突出

从每万人普通高中毕业生数看，2005-2018年三区三州普高和中职毕业生数整体均呈现上升趋势，其中普高毕业生呈平稳快速上升趋势，中职毕业生呈波动上升趋势。同时，普高和中职毕业生与全国及东部地区的差距均呈现缩小趋势。具体来看，三区三州普高毕业生数与全国的差异系数相应地从2005年的0.45 降至2016年的0.06，2017年后超过全国平均水平；与东部地区的差异系数相应地从2005年的0.47降至2015年的0.01，2016年后实现赶超。三区三州中职毕业生数与全国的差异系数相应地从2005年的1.05降至2018年的0.39；与东部地区的差异系数相应地从2005年的1.03降至2018年的0.19。需注意的是，三区三州中职毕业生数量与全国的差距仍显突出，因此职业教育在培养大量高素质技术技能型人才、服务区域经济社会发展的能力上还有待增强，需要进一步提升三区三州中职教育的吸引力和培养质量。

三、民族地区高中阶段教育高质量综合水平及影响因素

（一）民族地区高中阶段教育高质量综合水平

为了全面考察民族地区高中教育质量，比较民族地区与全国、东部地区的差距，研究选取了2018年三区三州高中阶段毛入学率、普职比、普高和中职生师比、生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费、毕业生数等指标，采用客观综合评价法中的熵权法拟合各个指标，进而得到各地区高中阶段教育质量水平的综合指数。如图1所示，高中阶段教育质量最高是西藏自治区，综合指数达到0.47；其次是云南藏区和甘肃藏区，综合指数在0.30 以上；青海藏区、南疆四地州、四川藏区教育水平相当，综合指数在0.27～0.28 之间；综合指数最低是“三州”，仅为0.11。

图1 三区三州、东部地区和全国高中阶段教育高质量综合指数

与全国相比，西藏自治区、云南藏区和甘肃藏区超过全国水平，其中西藏是全国的1.6 倍；“三州”与全国差距较大，不及全国水平的一半。与东部地区相比，除西藏自治区略优于东部地区之外，三区三州其他地区均与东部地区存在显著差距，“三州”与东部地区相差近4 倍。表明民族地区高中阶段教育发展呈现出地区非均衡发展特征：一方面，西藏自治区高中教育水平在整体上优于三区三州其他地区；另一方面，四省藏区、南疆四地州以及“三州”高中阶段教育水平比较薄弱，与东部地区之间的差距突出。

（二）民族地区高中阶段教育高质量影响因素

相关研究表明，地方高中教育深受地方经济发展水平、制度外财政资源、政府投入偏好、中央财政转移支付的影响。［3］［4］基于此，本文着重分析了民族地区各州经济发展水平和财政转移支付对高中阶段教育高质量发展的影响，采用固定效应模型构建实证计量模型。其中，被解释变量为高中阶段教育高质量发展综合指数。核心解释变量为人均GDP 和转移支付水平。其他一系列控制变量包括城镇化率、产业结构、人口密度、教育财政努力程度，以控制其他经济因素和政府投入偏好对高中阶段教育高质量发展可能产生的影响。

表1的回归分析结果显示，中央财政转移支付系数显著为正，表明转移支付的实施有效促进了高中阶段教育高质量发展。模型2 中转移支付水平系数（0.720）大于模型4 的系数（0.512），即针对民族地区的人均转移支付每增加1%，高中阶段教育质量提高0.72%，而同期在东部地区，人均转移支付每增加1%，高中阶段教育质量提高0.51%，可见民族地区转移支付的促进作用是东部地区的1.4 倍。此外，在民族地区的回归结果中，转移支付的影响系数远大于其他因素。因此，无论是地区间比较，还是将转移支付与其他影响因素比较，中央财政转移支付对民族地区高中教育质量的促进作用都具有明显优势。但值得注意的是，也有研究表明，转移支付并未显著缩小区域间高中阶段教育资源配置的差距。［5］

表1 经济发展水平、转移支付水平对不同地区高中阶段教育高质量发展的影响

民族地区人均GDP 的系数为0.426，但不显著。表明民族地区经济发展水平并未显著促进民族地区高中阶段教育高质量发展。可能的原因在于相较于东部地区，民族地区经济发展水平落后，财政自给率低，难以为高中阶段教育发展提供更为丰富、优质的物质条件支持。从其他控制变量看，民族地区地方政府教育财政努力程度与高中阶段教育高质量水平正相关，表明地方政府教育财政努力程度越高，高中阶段教育质量越高。由此可见，民族地区高中阶段教育高质量发展不仅需要中央财政转移支付政策执行的逐步推进和完善，而且离不开地方政府持续追加对高中阶段教育投入的力度。

四、政策建议

（一）促进对民族地区高中教育的政策倾斜，提高资源配置的精准度

精准指向民族地区的倾斜性教育政策是对其的有力支撑和系统性保障。一方面要落实政策要求，不断加大对民族地区高中阶段教育领域转移支付力度，保障高中薄弱学校建设、贫困学生补助以及教师培训等经费来源，扩大优质教育资源供给。构建转移支付全过程动态监管体系，通过对资金分配、拨付和使用、绩效考评等全过程加强监督和管理，强化问责机制。另一方面，在充分保障民族地区高中阶段教育资源配置总量的同时，提升扶贫政策和资源配置的精准度：以补齐普及短板为突破口，重点加强普通高中经费投入，提升薄弱地区中职学校办学质量；深度剖析各州的致贫机理和制约高中阶段教育高质量发展的瓶颈因素，将教育扶贫资源有效分配到最薄弱地区、学校上，提高资源配置效率；以促进高中阶段教育优质均衡发展为底线，关怀少数民族、建档立卡贫困学生等特殊群体，逐步缩小地区间教育发展水平的差异。

（二）加强民族地区教师队伍建设，尽快补齐师资缺口

加快推进教师培养供给侧结构性改革，充实和稳定民族地区教师队伍，全面提升专任教师素质，应成为民族地区教育政策的主要关注点。首先，拓宽民族地区高中教师培养补充渠道，持续推进地方师范生公费教育、援藏援疆万名教师支教计划、“三区”人才计划教师专项，加大政府购买教师岗位力度，并建立质量保障体系。其次，建立体现外部竞争力和维护内部公平性的工资待遇保障机制，将民族地区高中教师工资全额纳入省级财政预算范围予以保障，并与中央转移支付制度调整、县级财力的度量分档同步推进［6］，突出对地理位置偏僻、自然条件艰苦的民族地区教师的倾斜力度。第三，加强在岗教师的职后培训，精确关照不同地区不同类型高中学校教师差异化的培训需求，借助大数据分析、云计算等技术为教师培训提供精准的数据支持，提高民族地区高中教师队伍自我“造血”功能。

（三）扩大民族地区优质中职教育资源供给，促进普职协调发展

中等职业教育是民族地区高中阶段教育高水平高质量的关键领域和薄弱环节。研究表明三区三州普职结构比例严重失衡，民族地区中职教育发展仍将面临极为艰巨的挑战。针对民族地区中职教育资源供给不足、吸引力不强、质量不高等问题，应着力深化体制机制改革，加强内涵建设，扩大优质中职教育资源供给，促进普职协调发展。统筹发展民族地区普通高中教育和中等职业教育，把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置，优化中等职业教育布局结构，创新中等职业教育办学模式，改善学校办学条件。加强“双师型”教师队伍建设，推动建立与东部发达地区中等职业教育合作办学工作机制，深化学校管理、资源共享、专业建设和课程开发等合作［7］，巩固提高中等职业教育发展水平，满足学生个性化、差异化选择和生涯发展的多元需求。

（四）完善民族地区普高教育经费保障机制，强化省级财政统筹责任

研究表明，三区三州普通高中生均经费水平偏低，甘肃藏区和南疆四地州经费短缺的矛盾尤为突出。一方面要制定符合民族地区实际的普通高中教育生均拨款标准。健全和落实普通高中生均财政拨款机制，以教育资源均衡配置为原则，体现向民族地区普通高中倾斜的政策导向，解决其办学经费不足的问题。拨款标准制定过程中要充分考虑到民族地区普通高中学校办学的特殊需求和成本差异，根据各州的实际情况设立具体的拨款标准。另一方面要强化省级财政对普通高中教育的统筹。通过赋予省级政府在转移支付资金分配上的自主权，使省级政府能够根据省域内民族地区普通高中教育发展的实际情况，系统测算各地普通高中教育的经费需求和经费供给能力，统筹安排中央相关补助资金和地方自有财力，为民族地区普通高中教育经费投入提供制度性保障。