基于产业创新的城市更新规划实践以福州马尾区为例

张丽娜

本文结合马尾区城市更新规划实践，探讨工业型旧城区面向产业转型升级与土地空间瓶颈的规划实施对策。以“三旧”为更新对象，以“三新”理念为导向，通过建立低效评定体系确定底数，综合分析评价划定产业更新单元，经济景观效益双控确定实施方案，科学谋划制定可持续更新计划，提出一套可实施、可复制的城市更新+规划编制方法体系，指导马尾旧城区更新工作，推动产业格局调整、完善产业配套功能、优化城市空间形态。

一、背景

1.福州“城市更新+”政策落地开启城市改造新阶段

2010年，福建省人民政府发布《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》，开启“三旧”改造工作。2021年3月17日，为加快城市更新，完善城乡基础设施公共服务功能，福州市颁布《2021年福州市城市更新和农村建设品质提升实施方案》，立足城乡建设高质量发展，加快城乡建设绿色化、智慧化转型，进一步完善城乡基础设施服务，提升城乡居住品质，实施新一轮市区、县城、镇区品质提升“十位一体”。同年4月2日，为规范城市更新活动，传承历史文脉，完善功能结构，改善人居环境，加快建设现代化国际城市，根据国家层面、省市层面有关法律、法规和政策，结合福州实际，制定《福州市“城市更新＋”实施办法》，初步构建了福州市城市更新政策体系，并建立了城市更新工作机制和城市更新规划制度，进一步明确了城市更新的新思路和方案，城市更新制度环境的完善推动了马尾区城市更新工作的开展。

2.马尾区产业空间进入存量时代亟需城市更新

马尾区产业发展遇瓶颈。位于马尾区的福州经开区是1984年全国第一批14个国家级经开区之一，多年来保持快速发展势头，但近年来有关数据显示，福州经开区位次排名从2016年的8/14，降至2020年的10/14。马尾区2020年现状：产业用地面积1.14万亩，占全市产业用地的5.01%；产业销售产值占全市的9.07%，规模以上工业地均产值为1.18亿元/公顷，是全市工业地均产值的2.3倍，产业用地地均产值高居全市第二。马尾产业用地集约节约利用情况较好，但区内增量空间紧缺，重大项目落地难；工业园区陷入产能、空间效率双低困境；商贸服务业业态传统单一，转型动能不足。亟需通过城市更新，整合用地，腾笼换鸟，筑巢引凤，优化产业布局，完善服务配套，综合提升区内产业发展环境。

二、产业创新策略

以产业创新为导向，实现三个“新”，即“新能级”“新业态”“新形态”。

1.新能级—产业结构升级，空间布局优化

在新冠肺炎疫情冲击下，全球对新一代信息服务的需求迅速增长，中国数字经济的新一轮“走出去”有望向深度突破。马尾区具备电子信息产业、物联网产业基础，消费结构不断升级，但传统工业园区空间模式制约产业升级，分散化、低效化问题突出。通过更新，整治低效用地，刺激转型升级，释放企业活力，提高空间效能；清退低效用地、储备升级空间，引驻新兴企业，优化产业格局。

2.新业态—产业链条健全，功能活力多元

马尾区当前存在信息产业研发孵化、产品设计不足，技术金融服务不完善，文化创意、国际商贸、保税物流发展不充分问题；产业发展以大中型企业主导，小型企业活力不足；城区内人文活力缺乏。通过传统园区改造提升、新建标准厂房、小微园区等匹配生产研发一体需求；梳理楼宇空间，为各类平台产业提供空间保障；发掘文化资源，结合历史街区、村庄整治提升植入多元活动，提升区内人文魅力。

3.新形态—山水环境定势，产业功能塑形

马尾旧城区空间形态与新型产业功能不匹配，与依山傍水的环境格局不适应。城区空间形态呈现出混乱无序状态，厂居混杂，城村交织。规划以山控高度，通廊道，把控总体格局，以用地功能需求为基础，结合微观景观形态指导更新开发强度，营建山、水、产、城相合的新形态。

图1 更新对象评估体系

图2 更新方式措施

三、城市更新规划实践

建立评定潜力-制定格局-划定单元-确定方案-拟定计划“五定”编制流程。将传统产业园区提升规划与“更新+”工作办法相结合：一定大底数，根据马尾实际制定各类型用地低效评价体系，摸清土地更新潜力；二定大格局，解析区内产业升级目标与方向，引导空间格局调适；三定优先级，综合空间区位重要性与政策关注度，划分更新先后序列；四定具体方案，城市设计与经济测算相结合，确定更新片区范围与改造方案；五定更新时序，合理谋划滚动开发，保障长效可持续。将定量分析方法贯穿规划全程，基于详实的现状摸底、扎实的经济测算、多方案综合比较得到可实施的阶段性最优解。形成一套可实施、可复制的城市更新+规划编制程序。

1.评定低效用地空间

（1）低效用地评定体系构建

根据《福州市“城市更新+”实施办法》，本次更新对象主要围绕旧村庄、旧厂房和旧城镇开展。通过对相关政策规定与实践经验的研究，结合马尾旧城区建设实际与可获取数据情况，构建城镇低效用地评价指标体系，建立土地利用强度、土地利用效益、土地合法合规性、政策决定性四个层面指标体系。旧村庄主要从建筑质量和设施配套进行评定；旧厂房从产业门类、产值税收、建设强度、自持情况和建筑质量进行综合评定；旧城镇则从建筑年代、建筑质量和设施配套进行评定。

（2）低效用地评定结果与处置措施

通过综合评定，马尾旧城区低效工业用地共306公顷，包含110家企业（自有用地）；低效住宅用地共115公顷，包含49个小区与5个城中村片区；低效公建用地约53公顷，包含33个公建项目。根据低效用地具体情况分别采取拆除重建类、修缮类、改造类或多方式并举的更新方式。

2.制定产业空间布局

（1）基于产业更迭的格局重整

马尾区位于福州市创新簇群+高新技术制造带上，依托福州经开区、高新区马尾园联动三江口中心打造中部创新发展核与马尾创新产业带，其中马江片区按“保二进三”、快安片区按“优二强三”的思路，在规划区内构建“两核两园两区”。“两核”即船政文化综合城与名城滨江城市综合城；船政文化综合城重点打造船政文化，吸引文旅人群，集聚商业商务、文化娱乐、绿地休闲、居住配套等功能的市级区域综合城；名城滨江城市综合城集聚商业商务、总部经济、滨江居住、体育文化、绿地休闲、高端产业为一体的区级区域综合城。“两园”即快安高新产业园和综合保税港园区；根据福州市产业空间发展结构指引，进一步吸引创新活动和先进制造业向闽江沿岸集聚；快安高新产业园重点发展电子信息产业和省物联网产业；综合保税港园区重点发展海丝运营产业。“两区”即快安滨江总部商贸区和马江滨江文体商贸区，为各类平台产业提供空间和公共服务等要素保障。

（2）分类分策的布局优化调整

①从散向聚—标准化产业园区创建。工业产业以空间集中、产业集聚为导向，加快整治低效用地，优化产居布局，整体提升改造，建设标准化、生态型、智慧型园区。物联引领，谋划快安高新园：由龙门新型园区、快安三创园与中部高新园构成产业集群，空间多样化，大中小型企业汇聚。智造升级，改造综合保税港园：腾退君竹路沿线、滨江区工业用地，二产向青州路以北集中，全面整治改造保税区，清退低效企业，集中发展专用设备、电子设备制造产业；依托青州港发展仓储及骨干冷链物流、国际中转、货物集拼、分拨配送等业务。②从旧向新—现代化服务中心创建。面对三产活力缺乏、吸引力不足等问题，通过规划、管理等多重举措对现有存量进行整治提升。集“群”强“链”，业态贯通，以集约节约的思路，织补服务功能，打造特色服务空间。挖掘船政文化、汽车文化等新消费内涵，以生态贯通、业态联通思路，增加餐饮、零售、休闲娱乐、住宿等商业功能，打造文化产业提升典范案例。探索地铁TOD、桥下空间、废弃铁路等新空间形式，发挥交通的经济圈优势，多元功能组合，策划餐饮零售、休闲娱乐、酒店住宿、居住、商务办公等功能，同时激活桥下（周边）空间作为停车场站、苗圃培育、体育场地、休闲餐吧、夜市经济、文化休闲等功能综合开发。树立商贸+会展、商贸+供应链、商贸+跨境电商等新业态亮点，促进传统商贸升级，进一步吸引创新活动和先进制造业向闽江沿岸集聚。

图3 马尾旧城区更新改造分区

3.划定产业更新单元

（1）城市更新分级评价：基于空间区位与政府行动计划进行空间评价。首先根据建设重点与发展时序对片区开展城市更新的重要性进行分级定量分析，区位重要性包含公共设施、交通条件、景观要素三方面因素。形成7项分析因子，具体如下：

①公共设施包含文化、体育、教育和公园绿地4项因子。公共设施是城市重要的公共资源，可有效带动周边地段价值提升，越临近公共资源则越具有更新价值，按区、街道等级分别划定设施周边1000米、500米区域。②交通条件因子为地铁站点。结合轨道站点建设，联动周边片区提升改造，打造站点周边复合功能圈、经济圈。结合地铁2号线延伸段设置的7个地铁站，以周边400-800米半径范围为重点开发区域。③景观要素包含沿闽江1个街区的范围与交通门户等2个因子。马尾区拥有绵长的江滨线，罗星街道江滨区域主要为旧工厂区与旧港区，生态性、景观性与经济性都亟待提升，以滨江一线为重点，对接福州市两江四岸管控要求，将滨江区域300米范围划定为重要开发区域；旧城区对外交通门户即机场高速沿线，西起魁岐互通，东至马尾枢纽，以及三江口大桥周边，划定交通门户周边300米范围为重要开发区域。对以上要素赋予不同权重，叠加分析，分析得出全片用地区位重要性分布情况；继而综合省市2021年重点项目、马尾区“十四五”空间发展重点等，划定更新级别分区，分为优先更新区、一般更新区和其他更新区。

（2）产业更新单元划定：共划定优先更新单元4片，含名城商业文化中心、快安龙门片区、船政文化综合城周边片区、君竹路与罗星西路周边片区；一般更新区6片，含建坂华映周边地块、朏头上下德、瑞闽-东南造船厂片区等。根据产业更新类型共分为产业功能升级单元和产业配套单元。

产业功能升级单元包含二产拓展升级单元和退二进三产业单元；其中，二产拓展单元为传统工业园区改造提升、新建“升级版”标准厂房、小微园区等匹配生产与研发一体需求的单元，包含快安龙门片区、建坂华映周边地块等；退二进三产业单元为通过工业仓储等低效产业的搬迁，吸纳餐饮零售、休闲娱乐、酒店住宿、商务办公、文化体验等第三产业功能入驻的单元，具体包含魁岐互通周边、船政文化综合城周边片区、君竹路与罗星西路周边片区、瑞闽-东南造船厂片区等。产业配套单元即以生活居住为主的片区，包含朏头上下德、名城商业文化中心、君岐片区、中外运片区等。

4.确定产业更新实施方案

（1）产业更新单元实施策划

①快安龙门片区：加快快安村、龙门村更新改造，作为快安高新园区重要拓展区，谋划建设龙门标准化园区与快安三创园。其中，龙门片建设标准化、智能化与生态型园区，融合智能制造、研发孵化与展销功能，打造现代化电子信息产业园区。快安三创园结合快安村历史遗迹，植入企业办公、孵化创业、研发中试、展销等功能。②建坂华映周边地块：该片区内低效企业集中，产业类型低端，且多家企业停产。通过外迁产业门类不符的企业，整合华映、光国电子、金巨、原多多良等企业用地，整体谋划，打造标准化园区，以引进电子信息、通用设备制造等高科技企业。③魁岐互通周边：该片区以引入汽车文化产业为引擎，联系福马铁路、魁岐滨河水系、革命公园、魁岐生态公园、江滨公园 及其他周边功能区域，打造生态贯通、业态联通的生态型魁岐综合文化产业枢纽中心。④船政文化综合城周边片区：船政文化片区加快造船厂及旧港区改造，整合船政文化、工业文化等资源，加强文保建筑的保护修缮，对周边建控区（造船厂、马限山）进行整体改造，建设船政文化商业综合体，打造集遗产保护、文化旅游、休闲度假、商业办公于一体的复合型活力中心。⑤君竹路与罗星西路周边片区：依托船政文化综合城，沿君竹路两侧建设船政产业总部基地，配套公共文化与商业空间；于环岛路周边设置船政产业总部金融服务配套。⑥瑞闽-东南造船厂片区：青州路南侧滨江区重点发展文体休闲、产业办公、技术金融服务业，青州路北侧滨江区在现水产品交易市场基础上，结合东南造船厂更新，升级水产品消费空间与水产品商业业态，拓展贸易展销、总部运营、休闲娱乐功能，打造国际渔业运营中心。

（2）更新单元开发管控引导

建立城市景观环境与经济效益“双控”的实施方案推导模型。按“畅通廊道，青山映城”“公共江岸，闽水乐城”“人文园区，产业兴城”的设计理念，进行全片区总体设计，通过控绿、控高、控容协调产、城、山、水关系。一控“绿”。守住城区结构性绿地底线，严控快安片区磨溪、宗棠路、东部新城延伸景观轴、马尾大桥景观廊道，马江片区天马山-闽江、天马山-马限山，以及北侧鼓山山脉与闽江之间的山水景观廊道。更新产业地块绿地率按不低于20%控制（原工业用地15～20%的区间），其他地块按不低于30%控制。二控“高”。按近山低远山高的原则，沿山按不高于24米，局部根据天际轮廓线要求超过24米（超出建筑规模比例不超过30%）控制；沿江地段注重高度层次变化并符合义序机场限高要求控制；通过高度和布局管控，保障视廊通透性，并结合滨水节点、地铁站点，打造局部地标建筑，营造富有层次、线条优美的城市天际线；其中，快安规划2处地标节点即名城广场（已建成）和中央绿轴节点；马江片区结合东南造船厂地块更新改造打造新的地标节点。三控“容”。以高度管控为导向，结合产业升级与环境提升目标控制开发强度，快安片区产业地块容积率，总体容积率由现状1.0提升至2.2；其中，福马路以南产业地块容积率总体按1.8-3.0进行控制，福马路以北按1.5-2.0进行控制。马江片区更新商服地块容积率按2.4-3.8控制，居住地块按2.0-2.6控制，产业地块平均容积率由0.7提升至2.4。协同土地发展中心，开展更新成本与土地收益测算。基于经济测算与城市设计多方案模拟的互动反馈，动态调整更新范围、功能与开发指标，达到城市颜值与效益的平衡。基于景观环境与经济效益双向制衡模型制定的更新开发方案，综合刚性景观管控要求与弹性指导意见进行多方案设计模拟与经济平衡测算。统筹协调民生福利与经济效益的博弈关系，以城市经营的理念谋划具体工作，先期去存量、保安置、提收益，解决安居问题，储备产业空间，获取土地收益，保证项目稳定推进；后期补短板、保民生，促长效，提高居住品质，提升经济质量，实现城市发展升级。

5.拟定更新行动计划

（1）快安片区更新行动计划

分两个阶段开展：第一阶段：去库存、产业优先。先行推动龙门、建坂拆迁，采用“房票”模式以存量商品房解决安置问题；启动龙门、建坂标准化园区建设，打造重大项目引驻平台。第二阶段：全面实施、补短板。推动快安村片区改造，补充片区短板，利用学校扩建教育用地，建设12年一贯制学校；保障片区住房需求，配公租房，结合快安村历史文化，建设历史文化创意产业用地。

（2）马江片区更新行动计划

分三个阶段开展：第一阶段：保障先行、杠杆撬动。先行启动瑞闽一期安置房建设，解决搬迁安置问题。再开发庄信地块，集中安置君竹路沿线办公。瑞闽一期安置房建设用地可建设规模约26万㎡，保障罗建上岐安置需求，促进搬迁项目启动；庄信建行可建设用地8.76亩，建设规模1.93万㎡，可安置工行、农行、建行、国资和司法局约1.73万㎡；区政府楼可采取区内租赁办公楼先行安置。第二阶段：持续发力、提升形象。推动闽渔、君竹路沿线征收改造，建设现代化商贸中心。第三阶段：滚动开发、持续更新。全面推动昇兴等地块改造，完善公共配套。持续更新罗星片区项目，扩建马医、新建商住综合、增设住宅配套等，其他更新地块视情况滚动开发。

四、结语

马尾区城市更新项目通过土地二次开发利用释放发展空间，破解土地空间不足等瓶颈问题，对优化城市空间形态和功能、补齐公共服务及产业配套短板、推动产业转型升级具有重要意义。城市更新为产业发展腾出新空间；土地资源稀缺长久以来制约着马尾的发展，通过“城市更新+”5年行动，将腾挪出近1500亩的经营性用地用于产业发展。城市更新为产业业态做足“加法”；通过更新单元产业策划，健全产业链条，打造多元活力产业，完善产业配套服务功能。城市更新为产业空间形态做好管控；通过更新单元详细实施方案，把控总体格局，空间形态适应山水环境。