优质均衡视域下城乡教师基本结构的供给侧改革研究

李艳红，杨燕飞

（1.陇南师范高等专科学校，甘肃成县 742500；2.天水师范学院 教师教育学院，甘肃天水 741000）

结构决定功能，合理的结构更有利于发挥功能。在全面落实《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，推动城乡义务教育优质均衡发展的进程中，促使城乡义务教育学校教师基本结构均衡是确保教育资源优质均衡的重要因素。这需要政府宏观引导，利用市场优化教育资源配置，实施教育供给侧改革，从“需求侧拉动”转向“供给侧推动”，从提高供给质量出发，扩大教育资源的有效供给，以提供更加优质、公平的教育资源，更好地满足人民需求。[1]为此，本研究以T 市Y 县58 所城乡义务教育学校的3739 名教师为研究对象（数据来源Y 县教育局教师基本信息统计），对其学历、年龄、职称等基本结构进行调查与分析，以揭示城乡义务教育阶段学校教师在基本结构上的差异，剖析造成这些差异的供给侧根源，提出供给侧改革的对策与建议，旨在引起教育部门对教师队伍建设更加密切的关注与实践解决。

一、城乡教师基本结构调查分析

（一）城乡教师年龄结构分析

教师队伍的年龄结构指向其新陈代谢程度，是描述教师队伍状态的重要指标。从师资队伍自身建设与发展的角度看，合理的教师队伍年龄结构是稳定精良教师队伍的必要前提，失调的年龄结构必然会导致青黄不接的趋势。从学校发展的角度来看，教师的年龄结构对学校的整体精神面貌、教学创新能力、创新精神以及可持续发展等都有一定的影响。

统计显示（见图1），35～39 岁的教师最多，占总数的25.26%；24 岁以下和60 岁以上居少，分别占总数的2.22%和0.19%。可以看出，教师队伍中坚力量较强，具有发展后劲。全县城乡义务教育学校教师年龄总体呈正态分布，总体情况向好，且分布左右对称于对应的各组年龄段，左端年龄段占比大于右端年龄段占比，表明教师总量持增长态势。

图1 Y 县城乡义务教育学校教师年龄分布图

将城市教师与乡村教师的年龄段分布分别统计后，则发现城乡之间差异较大。按照柏林纳和司德菲等人提出的教师发展理论，一个教师一般在其参加工作5 年以上才能成长为业务骨干。按照我国目前学制推算，一个成熟的中小学教师至少应该是26 岁以后（按照专科21 岁毕业、本科22 岁毕业，且忽略高考前复读和毕业当年未就业的因素）。从图2、图3 可知，Y 县义务教育学校中24 岁以下的教师占比，城市仅占0.49%，乡村却达到了3.31%；25～29 这个年龄段，城市仅占2.99 %，乡村却达到了21.53%。也就是说，乡村教师中处于新手阶段的教师几近25%，而城市教师中新手阶段教师不到5%，城乡教师中的青年教师年龄结构失衡已见一斑。此外，乡村教师中30 岁以下的年轻教师占到全县教师的15.27%，这也意味着乡村教师的专业化发展,尤其对年轻教师在专业发展上的关注，较之城市教师而言，更显得刚需而且迫切。

图2 Y 县城市学校教师年龄分布图

图3 Y 县乡村学校教师年龄分布图

同样，按照柏林纳等人的理论，一个教师一般在其参加工作8～15 年以上才能成长为专家型教师，也就是大致30～40 岁这个阶段。Y 县城市义务教育学校教师中，这个阶段的教师占比达到近50%，乡村教师只达到40%。可见，Y 县城乡义务教育学校中年教师同样存在年龄结构失衡的问题。比较得知，Y 县乡村义务教育学校教师中50 岁以后的教师占比高于同年龄段城市教师占比，甚至还有60 岁及以上的教师仍然坚守在农村教育岗位，乡村教师队伍的老龄化特征更加明显。

总体来说，现阶段城乡义务教育学校教师年龄结构失衡特征较为明显，以供给侧改革来改善教师年龄结构在当前乃至今后将是重要任务之一。

（二）城乡教师学历结构分析

尽管教师学历仅为影响教师质量的多种要素之一，与教师质量的关系不能简单等同，对教师质量来说是一个充分不必要条件[2]，但学历表征了教师的原始知识储备，仍然不失为代表教师素质的重要指标并影响教师教育教学质量[3]。同样，由不同的教师学历要素组成的教师学历结构，标识着师资队伍素质状况和建设成效，是衡量师资队伍整体水平和一所学校教育质量高低的重要指标之一。

调查样本中（图4），学历为研究生的有57人，占总数的1.52%；本科2971 人，占总数的79.46%；专科627，占总数的16.77%；中专76人，占总数的2.03%；高中和初中共8 人，占总数的0.22%。按照《教师法》中对小学教师、初中教师是学历要求，Y 县教师学历达标率达到97.7%；按照《教师法（修订草案）》中“取得中小学教师资格，应当具备高等学校师范专业本科或者其他相关专业本科毕业及其以上学历，并获得相应学位”的要求，Y 县教师学历达标率达到79.46%以上。但我们将调查样本总体数据按照城市和乡村分别统计后（图5、图6），依旧会发现城乡差异。

图4 Y 县城乡义务教育学校教师学历分布图

图5 Y 县城市学校教师学历分布图

图6 Y 县乡村学校教师学历分布图

统计显示，具有研究生学历的乡村教师仅为城市教师的十分之一，而中专学历的乡村教师却是城市教师的7 倍多，高中和初中学历的教师全部集中在乡村。除了学历两端存在明显失衡外，本科与专科层次上，同样存在较大差异：本科学历教师，乡村较之城市将近低14 个百分点；专科学历的教师，乡村较之城市高出14 个百分点。

仅就以上分析，城乡失衡显而易见。若继续深入考察Y 县教师第一学历的情况，教师资源供给侧暴露的问题则更加令人堪忧。

统计显示（图7、图8），Y 县教师第一学历为本科和专科的，乡村教师比城市教师分别约低10 和25 个百分点；而第一学历为中师的乡村教师占比达到62.1%，城市教师中占比为28.25%，未及乡村教师的一半。仲米领等人的一项对全国18 个省（市、区）35 个县（区）进行义务教育阶段教师状况调查中，也得出了相似结论：超过50%农村中小学教师第一学历水平偏低[4]。可见，现阶段城乡义务教育阶段教师在学历结构上的失衡，不仅表现在学历统计上，更是表现在学历供给上。城乡教师在表层学历上的差距显现出快速缩小的态势，但按供给侧结构性改革观点看，则是乡村学校教师存在“低端供给”现象，且比例明显高于城镇学校。[5]此外，以上仅在Y 县城乡义务教育学校教师学历结构的整体层面进行了分析，但在微观层面还有更多需要关注问题。譬如，我们更多的是关注“层次达标”，而较少关注“学科达标”，甚至无视学科间教师学历不均衡的问题，形成了各科教师之间微观失衡，这对教师供给改革提出了更细致、更严格的要求。

图7 Y 县城市学校教师第一学历分布图

图8 Y 县乡村学校教师第一学历分布图

（三）城乡教师职称结构分析

职称作为一种能力标识，在区分教师能力水平高低的同时，也是教师身份和荣誉的体现。在职称评聘制度下，教师获得某个层级的职称，与自己的师德师风、从教时间、教学水平、教研成果等有密切关系。为此，每个教师集体所构成职称结构也自然而然地成为这个集体整体水平的标识。

调查样本中（图9），初级职称1897 人，占总数的50.74%，中级职称1114 人，占总数的29.79%的，副高级职称548 人，占总数的14.66%，正高级职称8 人，占总数的0.21%，未评职称的172人，占总数的4.60%。初级、中级、副高级、正高级比例依次向上递减，呈金字塔型，符合职称结构常态分布。

图9 Y 县城乡学校教师职称分布图

如图10、11 所示，具有中级、副高级、正高级职称的乡村教师分别占24.79%、12.74%、0.09%，城市为37.78%、17.71%、0.42%，乡村比城市分别低12.99%、4.97%、0.33%，这与全国情况类似，乡村学校比例都低于城镇学校。[6]相反地，具有初级职称的乡村教师占比55.37%，城市为43.33%，乡村比城市高出12 个百分点。未评职称的教师主要集中在乡村，且比例远高于城市。正高级岗位比例偏低也值得注意，本次调查的58 所学校中，52 所学校没有正高，占调查学校总数的89.6%，乡村小学情况更不容乐观，46 所学校中仅有2 所学校各有1 名正高级教师，没有正高职称的学校占调查学校总数的91%。总体而言，Y 县的教师整体职称结构是合理的，但城乡教师职称结构并不均衡。

图10 Y 县城市学校教师职称分布图

《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》（2007 年）、《乡村教师支持计划（2015—2020年）》（2015 年）相继明确强调，“城乡学校教师岗位结构比例要保持总体平衡”。但是，周晔[7]对甘肃省某县的一项调查中发现，在48 所调查学校中，无职称和初级职称的教师占比超过50%，高级职称教师占比较低且分布不均衡，调查学校中39 所学校没有高级职称教师。本研究再次表明，时至今日，城乡教师职称结构仍然存在事实上的差距，要达到城乡均衡，尚需付诸艰辛努力。

图11 Y 县乡村学校教师职称分布图

二、城乡教师基本结构失衡原因分析

（一）教师职称存在结构性供给不足

首先，专业技术岗位供给不足。尽管早在1986 年出台的《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》中，对城乡教师高级、中级岗位比例提出了原则性要求，但是没有设定具体的岗位比例，以至于在实施过程中，各地差异较大。之后的相关政策将专业技术高级、中级和初级岗位比例规定为1∶4∶5。如果按照这个比例，Y 县将缺少1100 个中级岗位和近900 个初级岗位。

其次，城乡校际之间评职机会不均。一般地，在县域内的职称配置以学校（学区）为单位，即根据学校教师数核定并分配各学校的职称数量。但这极易导致忽视乡村学校的特殊性，尤其是乡村小规模学校（村小和教学点）的特殊性。这些学校在编教师人数大都不足10 人，其结果就是高级岗位无法配置。教育部发布《2020 年全国教育事业发展统计公报》显示，截至2020 年底，我国仍然有小学教学点9.03 万个，这个数字不容小觑，但却实实在在地被忽视着。即使采用以学区为单位配置的方式，表面上看似解决了乡村小规模学校指标分配的窘境，实际上存在中心校在二次分配时挤占或截留指标的漏洞，机会不均仍然没有根除。

第三，基于岗位供给不足和乡村教师职称评审机制，教师更加倾向于向更高层级的学校流动以获取评职称机会，村小和教学点向中心校流动，中心校向乡镇流动，乡镇向城区流动，这种流动客观上减少了低一级学校的教师数量，加剧了教师职称不均衡的现象。

（二）教师从乡村向城市的单向流动普遍存在

东北师范大学农村教育研究所课题组《中国农村教育发展报告2013—2014》的调查结果显示，65.7%的农村教师希望流动到城市任教。有研究表明[8]，乡村教师中，非常愿意在乡村长期从教的只占到3.76%，绝大多数乡村教师的职业认同感并不强，尤其是乡村学校的年轻教师，并没有把乡村作为自己的长远平台，乡村学校只是其“练兵场”和“跳板”。近年来，在就业压力渐增的情况下，不少年轻教师只是因为考取编制才选择了乡村学校，一开始就具备了流动态势，向高层级学校流动的意向普遍存在。普遍现象是，乡村学校教师一旦有了教学成绩，就会选择更具有优势的单位谋职。这些教师体验过乡村工作和生活的艰辛，往往比其他人更珍惜更好的工作机会，也自然会在教育教学中付出更多的精力，作为城市学校的管理者当然乐意接收，甚至会许以优惠条件主动挖人，导致乡村学校的优秀教师向城市单向流动。

当然，也存在教师从城市向乡村的流动。为了达到城乡教师结构的动态均衡，有关政策规定城市教师要有在农村从教、支教经历。政策层面上，这的确是非常有益的措施，但实际上，多数城市教师对这种交流政策持抵触态度，即使付诸了流动行为，大多并未做长期支教的打算，甚至“出工不出力”，或者挂名打卡。也有些城市学校出于自身的利益考虑，对政策性交流应付了事，派出的教师往往是学校富余人员或业务垫底教师。教师轮岗政策在实践中偏离了初衷，并没有发挥出对乡村学校教师专业指导和引领辐射作用，也没有从根本改变城乡教师的基本结构。

（三）对教师量的需求大于质的需求

新中国成立以来，教育的地位日益提高，得到了优先发展。尤其随着1986 年义务教育的推行，中小学教育进一步加快了发展速度，步入高速发展几近扩张的轨道，乡村学校大量建立，但合格教师极度匮乏，对教师量的需求与师资严重不足被客观地置于教师资源供给的首要矛盾。在当时的特殊背景下，囿于教育财政压力和教师存量短缺的现实，对教师资格标准的重视让位于教师数量上的补充，在教育发展初期更多关注的是教师数量上的满足[9]。因此，一些初中和高中毕业的学生被吸纳到教师队伍中，被称为“民办教师”。他们集中在乡村学校，极大地缓解了师资不足的压力，曾在一段时间内成为我国乡村普及义务教育的中坚力量。但是，随着社会发展和越来越多的接受正规教育的师范生充实到教育行业，民办教师的自身知识素养和能力与日益提高的教育要求之间的矛盾逐渐显现出来，在“关转招辞退”五字方针下，全国有25 万民办教师“民转公”，成为公办教师，但低学历、老龄化成为他们的硬伤，直接反映在当下的乡村教师基本结构中。同时，由于缺乏有效的退出机制，在有限的编制下，高学历、年轻教师无法入编，造成教师年龄结构失衡。

三、促使城乡教师基本结构均衡的供给侧改革建议

（一）深化教师编制改革，提高乡村教师数量供给

以学校为基本单元，以各学科的实际教育教学工作量为基本依据，以课程、班级、学生为基本指标，精细化核定各学科教师的编制数。乡村小规模学校除考虑以上因素外，还要充分考虑到教师身兼数职的实际情况配置师资[10]，从而保障乡村学校的正常教学运转。同时，为农村学校设定一定比例的机动编，以应对教师参加培训和女教师休产假等必然情形。教育部门按照“按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理”的原则，推进“县管校聘”管理制度改革，在核定的编制总量内，依据学校布局、生源、课程方案、班额等情况，调剂使用县域内教职工编制和岗位。设立小规模学校增量通道，增加小规模学校教师专门供给，基于这种特定需求，地方师范院校依托公费定向政策，为农村小规模学校订单式培养全科教师，破解小规模学校教师总量少、课程门类多的客观矛盾。同时，尽快完善教师退出机制，将空出编制用于补充新生力量。

（二）改革城乡教师交流机制，力求城乡教师数量动态均衡

首先，在乡镇一级建立教师校际轮岗制度，形成教师定期流动的轮岗机制，以此缓解师资不足和学科教师结构性短缺问题。基于工作量的编制测算，把某些小科目需求达不到1 个编制的学校集合起来，共享1 个编制，让教师以“走教”方式完成多个学校的小科目教学任务。其次，加大向上向外流动力度。改变以“堵”的方式让教师扎根乡村的思路，要大胆选派有能力、有意愿的乡村教师出镇进城，甚至出县出省，到优质学校挂职任教，促使其专业成长。县教育部门也要积极且有序推动乡村优秀教师和校长到城市优质学校交流。当然，也需要以一定的方式确保成长的教师服务于乡村，譬如，签订协议、约定服务期限。这样，乡村教师就能合理规划职业生涯，不会因为心存芥蒂而应付工作。此外，县教育部门要完善教师流动配套政策，为教师合理流动营造良好氛围，增强流动教师的认同感和归属感[11]，使教师在学校间流动能够顺畅舒心。

（三）改革教师培养和培训体系，着力涵养乡村教育情怀

首先，面向农村培育中小学教师的院校，要从培养目标、培养模式、课程结构、教学方法、学业评价、毕业要求等方面进行系统化改革，尤其要结合地方文化，加强师范生乡村教育情怀的培育，让他们对乡村教育有正确的认识和定位，对扎根农村做好充分的心理准备。其次，要完善在岗教师培训制度，把《小学教师专业标准》中“专业理念与师德”部分作为重中之重。同时，要充分结合国家推进乡村振兴的大政方针，明确乡村教育振兴是乡村振兴的重要支柱，强化他们对乡村教育的再认识，增强他们的职业自信和尊严感，提升职业认同，坚定其坚守乡村教育的信念。当然，也要切实落实乡村教师支持计划，强化乡村教师的生活保障，让他们安心服务于乡村教育。特别是对长期坚守乡村的教师，要大幅度提高薪酬补贴，最大程度防止教师资源的流失，并吸引优秀教师投身乡村教育。

（四）改革区域内教师合作机制，促使城乡教师协同发展

《教师教育振兴行动计划（2018—2022 年）》强调，要通过“组建中小学名师工作室，充分发挥教研员、学科带头人、特级教师、高技能人才等在师范生培养和在职教师常态化研修中的重要作用”。这为我们提供了有益的实践指导和有力的政策支持。江苏省建湖县建立起的“139”（1 名特优教师、3 名青年骨干教师、9 名新教师）教师发展共同体模式为我们提供了可资借鉴的经验。为了满足教师不同的发展需求，可以搭建学习平台、展示平台、竞赛平台以及“互联网+”在线平台等多样化平台，实现资源共享、更新教育观念、提高教学技能和教学研究能力。对于比较偏远的乡村学校，也可按照临近便利原则，以一所优质学校作为组长学校，与周边学校结成发展共同体，以优质学校变革的基本理念为指导，共同开展学校合作研究的校际合作模式[12]。《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》提出“切实改变过分强调论文、学历的倾向”，虽然要杜绝教学研究与教学活动两张皮的现象，但应提倡教师结合实际教学开展教研，以促进其专业成长，并在教师发展共同体内，提升教学内容本土化、国家课程校本化的能力，推动城乡义务教育优质均衡发展。