市级国土空间总体规划技术路径探索

吴文美

摘 要：在新时期国土空间规划体系框架下，市级国土空间总体规划属于体系中最基本的执行单元，起着承上启下的作用，向上承接国家、省级国土空间规划，向下指导乡镇级国土空间规划、详细规划的编制。在国土空间相关顶层设计尚未完全确立情况下，结合正在编制茂名市、区级国土空间总体规划的一些经验，对市级国土空间总体规划的技术路径、重要内容、指标体系等进行探索，为后续编制完善的市级国土空间总体规划提供一些参考。

关键词：市级;国土空间总体规划;技术路径;探索实践

中图分类号：TU984                                  文献标识码：A                                    文章编号：2096-6903（2022）06-0114-03

0 引言

目前，国家陆续出台一系列关于国土空间规划的法规政策，国土空间法规政策及技术标准保障体系逐渐完善，在依据相关法规政策的情况下，为尽快形成中国统一、责权明确、合理高效的国土空间规划，以及对空间规划体系架构进行完善，各级政府、自然资源局以及相关部门必须适应切实高效的方式，来进一步推动和编制市级国土空间总体规划。基于此，文章对市级国土空间总体规划技术路径进行探索。

1 国土空间总体规划

所谓“国土空间”，指的是一个国家主权管辖范围内的地域空间，是一个国家的民众赖以生存的地方。而国土空间总体规划则是指对一个国家现有国土资源展开科学合理规划的一种手段，也是国土资源的科学利用、合理划分等实践活动的总称。一般情况下，国土空间划分要结合具体概念而定，如农业空间、生态空间、城市空间等。同时，国土空间的有效利用和持续发展等，往往会受到国土资源的科学划分、合理利用等因素的重大影响。因此，在新时期背景下，加强国土空间总体规划用途管制是一项具有实践价值和现实意义的工作。

所谓国土空间总体规划就是一定区域在空间和时间上进行的总体规划，是一种宏观的控制的规划，是一种长期的战略的规划，既要考虑当前的经济社会发展需求，又要考虑未来的社会发展需要同时控制和降低经济社会发展对生态环境的负面影响。

2 市级国土空间总体规划的效用

市级国土空间总体规划的作用呈现在诸多地方，结合自身的工作经验，将其归纳为以下几点。

2.1 有利于推动经济社会的发展

从公共管理的角度来讲，各级政府在履行公共管理职能的过程中，应满足人民对美好生活的需要及城市建设和发展的需要。通过编制市级国土空间总体规划，实现对城市进行全类型全要素的统筹，衔接上位规划，明确城市的主体功能定位和发展方向，注重土地资源，了解并分析城市不同区位的国土空间的特点，比如有的土地本身原来属于生态河流，应该尽量维持原来的生态特征;比如在同一区域内要减少重复建设的情况出现;比如某区域主要是以居民功能为主，为了提高周边居民的生活品质，规划完善公服、基础配套，建立城市绿地空间，满足城市居民休憩娱乐的需要等;综合分析后制定更加科学的开发利用方式，以提高市级国土空间利用效率和价值，同时有效解决第一、第二和第三产业的布局和发展，增强经济社会发展的科学性，利于推动经济社会的发展。

2.2 有利于土地资源的利用效率

经济社会的快速发展，让土地资源愈发珍贵，土地已经成为城市经济发展和建设的最重要资源之一。但是，对于任何一个城市来说土地资源都是有限的，不可能无限的供给，这就意味着必须增强土地资源的可持续利用水平，提高土地资源的利用价值和效益。而在这一过程中，要准确的评价一个城市建设和发展过程中所拥有的自然资源，评价土地资源环境承载力，评价土地资源开发适宜性，科学合理地筹划土地资源的供给，明确不同区域的土地资源的利用形式，在此基础上在进行具体生产、生活及生态空间的规划布局。在这一过程中市级国土空间总体规划的作用日益突出，因为在规划过程中不仅要考虑土地资源，还需要考虑空间、时间、人口、用水、生态环境保护、粮食生产安全、交通、能源、基础设施等诸多因素，做出更加科学合理的选择。在市级国土空间总体规划中，要建立科学完善的土地资源供给机制和退出机制，以便于土地能够在完成自己的使命以后能够及时退出原有的土地利用方式，重新成为城市土地空间资源的重要组成部分，通过这种重复性的进入与退出机制，实现城市土地资源及国土空间的可持续利用。

2.3 有利于城市的可持续发展

城市也有自己的生命周期，从城市发展的历史来看，任何一个城市都存在发展瓶颈，要想尽可能的延长城市的寿命及让城市持久的发展下去，就必须要有底线思维，优先保護生态红线，牢固粮食安全的生命底线——永久基本农田保护红线，然后控制城市无序蔓延，充分挖掘土地空间的利用价值，最大效率利用土地空间，同时科学合理的保护、使用各类自然资源，才能在满足城市当前需要的基础上，满足城市未来的建设和发展的需要。而市级国土空间总体规划需在落实上位规划约束性指标的同时，重点将“三区三线”进行统筹，协调好它们之间的关系。对一个城市来说的可以利用的资源并非无限的，很多自然资源都是有限的，而在实现可持续发展目标的过程中，需实现这些资源的可持续利用，如矿产资源、农业资源、林业资源、水资源、湿地资源、可建设土地资源等。因此，市级国土空间总体规划需保护及科学利用自然资源，在规划中要对每一种自然资源的利用方式进行筹划及提出价值体现措施，实现“山水林田湖草海”生命共同体，有利于促进城市的可持续发展。

3 市级国土空间总体规划技术路径探索

3.1 技术路径探索背景

市级国土空间总体规划是落实国家、省级国土空间规划体系要求，对下层次详细规划有管控指导的作用。市级国土空间总体规划也是一项综合性规划，涉及土地规划、生态、城乡规划、农业、交通、地理信息等专业领域的技术联盟，需市政府整体统筹及各级相关部门的积极配合，需确定一套指导规划编制的技术路径，才能有利推进规划编制工作[1]。因此，本文根据地方实际情况及资源禀赋条件，从规划上、管理上及法规体系保障上等进行综合分析，对市级国土空间总体规划的技术路径进行探索，建立了包括现状评估、目标定位、指标体系、“三区三线”划定、自然资源保护与利用、国土综合整治及生态修复、规划传导及保障等市级国土空间总体规划技术路径架构，以实时掌握整个市级国土空间规划整体编制过程，为后续总体规划的编制及实践提供参考[2-4]。

3.2 技术路径分析

3.2.1 做好市级国土空间现状评估工作

在市级国土空间总体规划前期准备工作中，结合国家下发的第三次国土空间调查数据，充分收集各部门的空间地形、水文地质、历史遗址、建成环境、规划政策等现状及管理数据，对市域内所有的空间资源有清楚地了解，高效开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（双评价）及规划实施评估及灾害风险评估（双评估）的工作。并结合国家下发的三调数据转换技术标准等，如《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，进行底数底图转换及翻译，为编制市级国土空间总体规划方案提供基础。

3.2.2 科学确定城市的定位和目标战略

首先，必须合理确定城市性质，具体方式如下：落实国家、省、区域战略，衔接上位规划，按照主体功能区定位和城市的资源禀赋、区位条件、地方特色和发展阶段，综合确定城市性质及定位。而目标战略的确定，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义为指导，根据国家政策对本市的重要指示精神，结合本市优秀的资源禀赋条件，如历史遗迹、非物质文化遗产、民俗文化等历史文化资源、生态资源及农业资源等，将自然资源、空间数据及政策要求相融合，加强研究，科学确定目标战略，对市级国土空间规划方案编制指明方向，解决城市发展问题。

3.2.3 科学划定“三条控制线”

在“双评价”的基础上，找出影响国土空间开发利用的因素，并根据这些影响因素来实施有针对性的策略。在这一过程中，要强化底线思维，将底线约束做好，对“3条控制线”进行科学划定，城镇开发边界、永久基本农田保护红线等等，坚持全域全用地类型全要素管控，结合生态适宜性、农业生产适宜性及城镇建设适宜性等综合确定三生空间（生态、生产、生活），在市级国土空间总体规划编制中提出管制规则及措施，强化“三线”作为边界的刚性管控的重要性，构建市级国土空间开发、保护、利用新格局。

3.2.4 科学构建及确定指标体系

根据国家、省等政策及技术标准确定的指标体系基础上，结合本市的实际情况，选取及补充完善符合地方发展的指标体系，包括约束性及预期性指标，制定指标传导及管控要求。而在对规划进行编制期间，顶层国土空间规划并未全面明确的情形下，市级空间总体规划近期目标年及规划目标年的指标值如何确定，则与本市各职能部门制定的十四五规划及部门管理要求息息相关，如“每千名老年人养老床位数（张）”这个指标如何确定，可参考国家发改委、民政部、国家卫健委共同制定的《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》中的每千名老年人养老床位数（张）的数值及与本市卫生健康局制定的十四五规划规划确定的数值，并积极与本市卫生健康局及相关部门衔接，共同确定符合当地的数值，指标体系同时也是各职能部门管理及实施的目标。

3.2.5 统筹自然资源，实施生态修复

在市级国土空间总体规划编制过程中，秉承生态优化及保护环境的理念，优先保护生态脆弱区及自然保护区，以及保护稀有动植物和稀有的地形和地貌等，综合评价市域生态空间，科学划定生态廊道及生态节点，结合“山水林田湖草海”生命共同体理念，系统实施生态修复。做到平衡保护与发展的矛盾，制定保护生态环境措施，达成人与自然和谐共处、发展能够适应生态环境的格局，有利于市级国土空间总体规划实施建设。

3.2.6 運用城市设计、乡村振兴、大数据手段，改进规划方法，提高规划编制水平

规划工作应该遵循科学合理的原则，并结合各市实际情况，避免按既定的思路盲目编制，新时期市级国土空间总体规划综合了国土空间全要素数据，对编制手法及技术提出了更高要求，需要我们不断提升技术水平及规划知识，如运用城市设计、乡村振兴、大数据手段手段，改进规划方法等。建议学习和参与更多有关市级领域的空间规划的交流会议，以便提高自身的整体素质和专业水平。

4 市级国土空间总体规划编制工作

以茂名市为例，详细的工作如下：

4.1 生态优先，本底要素管控

茂名市生态资源主要集中在信宜、高州东北部区域，以云开山脉为首形成东北部云开山脉屏障，用地类型为林地、草地、湿地及水体，以林地为主，整体生态本底较好。《若干意见》中提出加大生态文明建设，探究高质量发展新路径，路径的主要导向是生态优先、绿色发展[5]。

茂名市国土空间总体规划坚持绿色发展观念，依据统一协调保护要求，即“山水林田湖草海”，应用生态保护红线的划定，建立生态安全格局;对自然生态空间用途管制机制进行探索，使用“正负面清单+开发强度”的制度设计;同时从根本上突破经济发展与保护环境之间的对立，使环境保护成为经济发展新的“增长极”，进而促进经济发展成为环境保护的内生动力，实现生态环境的价值，将“绿水青山”变成“金山银山”。

4.2 保护为本，粮食安全底线与适度开发双管控

茂名市耕地主要集中在化州、高州等区域，局部地区存在质量差，后备资源少的问题。随着茂名市融入粤港澳大湾区、北部湾城市群、茂湛都市群等国家、省战略，同时发挥作为全国重要的石油化工基地及能源基地的功能定位，聚焦石化领域，强化石化产业等功能，建设用地空间还有较大需求，与耕地保护的矛盾更加突出。

《若干意见》强调，规划需贯彻落实新发展观念，对新时代国土空间开发保护格局进行总体谋划[6]。本次茂名市国土空间总体规划，一方面，要加强土地综合整治工作，治理盐碱化耕地，提高耕地质量等别，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，同时调整永久基本农田，对其储备区进行科学划定。另一方面，全面预判以及提前布局未来用地情况，基于建设用地规模，准备不同方案以应对建设用地增长规模，以灵活应对“零增长”要求和具体发展要求引起的矛盾冲突;基于城乡空间结构，通过全球土地全面整治，改进国土空间格局，解决农业空间、城乡建设空间两者间的矛盾[7];基于用地区域布局，将重大产业平台做大做强，将石化产业夯实，对产业建设用地进行优先保障，力争增量空间，对中心城区、核心片区、3大经济平台、关键乡镇进行重点覆盖，形成区域集聚发展效应。

5 结语

总而言之，市级国土空间总体规划，有利于改进国土空间规划体系，对规划编制技术思路进行科学制定，有益于推动规划的合理编制，并有效提高规划编制质量。本文在基于对现行政策、技术规范的理解及实践过程中的探索，提出市级国土空间总体规划技术思路，除此之外，规划需各个相关部门及编制联盟共同发力，坚信在各部门和领导的共同努力下，能够在一定程度上提高我国市级国土空间的整体编制水平。

参考文献

[1] 林宏丹.对市级国土空间总体规划技术路径的探索[J].華北自然资源，2020（3）：120-121.

[2] 胡翯.市级国土空间总体规划技术路径探索[J].建材与装饰，2019（35）：83-84.

[3] 何耀龙.市级国土空间总体规划技术路径探索[J].商品与质量，2019（41）：83.

[4] 孙常琴.市级国土空间总体规划技术路径探索[J].冶金管理，2019（23）：174+176.

[5] 张金鸣.研究：市级国土空间总体规划技术[J].中华建设，2020（33）：14-15.

[6] 许景权，沈迟，胡天新，等.构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务[J].规划师，2017（2）：5-11.

[7] 廖威，苗华楠，毛斐，等.“多规融合”的宁波市级国土空间规划编制探索[J].规划师，2017（7）：126-131.