乡村振兴项目政策执行逻辑
——基于Z县的案例研究

汪伟全 张百缘 赵自妍

(华东政法大学,上海 201600 )

一、研究背景与问题提出

2022年中央一号文件强调，“充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。”同时，“在乡村振兴重点帮扶县实施一批补短板、促发展项目”。项目制作为一种自上而下的资源配置形式，自20世纪90年代中期国家落实分税制以来日渐凸显，成为国家治理和贯彻政策任务的一个重要机制[1]。同时，它更是一种工作推动模式，影响着政府部门、社会组织乃至具体的个人如何进行决策以及构建行动战略[2]。

国家印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》指出，脱贫攻坚资金和脱贫攻坚项目，有利于扶助深度贫困地区发展。在战略规划中，项目制被运用于乡村特色文化产业、基本公共卫生服务、科技人才与机构服务、生态环境等领域。对于规模化经营的农业项目，提供区域性、系统性解决方案，与当地农户形成互惠共赢的产业共同体。根据乡村振兴的实际需要，中央财政2021年预算安排衔接资金1561亿元，比上年增加100亿元。在项目具体类别上，涉及现代特色农业、乡村文化产业、农业生产服务业、农业生活服务业、农产品加工业、休闲农业和乡村旅游、乡村环保产业等领域。

乡村振兴项目的实施，已成为当前农民热议的话题。一些项目已经在农村率先执行。例如，村村通，水泥路已经修到了家门口；厕所改造，把旱厕改造成了冲水的厕所；实行垃圾分类和集中处理，农村的环境焕然一新；电网改造，电路老化、断电、电压不稳、跳闸等现象得到改善。通过上述项目的执行，改善了农民的生活环境，提高了农民的收入水平。

从当前乡村振兴实践来看，乡村是项目制的最终落脚点。将乡村社会作为基层治理结构中的重要一环，既能呈现基层治理结构的完整面向，又能为分析项目制实践中基层治理绩效，厘清宏观层面的国家与社会关系提供学理依据[3]。然而，项目制的政策执行在基层实践中也面临着诸多困境，值得关注和研究：

项目制执行内在机理。就项目制本身而言，其制度内容、运作方式存在无法有效回应基层政治社会实际需要的可能[4]，且由于项目制“技术理性”的特征，容易导致对“代理人”的“激励”不足[5]；就项目涉及主体而言，随着各个利益相关者的公民主体意识逐渐觉醒，并采取相应的自利行为，会导致项目政策与民众之间陷入互动困境[6]等。

项目执行效果差异化。项目的执行效果既与执行本身有关，也与决策的正确性和科学性有关(详见图1)。如果项目执行有偏差或流于形式，可能会导致其结果无法与民众的真实需求契合，造成巨大的资源浪费[7]；如果决策不科学，可能会在上级宏观决策和地方自由裁量之间产生张力，导致项目建设的方向性错误，降低治理成效[8]。

图1 “决策——执行”互动逻辑

本文认为，经历几十年的制度建设，项目的制度设计本身已经不是造成项目失效的主要原因；若试图探究乡村振兴项目有效治理的深层原因，则应着眼于“乡镇政府—村两委—乡村社会”之间的“决策—执行”互动逻辑，探究政策场域对“决策”与“执行”的影响和反馈。本研究将基于乡村振兴项目开展的全过程视角，解析乡村振兴项目实施的决策、执行与逻辑，分析项目效果差异化的结构性影响因素。

二、项目制下的政策执行：基层治理叙事

项目制是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式[9]。为了达成工作目标，上级部门会通过项目制的方式调动基层政府，使得动员方式从“层级动员”转向“多线动员”，从而重构科层体系，并借此集中资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序[10]。结合国内外已有文献，本文将从“结构”“过程”两个角度对项目制进行阐述：

从结构的视角来看。国内外研究关注项目制财权、事权集中，与科层制的层级部门化管理存在一定的张力，从而导致基层公共服务供给存在阻碍[11][12][13]。在项目制的主体结构关系上，文献主要包括这几方面：

(1)纵向政府间关系。税费改革的推行改变了农村公共产品供给的制度路径，成为公共产品供给制度重大变迁的转折点[14]。当中央集中地方财力的同时，并没有对中央和地方的支出责任作出重大调整，地方财政紧张使得乡村公共产品的供给机制未能顺利运转[15]。为了重构央地关系，缓解经济增长的结构压力，以及满足基层政府提供公共产品和公共服务的事业要求，项目制应运而生[16]。上级政府通过拨付专项资金，以项目的形式下发到各级地方政府，项目制实现了在地方财政收入减少的情况下也能够维持公共服务的供给[17]。

(2)横向政府间关系。尽管项目制试图通过专业化的部门体制破除单位制的制度局限，削弱因财政分权造成的“块块主义”，但它也是通过和原有单位科层制相互嵌套而发生作用[18]。在项目制作用下，部门系统本身形成了新“领地”，同时也促使原有的利益格局用全新方法组建新的利益格局，从而出现新的“双轨制”[19]。

(3)政府与社会关系。在社会层面，原来简单的“城市—乡村”二分法已经不再适用，随着乡村土地使用结构发生根本变化，乡村的生活方式和社会特征也与以往不同，即存在“乡村—城市连续性”[20]。此外，乡村社会的结构因素变化(例如，乡村类型、人口构成等)是否和项目设计框架互相嵌合，也决定着项目执行的效果[21][22]。

从过程的视角来看。(1)项目制下的正负激励。在“中央—基层”向下的传递路径中，上级政府通过压力传导不断对基层组织加深控制[23]，但在向下分派任务过程中却并未设置相应的激励和授权，这使得基层政府面临治理权低、财政有限、社会嵌入性强等因素带来的弱激励问题[24]；政府通过明确考核事项和标准，可以实现对项目绩效的有效控制[25]。此外，由于项目制可以实现社会组织针对具体项目竞标，因此该模式通过提供专业且有针对性的服务促进社会组织的发展，以帮助缓解基层压力[26][27]。

(2)项目制的利益博弈。项目制为上下级政府之间提供了合作、共谋或者互倚的可能[28]，其中，地方层面则会借助项目攫取自身最大化利益[29]，实现自下而上的反控制逻辑。上级政府层面因项目制具有灵活性，成为其主动干预地方治理的重要手段[30]。但是，由于不同层级政府的项目之间存在分配导向差异，易形成典型的“马太效应”。地方政府在获得项目后，会将项目目标分解转换为行政管理目标进行执行，并继续向下传递压力，由下级为自身创造价值[31][32]。

(3)项目制的执行机制。在社会动员方面，由于涉及利益相关者复杂的构成和特色鲜明的社会价值体系，在乡村地区开展项目建设本身难度较大。如果政府能够在项目资源公正分配的基础上，动员乡村居民主动参与，将各方利益相关者纳入决策进程，这将有助于加强项目的可持续性和合法性，推动实现既定目标[33][34]。在具体执行方面，TOE(Technology—Organization—Environment，即技术、组织和环境)分析框架由Tonatizky和Fleischer提出，最初用于探究影响企业开展创新工作的因素[35]，后来被运用于公共管理领域中。其中，组织因素关注基层组织的规模特征、运行机制和注意力分配等[36]；技术因素关注组织实施项目的适用性，比如，技术因素与项目执行主体和客体的适配性、能否为项目执行主客体的发展带来潜在收益等[37]；环境维度则关注项目执行场所的社会环境结构、当前的需求压力，以及其所面临的制度环境等方面[38][39]。

可以看到，既有文献从“结构—过程”“自上而下—自下而上”等二元互动关系，以及项目制动态执行机制出发，探究上级压力机制、下级博弈方式和双方利益目标何以影响项目实施，有助于从项目制的角度探究乡村振兴项目执行逻辑及其效果影响机制。

但是，以往研究更多地关注项目制的生成机制、影响结果，以及将上级政府和地方视为“理性人”，考察行为主体的个体行动逻辑。已有文献较少关注以下几点：(1)利益相关者的复杂互动过程及项目执行结果产生的“溢出”效用，特别是基于乡镇和村级基层主体的视角进行分析；(2)乡镇政府的注意力分配和村两委的行政能力如何在项目获准后持续发挥作用，以及在此过程中，政策场域作为情境因素如何对治理效能产生影响；(3)基层政府治理互动中选择最优战略的逻辑起点如何匹配现实治理情境。尽管项目制可以通过设定明确的时间限制、清晰的目标界定和详尽的预算指标，以便在项目执行框架内对项目进行分解，从而提高政府的控制能力并实现政策效益，但是现实中，项目执行获得的差异化治理效果，文献却缺乏背后的原因探析。

本文将锚定基层政府如何获取项目资源并进行注意力分配、村两委如何承接上级项目资源并保持运转的行政能力，以及项目落地开展时乡村的政策场域等结构性影响因素及其相互间关系，通过探究项目获准后各个行动主体如何形成不同的政策执行策略，揭示乡村振兴项目落地后实施效果差异巨大的原因，明晰中国之治语境下乡村振兴项目实施效果差异的影响路径和机制。

三、Z县项目制下的政策执行三重逻辑

Z县位于G省东南部，2019年Z县委县政府发布《Z县乡村振兴战略规划(2019-2022年)》，全力打造“一圈两带三川四塬多节点”的乡村发展新格局。其中，C镇定位于发展中高端农业，在产业上重点打造设施蔬菜、规模化养殖；K镇立足“礼品西瓜”基地，带动引领全县一乡一品特色发展。2021年6月中下旬，C、K两镇分别在统筹谋划的基础上，依托申请全省第一批“乡村振兴示范村”项目，向县委县政府提交了《关于〈乡村建设示范创建工作〉的报告》并获批。那么，C、K两镇接下来是如何对项目进行决策与实施的？本文展开案例研究。

(一)注意力分配与项目决策逻辑

注意力分配(Attention Allocation)是社会科学一个跨学科的研究主题，涉及心理学、经济学、管理学、社会学和组织学等学科，各学科有不同的研究视角。例如，心理学更多把注意力分配看作是大脑对信息的加工处理与决策过程；经济学认为注意力分配是一个激励过程；在公共管理领域，注意力分配是指在特定的制度结构下，政府关于公共资源分配的决策过程[40]。

在项目制背景下，注意力分配通过表达、传递和竞争的过程，实现权威和资源的整合，并将责任主体方注意力集中于某项公共议题，关注项目推进中的阶段性重点[41]，以选取制度设计中更偏好的价值目标，使组织最终达到正式制度与现实需要的平衡。

在本案例中，Z县“乡村振兴示范村”项目建设决策时，C镇党委政府综合县委县政府的意见，和Y村两委干部进行了多次协调沟通、民意调查活动，决定从以下方面开始实施项目：(1)C镇政府决定从“入户道路硬化”开始切入工作，村两委以村组居民出门“脚不粘泥”为工作目标，对村组所有居民住宅至主干道的道路进行硬化。(2)移除每家每户门前堆积的草垛，修建农具放置专用棚，拆除重建破旧围墙，并对新墙进行墙绘。(3)以自然村组为单位，结合地理位置情况，对村民活动场所翻新修建，具体包括乡村舞台、文化背景墙、运动器材购置和活动场所地面硬化等内容。(4)C镇Y村两委以打造文化旅游设施景点作为收尾工作，具体包括农家乐改造与村史馆修建等(详见表1)。

表1 C镇Y村“示范村”建设资金使用一览

K镇政府更关注产业发展。(1)K镇政府为了解决示范点重点建设区域人口不足的问题，采取借助项目扩充示范村人口的措施，新迁入村民每户只需个人出资若干经费即可入住独栋住宅。(2)镇政府作为行动主体，通过招标的方式建设J村文化广场、综合服务养老中心、老年活动中心和民俗文化体验馆等重要设施。(3)K镇J村两委通过租用村民土地的方式建设采摘园，集“瓜果采摘、农耕体验、野外拓展、特色民宿、农家集市、文化节庆”为一体，进行土地再租赁，体验农事，促进经济流动(详见表2)。

表2 K镇J村“示范村”建设资金使用一览

(二)行政能力与项目实施逻辑

在项目开展的过程中，行政能力作为影响项目执行效果的重要影响因素得以体现[42][43][44]。行政能力在项目政策实施阶段，主要有这些内涵：(1)行政能力是一种组织效能。管理主体通过调配注意力、资源等方式，根据运行特征对组织进行及时调整[45]，从而在信息不对称和个体自利性的情况下，试图实现项目预期目标。(2)行政能力是一种具体的能力形态。借助行政能力，组织不仅可以通过组织成员捕捉外界技术讯息以获得更多有用的信息[46]，还可以通过借助“衍生”“激活”“渗透”和“联合”等具体的能力作用方式[47]，将行政能力转化为具有竞争力的有形物质形态，或具体的服务形态。在本案例中，无论是C镇Y村，还是K镇J村，村两委干部根据本地区的实际情况，试图提高村两委的信息传递能力和政策落实效率，从而增强自身行政能力。C、K两镇的行政能力，具体表现为对上承接、对下执行和横向协同三方面。

无论是C镇Y村，还是K镇J村，行政人员根据本地区的实际情况，都加强了村两委的信息传递能力，提高了政策落实效率。Z县创新联结行政调控和基层社会自治，在执行过程中整合多元社会力量，推进基层社会的国家治理能力现代化。当地行政人员通过关注项目政策的作用对象，明确需求导向，选择合适的执行方式从而匹配复杂多样且充满不确定性的环境条件[48][49]。

(三)政策场域与项目社会动员逻辑

政策产生、执行、反馈的场域大体可分为正式制度环境和非正式制度环境两种，两者都能够对组织的行为选择及项目政策执行有效性产生影响。正式制度通过法律制度、激励制度和监督制度等为组织发展注入资源并给予合法性，而非正式制度通过意识形态、价值观念和传统文化等获得社会大众的支持[50]。

具体来看，项目在基层政策场域中能否实现治理效益，和当地的社会规范以及关键行动者密切相关。一方面，社会规范是协调关系、规范行为秩序的共享准则。它除了正式的文字规定之外,还包括互惠信任或舆论压力等形式[51][52][53]；另一方面，基层政府、基层自治组织和基层党组织等作为关键行动者，可以对基层治理和政策执行产生显著的影响[54][55]。

Z县C镇和K镇通过吸引部分村民参与政府项目前期工作，吸纳其作为志愿者加入政策宣传队伍，以较低的行动成本发挥出关键行动者在政策场域中的重要作用。但是，在项目落实的过程中，村两委干部仍然面临众多问题，比如村民政策参与积极性不高、不信任部分村干部和项目建设内容规划争议等。C镇Y村本土村支书ZFC谈到村民不愿配合上级“入户道路硬化”政策：

甚至说给居民修缮自己家门前的路，他们也不愿出资出力。他们认为有项目政策，就应该全包，为什么要他们出钱出力，哪怕只是花费极少的费用……我们村干部也没有可以凭借的制度，可以去强制让村民参与进来，只能靠动员。(CG-2022012839-ZBY)

面对制度规则缺位以及干群关系弱化两大特征事实[56]，基层治理主体需要充分发挥乡贤和党员等关键行动者在项目执行中引领示范作用。C镇Y村两委采取了试点的方式，通过个别农户做示范，当其他村民看到政策效果成效，村民甚至开始积极主动报名。Y村专职村支书BRY认为：

用民间资本确实可以提升治理效果，但要注意使用方法。盲目铺开不行，一定要镇政府引导，村委推进，村民配合才可以。(CG-2022012846-ZZY)

乡村振兴对于提升整个村的风貌作用非常大，比如村组间的道路硬化，只有示范村下属的自然村之间才会进行道路硬化……享受到的村民就越来越愿意配合村干部开展一些工作，效果很明显。(CG-2022012849-ZBY)

四、项目执行效果差异的比较分析

Z县“乡村振兴示范村”建设项目立足于改善农民生活条件和提高农民生活品质，从而推进当地农村文明建设，但Z县C镇和K镇的项目建设存在显著的现实效果差异。C镇Y村以有限的资金开展项目建设，最终民众叫好，效果斐然；K镇J村投入二倍于C镇Y村的项目资金，最终却财政不支，群众满意度低(详见表3)。为什么同一县域的“乡村振兴”建设项目出现了如此显著的政策执行效果的差异？为什么K镇投入更多的建设资金反而效果还不如资金投入有限的C镇？对此，本文基于“注意力分配—行政能力—政策场域”行动逻辑的分析框架展开比较研究。

表3 两村项目实施结果之比较

(一)注意力分配决策导向

政府行为中的注意力分配被视为一种话语方式，强调对政府决策注意力资源进行有效配置。注意力作为研究政府行为的新视角，将深刻影响议题识别、政策设计与执行[57]。C、K两镇政府在接到上级政府的指示后，开始受到逐层叠加的考核压力和行政目标逐层细分的压力。面对这种情况，乡镇政府需要对其进行平衡，并担任调和上级政策设置和下级政策执行冲突的角色。在本次研究中，C、K两镇便选择了不同的行动逻辑来确定自身的项目开展方向。

效果导向。C镇政府通过设置条件筛选参与村，选择有项目开展基础的行政村来试点，以减少项目建设的阻碍因素。随后，C镇政府和相关村两委干部召开多次研讨会，走访群众，确定了C镇第一批省级“乡村振兴示范村”的建设策略，即全力做好基础性工作，保障项目建设成果惠及村民。C镇党委副书记QJH谈道：

我们的协调统筹工作，从前期的设计，我们就举行了大量的座谈会；到确定示范村，我们也就更确定了第一批资金主要用于基础设施、美化环境和提高居住品质。民众也进行了积极反馈，提出希望能帮助整平土地，修建小广场等要求。只要是民众提出的，我们也觉得有必要的，在第一批项目建设工作都满足了。(CG-2022012836-ZZY)

避责导向。不同的乡镇政府会根据自身情况采取差异化的行动策略，甚至使避责成为政府治理行为的主要特征[58]。基于已有的产业基础，K镇政府将自身注意力放在了执行县级政府的项目建设意见——发展产业上，并直接参与项目建设的具体实施过程，以保持自身对项目建设的话语权和控制权。县政府的意向直接影响着K镇选择产业发展，K镇党委书记MXT谈道：

K镇是紧紧跟随着县委县政府的步伐的，并且J村还有这么好的区位优势，就容易拿到更多的建设资金。(KB-2021122907-ZBY)

我们认为县政府决定进行产业发展是对的。我们的资金来自东西帮扶，主要就是为了提高居民收入。(KB-2021122911-ZZY)

让我们入住之后很多配套设施都没跟上。我们基本的生活都是问题，一直说要搞产业，用什么搞，租我们的土地，也没多少产出。(KB-2021122718-ZBY)

图2 乡镇政府注意力分配影响路径

(二)行政能力

地方干部的行政能力体现在通过一定的组织形式，整合各类资源，以解释、实施、服务和宣传等行动将上级政策转化为现实效果[59]。特别是村两委作为基层政策执行的重要主体，因其行政能力和执行方式不同，成为造成政策执行偏差的核心因素之一[60]。C镇Y村、K镇J村两委行政能力情况(详见表4)，影响了乡镇政府注意力与乡村社会的连接效果。

表4 村两委行政能力之比较

(1)对上承接方面。C镇政府为Y村设置“专职村支书”，加强了村两委的信息传递能力，提高了政策落实效率。专职村支书具有双重身份，他们既受镇政府派遣在村驻扎办公，负责村两委日常的全部工作，同时也担负乡镇政府的额外工作。专职村支书对上下情况都较为熟悉，既能从乡镇政府工作角度出发，领会政策意涵和目标，又能站在村两委发展需要的立场，把握重点落实方向。

K镇J村并未派驻专职化村支书，与之对应的是，设置了包村专干作为镇村联系人。包村专干的工作常驻地为镇政府，因此，包村专干和镇政府领导能够充分进行上下级沟通，争取相应资源。但是包村专干的绩效考核由镇政府主导，实行向上负责制，因而容易造成利益错位，即站在镇政府的立场理解自上而下的政策项目，而难以从村级发展利益的角度来开展工作。

(2)横向协同方面。由于专职村支书可能分散了本土村支书的权力，导致本土村支书不满，甚至在工作中逐渐懈怠。此外，两者在工作方法、思维方式等方面存在差异，容易导致工作分歧，从而带来工作上的阻滞。如何解决潜在的矛盾冲突，成为基层治理面临的实际挑战。C镇镇长SDB证实了此种情况：

F(本土村支书)出勤不出力，反正镇政府有事有专职村支书做，责任有专职村支书承担(CG-2022012825-WWQ)。

本土村支书原来在村里拥有绝对的权力，习惯了，有人来分权就有想法(CG-2022012829-ZBY)。

面对这种情况，Y村专职化村支书采取了两种策略：妥协和协作。一方面，专职化村支书帮助本土村支书维持其威望和影响力；另一方面，本土村支书和专职村支书进行了明确分工，发挥各自优势。双方通过强化目标认同，减少利益冲突，推动工作协调，最终实现村两委推动下示范村项目的顺利进行。

就横向衔接来看，K镇J村包村专干对上承接的优势在横向层面反而成为其工作开展的阻碍。第一，J村包村专干在时间空间上对镇政府的投入，导致无法实现自身职能真正嵌入村两委内部。第二，包村专干所在的镇政府主导考核机制，使其在“示范村”建设工作中，无法全面考虑村一级的工作、发展需要，缺少对其职能行使的强力约束，容易产生“缺位”。以上两点，导致在村级事务的实际开展中，本土村支书基本承担了所有工作，和包村专干之间形成了“上下”而非“左右”的工作关系。

(3)暂堵压井胶塞在川中高温含硫井的带压换阀门作业中进行了现场应用，泵注胶塞体系后4 h，油压由59 MPa降至29 MPa，解堵后液体顺利返排，黏度≤5 mPa·s，暂堵压井获得成功。

(3)对下执行方面。Y村两委在根据当地情况和居民需求确认项目的过程中，反复修正项目具体实施方案，调整和村民的对接方式，使得Y村在资金紧张的情况下，实现了有限资金的最优配备。同时，村两委积极协调考核目标和民众需求之间的张力，并督促资金下拨，避免资金断档，从而推进项目执行。

与之不一样的是，K镇采取了直接精英决策的模式，即在乡村项目发展中，村社精英利用政治地位、信息优势、经济资源等手段，对项目分配、实施、管理等环节进行支配[61]。在此情况下，村两委的副职对村子情况无所适从：

具体的项目资金对接都是村支书直接和镇政府对接，我们是不清楚的。(KB-2021122922-ZZY)

对于当时J村为什么能拿到示范村的项目，我也不清楚。给搬迁居民的补贴金额，我也不知道实际给了多少。(KB-2021122923-ZBY)

图3 村两委行政能力影响路径

(三)政策场域

在“乡村振兴示范村”项目建设的过程中，由于传统社会规范的影响和信息不对称，导致村民和村两委、镇政府之间存在认知差异。镇政府和村两委通过遴选和吸纳关键行动者，能够降低传统社会规范的不良影响，从而打造积极的政策场域。

“乡村振兴”项目的长远规划与乡村居民的自利主义存在张力。在传统的乡村观念影响下，村民参与“乡村振兴”项目建设有这些顾虑：(1)在村民们看来，“乡村振兴”和“扶贫济困”没有区别。村民参与政府的“乡村振兴”项目会被周围人认为贫穷而“不光彩的”。(2)村民普遍存在顾忌项目回报周期较长，甚至不能及时兑现的担忧心理。(3)村民对本土村干部存在不信任的情况。长期以来，村干部作为国家治理体系的末梢环节，由于缺乏监管，某些村支书存在越权、违规操作和牟利等违法违规行为。C、K两镇的自然村多以姓氏血缘为依据而聚居，某些村民认为选举出来的本土村支书在项目开展的过程中很难保持公正——部分村支书不仅以权谋私，甚至还会利用职权惠及家族。

前两年，我们村里那些没得吃、没得穿的人都被政府拉着去扶贫，去村里看一圈就知道谁家是扶贫户，我们可不想被别人这么看。(CG-2021121903-ZBY)

我听人说“乡村振兴”其实就是“扶贫”，我们都有手有脚的，为什么要接受扶贫。(KB-2022020701-ZZY)

我们村支书是Z姓一家的，他们家人多，还有当大官的，有好事还能轮得到我们？(CY-2022011811-ZZY)

因此，村两委在项目执行过程中，如果不注意工作方式方法，极易起到负面效应。在K镇J村项目初期的村民搬迁工作中，由于本土村支书未能进行积极引导和详细讲解政策，使得村民对村两委的工作存在极大误解。同时，因项目实施内容未能和许诺内容一致，引发政府失信问题，使村民负面情绪继续发酵。在后续产业建设中，因政府项目偿付能力受限，也带来了大量负面舆论。

而C镇Y村两委专职村支书的嵌入，一方面为其争取“示范村”项目创造机会，使村级权益得到保障；另一方面以其工作热情，带来了新的工作思路和格局。为了项目顺利落实，Y村两委改变以往大力宣传政策的做法，而采取新的政策场域营造方法。通过基层党组织选取村里的老党员作为“项目试点”开展项目，让其他村民能够真切地看见建设成果。村两委选取群众村民，吸纳其成为“志愿者”，通过模糊“政府—群众”之间的身份界限，让村民群众成为半官方性质的流动宣传点，增加村民对项目的了解度和认可度。

图4 政策场域影响路径

综合上述分析，本文认为，注意力分配、行政能力和政策场域是影响“乡村振兴示范村”项目政策效果的关键因素。(1)注意力分配过程中，选择以“效果”还是“避责”为治理目标，决定了村级如何采取下一步的执行策略；(2)村两委在对上承接、同级协调和向下执行三个维度上的能力构成，决定了上级注意力和村民之间的连接效果；(3)政策场域可能会内生不利于项目建设的社会规范，伴随负面因素的溢出。若缺少关键行动者的积极示范和合理引导，内生的社会规范将会阻碍项目落实。

五、启示与结语

本文以Z县的“乡村振兴示范村”项目实施案例，揭示了乡村振兴项目的政策决策、执行与社会互动的三重逻辑。基于注意力分配、行政能力和政策场域的分析框架，得出项目实施逻辑及其差异化执行的原因。本文在此基础上，得出这些结论：

(一)效果与执行兼顾的项目决策

尽管乡镇政府考虑到结合当地情况选择项目建设内容，但C镇将注意力更多放置在乡村建设的实际需要层面，而K镇则将注意力更多分配在符合上级整体发展需要层面，因而两者产生了不同的项目建设结果。那么，在资金注入有限的前提下，乡镇政府、村两委和乡村社会采取正确互动策略和行动逻辑，如何实现“用小钱办大事、用小钱办实事”的政策目标？

为有效提高“乡村振兴”项目政策效果，乡镇政府通过自身注意力分配确定行动逻辑点。在项目决策时，要注意以下两个方面：一方面，注重效果，根据实际情况决定项目内容。乡镇政府在进行注意力分配时，要将项目效果作为首要考量。在有限的资金投入下，根据项目建设目标设置条件，以筛选出适合项目发展的乡村，增加项目成功的可能性；另一方面，重视执行，平衡上级政府考核压力。乡镇政府在进行注意力分配时，要和上级政府整体发展政策保持一定适配度，平衡上级的考核压力，从而争取加大项目建设资金的注入体量和项目执行的容错空间。

(二)基于行政能力提升的制度设计

基层干部的行政能力对项目最终结果影响十分重要，其行政能力通过整合资源、宣传、实施等实际行动转化为执行效果。因此，在具体执行项目过程中，基层干部将上级政策输入为自身的执行方案，考虑各方因素，调动多元层级和网络主体，努力实现政策目标。因此，就基层干部自身行政能力而言应当注意以下两点：

做好承接实施工作。在自上而下、层层传导的压力型体制中，官员所感受到的压力大小，以及压力是否在官员承受范围内，是能否顺利执行任务的关键。村两委作为项目执行者，既要把握上级目标，领会政策意涵，应对上级考核压力；又要守住村级利益，根据实际情况确定项目内容，以双向化沟通实现上级指令和下行目标之间的顺利衔接，从而保障项目顺利执行。

调和内部矛盾，强化目标认同。在基层行使治理职能的过程中，乡镇需要在制度和时间、空间上均嵌入村两委；以公共利益为核心建立“专职—本土”村支书的联系互动，明确双方职能，实现责任共担，塑造积极的基层治理主体角色。

(三)相互合作的政策场域构建

当地的社会规范以及关键行动者会对项目结果带来巨大影响，因此，村两委可以借助社会规范和关键行动者，推动项目运行，以实现基层政策场域中的治理效益。

在项目执行过程中，村两委面对村民参与积极性不高的问题，一方面应当明晰村民参与主动性的关键原因，消除村民对政策的疑惑和误解；另一方面，村两委也要及时把握关键行动者，吸纳志愿者参与项目，降低“政府—群众”之间的身份区别感知。通过采取“先小众、后大众”的方式，逐步扩大项目参与对象范围，营造政策场域中积极的社会规范。

更为关键的是，上级政府应该促进基层建立一个利益共享型的政策场域。“乡村振兴”项目作为一种公共政策，它同样是“价值的权威性分配”，其涵盖基层政府、村委干部与村民等多元利益主体或多元价值主体，涉及众多直接或间接利益相关者。因此，只有实现项目的利益最大化覆盖，才能推动形成项目的执行合力。

相互合作的政策场域构建离不开多元主体的共同参与，特别是需要搭建各类参与项目决策和执行的议事空间。一方面，需要充分利用各类村民议事平台，村民议事平台是推动村级民主、实现村民自治的场所。通过这些村民议事平台，共同评议商量各事项，成为疏通民意民愿、村民参与村事管理的重要渠道。另一方面，发挥网络空间的参与作用，特别是随着网络技术的发展，从QQ、BBS、博客、政府网站到微信公众号等，网络已经成为民意影响制定和执行公共政策的重要场域。乡村振兴项目的实施，也应积极主动征集特定范围内的舆情民意，将其作为项目决策与执行的重要来源。

总之，本文借鉴当前对乡村振兴项目研究领域的既有成果，解析了项目执行的决策、执行与社会互动三重逻辑，提出了注意力分配、行政能力和政策场域对乡村振兴项目实施效果的影响路径，希冀本文对乡村振兴项目的实施有所裨益。

注释：

①根据研究惯例，本文中涉及的所有地名、人名等皆以相关代号作匿名处理。