全过程工程咨询服务实施的难点与展望

陈民 中国国际工程咨询有限公司

一、全过程工程咨询存在的难点

（一）全过程工程咨询的认识不统一

我国早在1984年国务院就发布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（下简称《暂行规定》），形成了最初“全过程咨询”的概念。《暂行规定》提出“工程承包公司接受建设项目主管部门（或建设单位）的委托或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程”。由此，最初的“全过程”是以施工建设为主，对可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产的整个工程建设程序[1]。

2017年，我国出台的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）（下简称《发展的意见》）为全过程工程咨询正名。《发展的意见》指出要培育全过程工程咨询企业，制定建立全过程工程咨询服务技术标准和合同范本，并鼓励政府投资项目带头推行全过程工程咨询，为促进建筑业持续健康发展进行的深化改革。这为全过程工程咨询的实施和推行起到至关重要和引领的作用。

《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）（下简称《指导意见》）是建设项目推进全过程工程咨询的重要文件，《指导意见》提出的全过程工程咨询范围包括：投资决策阶段和工程建设环节重点推进分阶段全过程咨询，并鼓励多种形式的全过程工程咨询服务市场化发展。同时指出并鼓励“多种形式的全过程工程咨询是指从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合”。

由于政策推出时间短，由于市场的惯性发展还未发生根本性改变，同时建设领域监管部门的责权相互交叉，全过程工程咨询在不同部门之间还存在不同的认识，“多龙治水”的局面还需要时间消化，通过多方博弈才能统一起来。

（二）全过程工程咨询缺少上位的法律法规

经过对各类工程建设项目文件的查阅和分析，我们能找到的，现行关于全过程工程咨询的政策性文件主要还是以上提到的两个《发展的意见》和《指导意见》。根据《立法法》的规定，这些属于政策性文件，而《建筑法》《合同法》《招标投标法》中是按工程建设不同环节立法，找不到全过程工程支撑的依据。没有上位法的支撑，在一定程度上得不到强制推行，属于可有可无的地位，影响全过程工程咨询新业态的发展。

通过对现有建筑工程实际情况分析发现，在全过程工程咨询市场已出现情况包括：规划阶段、前期立项阶段、造价阶段和施工阶段等四个方面的非全生命周期的咨询服务。由于没有上位法律法规的支撑，投资者或建设单位没有统一的指导方向，工程建设的不同阶段出现不同的咨询机构，同一阶段出现不同的咨询负责单位，从前期决策到后期实施都存在各类衔接跟不上、推进进度错位等问题，极大地降低了项目建设的效率，增加建设成本。

（三）全过程工程咨询服务“分散化”情形较为普遍

随着全过程工程咨询的逐步走向市场，工程咨询的业务也开始发生变化，逐步向整合、综合型发展，但在实际项目中“分散化”情况还比较普遍。以立项阶段为例，工程咨询业务常常处于分散状态，很少是由一家工程咨询单位牵头进行。比如项目可行性研究报告的编制，是立项阶段的关键性内容，是工程项目建设前期最为重要的工作，综合性强、包含涉及的专项较多，但报告中的很多专项的编制通常都处于“分散化”，包括环境影响评价、节能评价、社会稳定性风险评估、地震安全性评价、地质灾害危险性评价、交通影响评价、消防安全等专项工作，通常都是由不同的专项咨询单位来做，最后是由委托方再选择一家咨询单位来完成综合和统筹工作。

从工程建设的全生命周期来看，“分散化”工程咨询下各专业咨询“各自为政”，可行性研究、初步设计、工程造价、招标文件相互分离，特别是在工程施工时还存在着“各省定额价+投标最高限价”，客观形成了从前期立项、初步设计到工程实施时出现缺项、完整性较差、深度不足等现象，导致实际操作时偏差较大，工程项目实施的进度和投资计划难以得到有效控制的情况，造成各责任主体方应承担的责任全部推卸到建设投资单位（或投资者）身上，造成不小的建设损失和时间的浪费[2]。

（四）缺少全过程工程咨询综合型人才

目前，全过程工程项目的实施处于起步阶段，因社会资源的限制，人才培养的缺乏，相应的综合型、高素质人才储备不足。《指导意见》要求“全过程咨询项目负责人应当拥有工程建设类的注册执业资格且同时具有工程、工程经济类高级职称，并根据工程项目管理类型提出相应的人才需求。”从现实情况来看，达到执业资格及工程领域高级职称的要求不难，难在能在全过程咨询中全面统领或牵头完成前期立项、招标、勘察、设计、监理、造价、项目管理等综合型的人才并不多。

从咨询企业的角度来看，许多企业面临着业务能力不强的情况，在培养业务人员的时都以内部培训为主。从建设单位的角度，在招标时较多的情况是以设计——施工企业联合体为主要方式，从一些地方政府发布的招投标公告也能证明这点。在这种联合体中，设计单位与施工企业又有各自的负责人，在项目实施时也不会刻意去培养综合型的全过程咨询人才。从现实来看，对于全过程咨询服务这种新模式，综合型、领军型人才的培养还缺乏空间和实践。

二、全过程工程咨询的展望

（一）优化建设领域项目全过程的审批流程

《指导意见》提出各地建立并联审批、联合审批机制。根据2018年国家机构改革，规划和国土职能合并为空间规划一次性审批。至此，建设审批领域主要涉及的监管部门包括：投资主管部门、自然资源部门和住房和城乡建设部门等，如何建立好相关部门在建设领域的联合审批机制是优化建设审批的关键。

通过长期的实践表明，越是简洁的审批流程越是高效。把分散的需要审批的环节全部整合进可行性研究报告（有些涉及：水资源、矿产安全、地质灾害、地震安全、环境影响、社会稳定、节能、消防、防洪等等）进行综合咨询，建立联合审批制度，减少不必要的审批环节，极大提升投资建设便利化水平。

通过图1，可以提出一体化评估的概念，一体化评估包含对可行性研究报告、设计、造价等的联合评估，集中完成评估及审批工作。一体化评估代表联合审批完成，进入下一阶段的工程建设时序。以图中所示的工程建设时序来捋顺全过程工程咨询业务，符合党中央国务院关于投资领域“放管服”的要求，提高项目建设的时效和加快市场繁荣，也极大地促进了全过程咨询服务的发展。

（二）探索延长全过程咨询服务链

实际情况来看，特别是在“十四五”开局之期，越来越多的地方政府及产业园区（国家、省市县级）希望咨询机构不仅能够提供咨询服务，还要提供融资或引进投资人的服务，这也是新时代全过程工程咨询业的全新机遇。近年来，政府和社会资本合作（PPP）和基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等新兴业态的涌现，多元化的咨询市场呈现蓬勃生机。不仅是以前端为主的PPP、REITs等业态，还是后端的建成运营方面的特许经营模式（例如TOT）等都在不断创新服务。

从全过程咨询市场来看，原来单一工程建设的传统咨询逐渐不能满足市场需要，规划、投融资、可行性研究、勘察设计、造价、招标、工程监理（管理）及运营的全生命周期的咨询业态逐步受到市场青睐。特别是宏观政策方面的规划咨询，包含的内容有总体发展规划、区域规划、专项规划等。从现有的行政执行的体系里来看，规划作为工程项目的上位政策依据，是工程项目开展的基础。当规划作为全过程咨询的最前端引领，结合投融资咨询，形成“规划—投融资—可行性研究—工程施工—建成运营”这一完整的全过程咨询产业链时，才真正实现了全链条的全过程咨询。传统的咨询企业要适应时代发展的要求，通过并购重组等方式做大做强，延长全国过程工程咨询服务的产业链是未来工程咨询企业生存的必然选择。

（三）提升全过程咨询服务“综合管理+”服务能力

在全过程工程咨询服务中，需要区别“分散化”咨询和分阶段咨询的不同，不能把“分散化”的咨询简单地合并起来。同时，从咨询服务的内在来看也区别于项目的代建制管理。建设项目管理代建制是较为传统的项目工程管理咨询的方式，由项目单位或建设单位通过合同委托工程咨询单位承担施工建设阶段的项目管理，项目管理咨询单位或代建单位并不是法定意义上的建设单位，而是基于合同承担约定的咨询服务内容和相应的责任，通常是通过招标方式来选择具有建设项目管理能力的专业咨询单位。这类传统的项目工程管理代建的方式显然不适应新的形势和新时代工程建设和发展要求。

全过程工程咨询提供的是“综合管理+”的服务，用信息化手段将全过程咨询的各个阶段都连接起来提供整体解决方案。这里的“管理+”，不仅是传统意义上被动的控制和审核，还包含了主动通过信息化手段参与管理的过程中，通过协调组织各阶段专业咨询师对项目的进行优化设计、精细化管理降本增效。技术的服务外延也不再止于传统的常规工程咨询，而是要扩展到工程建设的规划策划、投融资、立项前期、招投标、工程建设及后期的运营和项目维护，并要求具备相关的法律法务咨询、财务和税务咨询等方面的全方位的咨询服务。

（四）加快全过程咨询立法

全过程工程咨询是工程咨询行业发展到一定高度的新的业态形式，是对现行工程咨询中多方责任主体的综合涵盖和全面展现。首先，应从国家层面，即在国家法律、国务院行政法规层面得以体现，明确全过程工程咨询参与人、监督人和管理人的法律责任；其次，国家投资主管部门联合行业部门按其行业项目的特点和需求，颁布全过程工程咨询的政策规范、收费管理办法等文件，有力指导和规范全过程工程咨询的发展；第三，各省（区、市）人民政府投资主管部门应结合本地区实际情况，依据国家投资主管部门颁布的政策文件，制订适合本地区的全过程工程咨询具体制度或规章，以推动全过程工程咨询在本地区的发展与落地。

《指导意见》发布后，广东、陕西等试点省份也相应制定了当地的全过程咨询文件，并提出的“1+N”形式，“1”是指项目管理，“N”是指专业咨询服务的一项或多项。江苏省的解决办法是由项目单位或建设单位委托的一家咨询单位负责总体组织和综合统筹工作，再联合多家咨询单位分别承担各自的专业咨询服务。通过3-5年的试点工作后，在各省总结经验成果基础上，建议由国家投资主管部门牵头联合相关部门起草投资项目建设的法律法规，包含规划编制、可行性研究、工程管理、规范设计及全过程咨询取费等，作为顶层设计来规范和指导全过程工程咨询的实施。

（五）积极培养全过程咨询综合型人才

《指导意见》从素质、创新和培养三个方面提出全过程工程咨询人才的要求。通过长期项目实践分析，能够主导或管理全过程咨询的人才可以称之为“总咨询师”（以下简称总师），总师不仅要符合《指导意见》对项目负责人的基本要求外，还要掌握相应的宏观政策、发展规划、工程技术经济、设计、造价、管理等方面的业务能力，同时对扩展的财税、法律方面的知识也需有所了解，并能带领咨询团队作业。这就对咨询企业提出更高的要求，培养具有全过程工程咨询领导能力的总师，企业自身相应有多元化的业务结构，通过不同业务的实践和锻炼才能培养出领军型、综合型的总师。咨询企业通过培养总师的同时，还需以世界的眼光来展望发展，不仅要培养出咨询人才队伍，还应增强实力参与国际工程项目的竞争。

三、结语

随着我国社会经济已经由高速发展过渡到高质量发展阶段，全过程咨询将在新时代工程建设中发挥重要作用。近期召开的2022年中央经济工作会议指出要适度超前开展基础设施建设，在此背景之下，全过程工程咨询在基础设施建设过程中的实践机会大大提升，不仅可以提供规划、投融资、可行性研究、建设和运营全生命周期咨询，还极大降低工程建设风险，为工程项目的整体提供高效、有序的管理，也是新时代对工程项目建设高质量发展的需要。