疫情常态化背景下我国应急产业发展问题及对策研究

张思文，朱民田

(辽宁中医药大学 经济管理学院，辽宁 沈阳 110847)

1 突发性公共卫生事件催生应急产业

随着社会经济的快速发展，全球化趋势的进一步加深，近年来突发性公共事件频发，尤其是公共卫生事件，呈现出显著上升的态势，引发政治、经济、卫生领域的严重不良后果，造成了巨大损失。从国内来看，2003年非典型肺炎，中国内地累计报告临床诊断病历5327例，死亡349例；2009年4月甲型H1N1流感暴发，在世界范围内持续了一年多，出现疫情的国家和地区逾200个；2013年我国暴发人感染H7N9禽流感，全国重症死亡率接近40%；2020年暴发新冠肺炎疫情，国内累计确诊病例高达12.5万例，累计死亡5695人，截至2021年10月12日，全球累计确诊病例已逾2.39亿人，死亡人数高达486.9万。这些突发性公共卫生事件为人民的生产生活、身体健康都带来了重大影响，造成了社会生活秩序的不确定性，各地区亟须提升应急管理能力，构建应急产业体系，因此统筹推进应急产业的发展已经成为疫情常态化背景下我国维持生产秩序、促进社会发展的重要任务。

2 应急产业的内涵

应急产业的概念是与突发事件相伴而生的，在理论研究领域尚处于起步阶段，自2003年“非典”事件以来才逐步引起学者关注，近几年才陆续有相关学术成果，其理论体系尚需完善，对应急产业概念的阐述也尚未有明确的定论。在对相关资料的检索中可以发现，突发公共事件发生的年份、事件的危害严重程度及政府相关政策与应急产业领域研究著作的数量具有显著相关性，笔者以“应急产业”为主题在CNKI检索，该领域的论文数量在2009年、2015年及2020年出现过三次显著的峰值，而众所周知，2009年暴发了甲型H1N1流感影响全球，2014年12月国务院办公厅出台《关于加快应急产业发展的意见》，引起学术界广泛关注，2020年暴发的新冠肺炎疫情更是影响至今。

经过对该领域资料的查询，汇总相关学者结论，文章认为应急产业主要是指为了保障人民生命安全和维持社会稳定，为了满足突发性公共事件的应急处置需求，在突发事件的预防准备、监测预警、处置救援与灾后重建的各个阶段，提供各种应急产品与服务的各类经济组织的集合。

由于突发性事件具有不确定性与复杂性的特征，因此应急产业也具有覆盖面广、产业链长、涵盖领域多等特点，往往涉及信息、物流、化工、技术、医疗、保险等诸多领域，从根本上来讲，应急产业包括应急设施建造、应急产品生产与应急服务三个主要方面，由这三大领域的众多经济组织集合在一起，以政府为主导，以市场运行为机制，合理调配应急资源，实现专业化、效率化和规模化，满足公众应急需求，提升国家和地区的应急管理能力和水平。

3 应急产业发展的现状

3.1 应急产业发展的政策现状

2014年国务院办公厅印发《关于加快应急产业发展的意见》，明确提出到2020年要基本建立应急产业体系，显著扩大应急产业规模，为应急产业发展提供了战略方向。

2016年的“十三五”规划，进一步提出要健全防灾减灾救灾体制，建设覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系，提升应急管理协同能力。

2017年先后下发《应急产业培育与发展行动计划》《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》等文件，提出建设国家应急产业示范基地、具有核心竞争力的应急产业集团、应急物资生产储备基地等应急产业发展新思路，强调了应急产业与制造业、服务业融合发展的路径与方向。

2021年“十四五规划和2035年远景目标纲要”更是明确了应急产业发展的主要任务，重点提升应急指挥、监测预警、紧急运输、快速调配等应急管理能力，建设统一指挥、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，同时强化突发事件中信息技术、通信技术的强化与应用。

以上政策在应急管理能力提升、机制完善、应急产业体系构建方面给出了指导意见，逐步完善了应急产业发展的顶层设计，强化了政府在突发性公共事件中应急管理的职能与作用，为应急产业发展创造了良好的政策和市场环境。

3.2 应急产业的空间布局

经过多年的培育和发展，目前我国的应急产业初步形成了东—中—西“两带一轴”的空间分布特征，东部产业带贯穿中国东部，包括吉林、辽宁、北京、山东、江苏、福建、广东等在内的10个地区；西部产业带涵盖了新疆、内蒙古、陕西、四川、重庆、贵州等省市；中部地区以安徽、湖北、湖南、江西四省为主，形成链接东西两带的中部连接轴。

“两带一轴”的各地区依托当地资源与产业基础，形成了各自的特色与优势产业，东部产业带由于跨度最大，涵盖省份最多，且多为经济发达的沿海城市，因此形成的应急产业规模也在三大区域中居首位，尤其是以环渤海地区、长三角地区和珠三角地区三大区域为核心，产业体系中基本涵盖了应急救援装备制造、安全防护防控设备、应急处置救援产品、智慧城市监测预警产品、风险监测预警系统、应急智能机器人、城市公共安全应急预警物联网等应急产品与服务。

西部产业带是我国应急产业对外发展和对内保障的大动脉，依托“一带一路”战略的发展机遇，各地抓紧产业战略部署，以矿山安全与应急救援装备、道路交通安全产品、救援专用车等为核心进行产业布局，其中新疆由于地理位置的特殊性还形成了国际救援产业体系，在城市应急预警等方面具有较强优势；重庆更是我国首个国家级安全应急产业基地，为其他省份的应急产业发展提供了经验借鉴。

中部地区虽然只包括四个省份，但却是联动东西两大产业带、推动国内应急产业互联互通的重要桥梁，其中安徽重点发展高附加值的智慧消防安全装备、电力安全设备、职业健康防护产品、安全服务等七大智能化安全和应急产业，合肥高新区被评为国家首批应急产业示范基地，成了信息技术引领的典范。

4 应急产业存在的主要问题

4.1 产业体系失衡，供需矛盾突出

根据《安全应急产业分类指导目录(2021年版)》可知，目前应急产业具体分为四个大类，分别是安全防护类、监测预警类、应急救援处置类和安全应急服务类。其中，监测预警类占比24%，安全防护类占比18%，应急救援处置类占比56%，安全应急服务类仅占比2%。由此可见在产业发展比例上已经出现明显失衡。应急救援处置类产品，如紧急医疗救护产品、安防救生产品等能够为突发事件尤其是公共卫生事件的紧急医疗救护工作提供助力和保障，因此往往成为产业发展的重点，而安全应急服务类产品则容易被忽视，但是安全应急服务中所涵盖的安全风险评估、隐患排查、应急心理干预、监测预警、应急物流等内容，往往贯穿整个突发性公共卫生事件的预防、救援与重建的阶段，并成为每个阶段不可或缺的重要组成部分。应急服务产业发展落后，直接导致应急产业体系的失衡，无法满足突发性公共卫生事件应急救援与事后恢复的社会需求。

4.2 技术参差不齐，创新实力不足

目前虽然我国已经设置了国家应急产业示范基地，也有不少企业依靠自主创新能力发展智慧救援产品，形成了一批可示范、可借鉴的安全应急成果，在人工智能、颠覆性技术等方面取得了重大突破，但是从全国整体看来，不论是东部、西部还是中部地区，中小企业在产业内依然占据绝大多数。而中小企业由于资金、规模和管理运营理念的不同，整体技术实力参差不齐，缺乏独立创新意识，也缺乏稳定的技术研发资金来源，大多数中小企业缺乏独立品牌，产品难以形成长产业链，且科技含量较低，以至于在面临重大突发性危机事件时，我国只能依靠国外先进救援设备与技术，远程通信设备、应急物流、生命探测设备等应急救援必备的产品领域亟须取得技术突破，否则将极大地影响突发性公共事件的预警、救援与重建。

4.3 资本市场不完善，社会支持不足

目前我国的应急救援产业依然以政府为主导，在突发性公共事件救援与重建中，主要依靠政府财政拨款，行业的发展也主要依靠政府政策主导与产业园区建设，但是由于目前对应急产业依据和标准的概念界定还不够清晰，导致政府部分扶持政策没有实现良好的贯彻落实。另外，任何一个行业的发展都离不开资本市场的助力，但国内应急产业尚处于起步阶段，整个行业资本市场发育严重不足，只有个别民营企业自筹资金，但又缺乏健全的融资渠道，金融机构的贷款限制较多，社会投资欲望也较低，投融资机制不健全，整体上没有形成产业化资金支持，让大多数应急生产与服务企业举步维艰，极大地限制了应急产业的发展。

5 应急产业发展的对策建议

5.1 突破优势领域，弥补产业短板

建立健全应急产业体系，实现应急产业化均衡发展需要从两个方面入手：一方面，在现有优势及重点产业领域，应该继续保持快速发展态势，以应急救援处置产品为核心，完善市场培育，加快产品研发与标准化体系建立，在探索检测、紧急医疗救护、安防救生、抢险救援机械等方面实现技术突破，尤其是后疫情时代，在应急医疗产品方面应优先发展，重点突破，为突发性公共卫生事件提供坚实的产业支撑，建立健全市场准入与发展机制，引导企业向中高端方向发展，大力提升企业的竞争优势；另一方面，应重视市场需求牵引，以实际需要出发，补齐安全应急服务业的短板，从突发事件预防、科学预警、有效应急救援及事后修复重建的角度出发，重视突发性公共事件的预防预警，鼓励企业研究发展安全风险评估评价、隐患排查、监测预警、安全培训等应急服务，提高社会整体安全意识，从技术上、组织上和管理上解决和消除各种不安全因素，建设供需对接的有效平台，健全各类风险评估机制，为突发性公共事件提供健全的服务保障。

5.2 鼓励技术创新，实施技术引领

应急产业的核心实力依然是技术水平，企业的技术水平与技术创新能力决定了产品的核心竞争力及突发性公共事件的应对效率。因此应该鼓励应急生产企业开展技术创新，尤其是作为行业龙头的大型国有企业更要重视技术创新的重要作用，充分发挥产业带头作用，通过技术外溢与共性技术共享等形式带动中小企业的技术创新与发展，实施技术引领战略，以产业园区为根基，开展技术联盟，探索政企合作服务模式，加强行业内部不同企业之间、企业与科研机构之间、企业与高校之间的技术合作与交流，充分发挥技术创新主体的优势，培育自主品牌，加快技术成果转化，摆脱对国外应急技术的依赖，提高自有产业实力。

5.3 优化激励机制，吸引社会力量

政府相关部门应完善应急产业概念、类别等标准的制定，保证各项扶持政策的顺利贯彻与落实，同时应发展和完善应急产业的投融资政策，优化应急产业的激励机制，对拥有核心技术、自主品牌、实现率先突破的重点企业予以税收优惠或专项鼓励。除此之外还应大力优化营商环境，放宽市场准入门槛，建立由政府引导的应急产业投入机制，积极吸引社会资本与力量投入行业建设，拓宽企业融资渠道，丰富投融资形式，提高应急产业重点项目的信贷支持，从整体上推动应急产业的专业化和市场化，推动形成现代产业体系。