晋中市水利应急管理体系研究

王 昊

(晋中市水利发展中心，山西 晋中 030600)

近年来，我国水利突发事件频发，并且由于其发生后具有影响范围大[1]。造成损失严重等特点，逐渐受到了人们越来越多的关注。随着经济的发展和技术水平的不断进步，不断推进我国应急管理体系现代化建设，应对水利突发事件的能力得到了极大的提升。然而我们不难发现，近年来我国水利突发事件发生频次较高，如2020年安徽遭受洪水灾害，2021年河南受强降水影响发生重大水灾等，给当地人民带来了巨大的损失。同时，在应对水利突发事件的过程中，也发现了我国应急管理体系存在的诸多问题。由此可以看出，对我国的应急管理体系展开研究是非常有必要中市水环境保护、水利基础设施建设等，及时发现水利安全隐患并进行消除，水利应急管理能力得到了显著的提升[2]。但是，近年来在应对水利突发事件时也暴露出不少问题，如应急管理主体模糊、预警机制不完善、沟通机制不顺畅等，为水利应急管理工作带来极大的阻碍[3]。

1 晋中市水利应急管理现状

1.1 晋中市水利应急管理机构与职责

晋中市水利应急管理方面的主要部门有应急管理局、水利局、环保局以及气象局等，核心部门为晋中市水利局和应急管理局，在此对核心部门进行着重介绍。

晋中市应急管理局于2019年1月19日挂牌成立。依托市安全生产监督管理局，整合了9个部门部分职责和4个指挥部(委员会)职责，并加挂市地方煤矿安全监督管理局的牌子，把分散于各有关部门的应急资源和力量整合起来，赋予了安全生产、防灾减灾救灾和应急管理三大职能。承担了“八灾两类两监管两办”职责，其下包括办公室、应急指挥中心、人事科、教育训练和新闻宣传科、政策法规和科技信息化科、行政审批科、风险监测和综合减灾科、等内设机构，其中承担水利应急工作的机构是应急指挥中心，其主要职责包括制定事故和自然灾害等级评定制度，在权限范围内向公众发布预警信息，衔接部队参与救援工作；组织编制应急预案，并组织实施预案演练工作；指导各县(区、市)、示范区晋中开发区及社会应急救援力量建设等。根据应急指挥中心承担的职责范围，能够明确看出，晋中市应急管理局负责水利应急管理工作的统筹。

晋中市水利局是晋中市水利应急管理的主要执行部门，根据水利突发事件的性质，可将其分为四类：水污染类、水旱灾害类、水利工程建设质量与安全类、水纠纷及集体上访类，并设置对应的机构，其职责见表1。

表1 晋中市水利应急管理核心机构及职责

1.2 晋中市水利应急管理预案

晋中市水利局及相关管理部门以我国相关法律法规依据，以山西省和晋中市政策文件及相关技术指标为标准，编制了晋中市水利应急预案。现行的水利应急预案在内容上主要包括总则、机构组成及相关职责、监测预警机制、事件评级与应对和预案管理六部分内容。同时，在2020年9月，晋中市相关部门出台了《防汛手册》其中明确了在面对水利突发事件中各单位的工作职责及其分工，对水利应急的薄弱环节进行了加强和完善，水利应急预案的可操作性得到改善。

1.3 水利监测预警机制

晋中市水利监测预警工作由气象局、水利局将相关检测数据和结果上报上级主管部门，并根据自身管理权限对外公开及发布相关信息，根据水利突发事件的影响范围及造成损失程度对影响因素进行检测和评估，并将相关检测评估结果上报上级主管部门。简单来说，紧张时水利监测及预警工作，有晋中市水利局和气象局共同参与。两部门依据各自职责对相关数据进行检测和分析，之后再进行共享。

2 晋中市水利应急管理体系存在的问题

2.1 水利应急管理主体模糊

根据上文叙述，我们对晋中市水利突发事件应急管理主体有了一定的了解。简而言之，应急管理局负责水旱灾害突发事件的处理，生态环境局负责水污染突发事件的处理，水利局负责水利建设项目质量与安全突发事件的处理，而水纠纷、民众上访等则有由人民政府办公室处理。看起来职责分配非常清晰，但是由于各部门之间的管理职能存在交叉，所以在处理问题过程中，实际操作和执行起来并不理想，如环保局、水利局以及人民政府办公室对于水利环境污染事件都存在一定的职责，造成问题发生后，部门之间相互推诿。

2.2 应急预案不完善

晋中市水利应急管理体系的应急预案不完善主要体现在3个方面：第一，下属各单位缺失应急方案，晋中市下属11个区、县，但是有对应的县级水利应急预案的只有7个县，并且应急预案框架与市应急预案相同，并未考虑当地实际情况，而在下一级的乡镇，基本没有设置水利突发事件的应急预案。第二，由于应急预案的形式化和乡镇应急预案的确实，水利突发应急预案中应有的组织机构、人员及其职责分工等实质性内容也就无从说起，在上级检查过程中，基本都是及时上报信息、组织群众快速转移等空话。第三，应急演练效果不佳，对应急预案及相关工作最有效也是最直接的检验手段就是组织应急演练，但是由于水利应急的演练要考虑现场实际环境的复杂性，无法做到全面模拟现场事件发生情况，而每年水利突发事件的应急演练也大多流于形式，难以达到防灾、降低损失的目的，并且每年的应急演练次数也非常少，基本完全丧失了对于水利突发事件的防范效果。同时，当前的应急演练基本都是单一部门组织，多部门合作的联合应急演练很难见到，这也不利于当水利突发事件发生时，各部门之间的组织协作。

2.3 预警监测体系不完善

对水利突发事件进行及时的预警和有计划的预防能够做到避免危机或降低事件造成的损失。而预警机制不完善会对预防灾害或者降低损失带来不利影响。根据数据资料显示，晋中市梳理局当前设置水利监测站41个，气象局设置风力监测点77个。而晋中市境内共11个区、县，面积较大，其水文和风力监测设备设置数量严重不足，覆盖密度较低，造成监测数据的精准度就不理想，造成对于暴雨大风等带来的影响存在低估或预判错误。同时，晋中市水利应急管理体系还存在严重缺乏对水利灾害预警方面的科普和宣传，无法提高群众对潜在的水利突发事件的敏感度，也无法形成良好的灾害应对舆论环境。

3 晋中市水利应急管理体系存在问题原因分析

3.1 水利应急管理意识淡薄

由于水利应急管理在性质上属于技术性工作，与行政管理工作存在较大的差别。水利应急管理是一个系统工程，是对突发事件的事前进行分析、事中进行控制、事后进行管理的过程[4]。水利灾害潜在风险因素多，不发生事故则以，一旦发生就会造成巨大的损失和影响。晋中市水利相关部门领导对水利应急工作了解不够深入，给予不了足够的重视，面对突发事件存在侥幸心理的情况，当出现水利突发事件时，没有能力进行应对。政府部门对于水利应急管理的重视程度不够是造成危机意识淡薄的主要根源[5]。而当前政府部门绩效考核侧重的往往只是经济发展，不合理的绩效考核指标体系给水利应急管理工作带来的负面影响尤为显著。

3.2 缺乏领导问责机制

根据资料显示，突发事件的发生大多数都存在这人为因素[6]。面对水利突发事件，不能只是关注如何解决，还要对此次事件爆发的原因以及扩散的原因进行分析，对存在不积极履行自身义务而造成巨大损失和影响的责任主体以及相关领导进行问责，追求其不作为责任，这样才能够有效的防范此类问题的再次发生。同时，我国尚未建立起完善的水利应急管理问责机制，引发突发事件或因不作为扩大造成损失的责任人不仅不处罚，甚至还应处理得当而进行表彰，这为日后造成更大的突发事件埋下了隐患。同时，由于问责机制的长期缺乏，造成部门领导认为应急管理责任轻，风险小，做的好不会给自身的政绩“加分”，因而提高应急管理工作意识的源动力不足[7]。

3.3 相关法律法规有待完善

尽管国家层面出台了大量的法律法规为突发事件的应急管理提供法支持，如《突发事件应急法》、《防汛条例》以及《河道管理条例》等等。但是地方性的相关法律法规仍需完善。目前晋中市的水利应急管理工作主要依靠应急预案，如《晋中市水利突发事件应急管理预案》等，此类预案一般都是依靠上级应急预案制定，没有结合本地实际情况，其中的部门设置和人员配置也较为模糊，对应急管理制度的落实无法提供法律支持。

4 晋中市完善水利应急管理体系对策建议

4.1 完善应急预案管理

水利突发事件的应急预案是应急管理体系的指导性文件[8]。因此，晋中市水利部门应对突发事件的基础就是编制完善的应急预案。首先，对应急预案的类型进行补充完善，包括洪涝、旱灾、水污染等多种类型的水利突发事件应急预案。根据晋中市的地域特点和实际情况，结合过去应对水利突发事件的经验和教训，征集专业技术人员的建议，提高应急预案的深度和广度。其次，应完善水利突发事件应急预案的内容，对应急预案中存在的问题和缺陷进行补充和更新。在应急预案中设置预警机制内容，如当前晋中市对城市内涝检测预警仍然属于空白区域，因此要明确此方面的应急管理内容。最后，加强水利突发事件应急预案实施的可行性，力求在应急预案的广度和深度上下功夫[9]。同时，在总体应急预案的内容中，应当设有专项预案内容，并制定实操手册作为指导，一旦发生水利突发事件能够及时的进入紧急状态，有序应对，降低水利突发事件的损失。在经济允许的条件下，可充分利用3D等高科技手段进行真实场景的应急演练，对演练方式方法进行改进哥完善。

4.2 建立“单一责任主体，多方共同参与”机制

对水利突发事件的应急管理归根到底考验的是对组织的管理以及对人员的管理[10]。水利应急管理体系本身较为复杂，需要多部门之间互相配合，但各管理部门之间协作交流较少，这无疑对应对水利突发事件造成了巨大威胁。晋中市水利相关部门应首先明确晋中市水利局在应急管理中的职责，其与气象局、生态保护局等部门在某些职责上有交叉，因此应当明确在不同等级水利突发事件中以那个部门为主体进行统筹领导，在此基础上进行职责分工，如三级及以下以水利局为责任主体进行统筹领导，二级以应急管理局为责任主体，一级以市委市政府为责任主体进行统筹领导。同时，有效的应急管理体系离不开政府部门、社会组织以及公民群体的互相协作。晋中市水利管理部门不能忽视基层应急管理组织，重视政府部门、企业以及居民之间的沟通交流，激发他们的积极性，培养他们的社会参与感和荣誉感。

4.3 建立健全水利突发事件的全过程管控机制

水利应急管理体系的管过程管控包括4个方面：第一，加强水利基础设施建设，紧抓国家政策机遇，扩大水利工程建设投资，补齐晋中市水利基础设施建设短板，全力推进重大工程建设晋城。第二，建立健全水利突发事件预警机制。晋中市气象局、水利局等相关部门之间的信息交流主要依靠传真、电话等形式进行传递，极易造成决策延误。因此，构建统一的各部门之间信息共享平台成为当前各部门之间信息联系的重点任务。同时，对晋中市境内水利突发事件薄弱点进行梳理，及时发现问题，对水利基础设施进行完善，达到预警监测的目的。并且，应当完善信息公开制度，在大众媒体等能使群众接受信息的平台公布水情等信息，提醒群众提前采取预防措施。第三，建立领导问责机制，让领导干部头上悬着一把利剑，建立忧患意识，加强政府部门的危机管理意识。第四，强化人才保障机制，对晋中市水利应急相关工作人员开展专业培训，提高工作人员的专业技能和危机意识。充分利用微信等新媒体手段，对水利突发事件相关知识进行科普，引导群众面对水利突发事件时的正确舆论导向。同时，加强人才专业队伍的建设，提高人才应急管理素质，可通过招聘等方式吸收专业技术人才，保障应急管理队伍的专业过硬。

5 结语

针对晋中市水利应急管理体系中存在的问题，提出完善应急预案管理、建立水利应急管理体系“单一责任主体，多方共同参与”机制以及建立健全水利突发事件的全过程管控机制的水利应急管理体系完善建议。该建议对晋中市及我国其他地区提高水利应急综合管理水平，有效应对水利突发事件提供一定的借鉴。同时，晋中市在水利应急管理体系的建设过程中，还存在一些体制性问题，如新设部门的人员编制问题等，以及顶层机制设计问题，亟需相关政策的支持，推动晋中市水利应急管理体系的不断完善。