1978年以来我国国家防灾减灾政策变迁分析*

封 超

(西北大学 公共管理学院/应急管理学院，陕西 西安 710127)

纵观改革开放以来我国政府对防灾减灾的政策实践：从政策数量上来看(图1)，经历了从改革开放初期的初始建立，到改革开放后一段时期内的零增长，再到20世纪末开始逐步增长，特别是党的十八大以来出现了一段时期的激增态势；从政策态度上来看，时而收紧时而放松，出现了“黄金十年”的时期。我国防灾减灾体系建设过程中，提出“海绵城市”“韧性城市”的建设实践概念，并将浙江义乌、四川德阳、浙江海盐、湖北黄石这四座城市成功加入“全球100个韧性城市建设项目”中。同时批准设立每年5月12日为全国防灾减灾日，于2009年5月11日发布首个关于防灾减灾工作白皮书《中国的减灾行动》，同期出台《突发事件应对法》《国家自然灾害救助应急预案》《防沙治沙法》《汶川地震灾后恢复重建条例》等30多部法律法规。通过上述简单回顾，改革开放以来我国国家防灾减灾政策看似扑朔迷离、毫无规律，又似乎稳中有进，我们不禁提出这样的疑问：改革开放以来我国国家防灾减灾政策到底经历了怎样变迁过程？应该如何刻画与描述这一过程？变迁根本原因是什么？

通过文献检索发现，目前关于我国防灾减灾政策变迁的研究数量相对不足，但近5年来研究热度明显上涨。从研究视角来看，可以大致分为两大路径：①将防灾减灾政策变迁作为“目的”研究，即这类研究的目的就是在于对防灾减灾政策变迁描述或解释；②将防灾减灾政策变迁作为“工具”研究，即这类研究目的在于通过防灾减灾政策变迁来反映和论证政府对其态度变化，或更为根本上是讨论国家与社会关系变迁。

图1 我国国家防灾减灾政策发文数量趋势统计

将防灾减灾政策变迁作为“目的”研究相对丰富一些。我国防灾减灾体系目前已经初步形成，但与发达国家相比还存在诸多薄弱环节。例如防灾减灾领域关键装备制造与核心技术研发严重落后[1]；综合减灾示范县试点工作面临诸多问题[2]；防灾减灾主动性严重不足等[3]。针对上述问题，有学者提出应该对自然灾害状况进行摸底调查、进行自然灾害风险评估和建立监测预警体系、统一灾害治理技术和标准规范等[4]。总体来说，我国综合防灾减灾研究现阶段还停留在政策和理论研究阶段，技术应用和行业指导作用较少，针对国际上综合防灾减灾可以借鉴经验的更少，因此，综合防灾减灾方面可以增加技术和行业应用层面的研究，实现科学防灾减灾[5-7]。

将防灾减灾政策变迁作为“工具”来分析国家与社会关系变迁的相关研究近年逐渐兴起。方印等学者发现我国古代社会(从先秦到明清时期)防灾减灾思想多呈现经验主义，强调以人为本，从体制机制内部进行协调和组织，还要重视赈灾资金的监管[8]；民国时期我国逐渐形成了初步的防灾减灾体系，依然是以人文本、政府主导、民间力量协助为主要防灾减灾理念，资金不足、工作人员和救灾物资监管不到位是主要面临的问题。面对当今社会复合性风险，对城市居民开展防灾减灾宣传教育是减轻城市灾害风险、降低损失的有效途径[9]。

综上所述，已有研究不能有效且充分地回答本文提出的研究问题——我国国家防灾减灾政策发生了怎样的变迁？在哪些层面发生了变迁？哪些层面进行了保留？将防灾减灾政策作为论据来论证国家与社会关系的研究，尽管没有直接解释防灾减灾政策的变迁机制，但也从侧面予以了分析，针对此方面的现有研究还较少。而这一视角可以启发我们从国家与社会关系变迁的视角来观察分析防灾减灾政策的变迁，讨论变迁的驱动力，是政社双向推动还是政府单向推动，又或是其他的动力机制。

1 研究框架、方法和数据来源

1.1 研究框架构建

哈佛大学HALL认为政策制定的过程包括两个关键变量：政策目标、政策工具[10]。“政策目标”往往很少发生变迁，一旦有变迁就是根本性的，会导致“政策范式”发生根本的转变，这种转变是新旧范式不断博弈的过程；“政策工具”是实现政策目标的重要手段，在政策不同执行时期，政府会呈现出对不同政策工具的偏好。借鉴HALL对政策范式的界定，可以将政策维度、政策变迁的类型及其判定依据作如下界定和划分(表1)。当政策目标、政策工具类型均未发生改变时，政策变迁类型为政策延续；当政策目标不变，而政策工具类型发生改变时，则政策变迁类型为政策演进；当政策目标发生改变时，政策变迁类型为政策断裂。

表1 政策维度及政策变迁的类型划分

(1)防灾减灾政策目标。“政策目标”是指政府在施行某项政策时所要达到的目标(效果)[10]。基于此，防灾减灾政策目标是提高我国灾害治理的能力和水平。对于我国防灾减灾政策目标的观察，可以有助于把握我国政府对防灾减灾态度的变化。

(2)防灾减灾政策工具类型。本文选取SCHNEIDER和INGRAM[11]对政策工具划分的五种类型：权威性工具、诱导性工具、赋能性工具、规劝性工具、学习性工具，对我国防灾减灾政策工具类型进行研究(表2)。

表2 政策工具类型及其表现形式

1.2 研究方法和数据来源

本文整体上属于质性研究的范畴，运用了内容分析法等研究方法。以“防灾减灾”为关键词和标题，以“北大法宝(https://www.pkulaw.com)”为主，中央政府网站为辅进行政策检索，并按照以下原则对政策文本进行筛选和整理：①中共中央、国务院、中央各职能部门为制定防灾减灾政策的主体；②人工筛选与“防灾减灾”高度相关的政策法律法规，对非高度相关的政策不予采纳。根据以上筛选和整理原则，检索截止时间为2021年12月31日，最终统计筛选到137份政策文本进行本研究。

2 我国国家防灾减灾政策变迁过程

2.1 政策目标维度

(1)“以民为本，综合协调”阶段。改革开放后，我国建立起了单灾种的专职应对和处置部门，如地震局、气象局、建设部(已撤销)等，由国务院承担应急管理的日常工作和总值班工作，履行职能综合协调、信息汇总等转运枢纽的作用。体现该政策目标的相关法律法规，如《中华人民共和国防震减灾法》中明确规定其减灾工作要以民为本，国务院统一领导、各级部门分工负责。

(2)“以民为本，多部门协同”阶段。由于安全生产、自然灾害和公共卫生等突发事件应对处置的特殊性，常常依赖于统一的专业性机构，该机构不仅仅局限于综合协同的功能，还要为突发事件的处置提供制度支持，由此成立了“国家减灾委员会”，该委员会涉及到从中央到各部位多个职能部门作为其成员单位，如国务院办公厅、外交部、民政部、工信部等。体现该政策目标的相关法律法规，如2007年实施的《中华人民共和国突发事件应对法》中规定政府各部门、各社会组织和公民均有义务参与突发事件应对和处置工作。

(3)“以民为本，多部门协作，专业化发展”阶段。党的十八大以来，体现在应急管理体制上的是不仅强调以民为本，更突出强化党对应急处置的统一领导，部门间的协作体现为“赋能型”和“功能型”相结合的特点。体现该政策目标的相关法律法规，如2016年印发的《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中规定要坚持以人为本、生命至上，坚持党的领导、社会力量参与和市场机制结合的改革工作。

图2 我国国家防灾减灾各类政策工具的年度分布情况

(4)“以民为本，专业化、职业化、全过程发展”阶段。2018年应急管理部的成立，打破了综合协调的职能，以专业化发展的方式对防灾减灾职能进行的重组和规范。尤其是应急管理部成立后的“三定方案”，在职能转变上也特别强调了“预防为主、防抗救结合，常态和非常态救灾统一，从单一灾种向多灾种转变，从事中事后向全过程转变”。因此，注重防和减相结合，建立专业化、职业化的救灾队伍，重视危机全过程管理，已经成为了目前防灾减灾发展的新动向。

2.2 政策工具维度

政策工具类型方面(图2)，从大的角度来看可以分为三个阶段：第一阶段(1978—2002年)为权威性政策工具时期；第二阶段(2003—2012年)为政策工具逐渐多元化的时期，仍为权威性政策工具占比高，非权威性工具类型占比较低；第三阶段(2013年至今)为权威性和非权威性工具均占比较高的时期，但仍以权威性工具为主。

第一阶段(1978—2002年)为权威性政策工具时期，强调“以民为本”和“制度建设”。通过密集式的资源投入等权威性工具来要求各地应对灾害实行单灾种分类管理为主，但限于信息技术的发展，灾害事件的影响和后果也主要限于属地。

第二阶段(2003—2012年)为政策工具逐渐多元化的时期，仍为权威性政策工具时期，非权威性工具类型占比较低，强调“央地适度分权”和“强化预案、法律体系”。该阶段除了使用权威性政策工具保证政策的执行外，还逐步使用规劝性和赋能性的政策工具来强化制度建设、依法应对。除了权威性、规劝性和赋能性政策工具外，该时期也出现了诱导性政策工具，体现政府通过探索科学化、专业化和技术支撑为特点的救灾队伍，更加有效的处置重特大灾害事故。

第三阶段(2013年至今)为权威性和非权威性政策工具均占比较高的时期，但仍以权威性工具为主，强调“依法治国、党委统一领导”“属地管理”和“专业化、职业化、全过程和全流程管理”。除了权威性政策工具保障“全面依法治国”外，以赋能性和学习性政策工具占比较高，充分运用科技，强化部门协调联动、建立统一资源保障体系。其中，运用学习性政策工具做好风险防范、监测预警、监管执法等工作，全面筑牢城市防灾减灾生命线，推进防灾减灾体系现代化。

3 我国国家防灾减灾政策变迁结果及其原因

3.1 我国防灾减灾政策变迁结果

(1)政策变迁阶段划分原则。政策目标是政策最为核心维度，政策工具是服务于相应政策目标，政策目标变化与否直接决定政策工具使用情况。因此，在对我国国家防灾减灾政策变迁阶段划分时，优先考虑政策目标的变迁情况，再综合考虑其他政策维度的变化情况。依据这样的思路，将改革开放以来我国国家防灾减灾政策的变迁过程划分为如下四个阶段：第一阶段(1978—2002年)、第二阶段(2003—2012年)、第三阶段(2013—2017年)、第四阶段(2018年至今)。

(2)我国防灾减灾政策变迁的各阶段特征。在重大灾情面前，我国一直以来坚持的举国体制发挥着核心作用，各阶段不论使用哪些类型政策工具，“以人为本、生命至上”的理念始终贯穿于防灾减灾救灾的各个领域和环节(图3)。

①第一阶段(1978—2002年)。从政策目标上看，要实现对防灾减灾处置以民为本和综合协调；从政策工具上看，该阶段有且仅有权威性政策工具。在发生重大灾难事故时不论是政社间关系上、系统间关系上、层级间关系上均强调全国性统筹协调调度能力，由中央派出工作组，协助地方抗灾救灾工作。但该阶段在部门关系上，特别强调加强跨部门协调提高对灾害的整体处置效果，如1987年成立了国家森林消防总指挥部，1988年成立了国家防汛总指挥部，1989年成立中国国际减灾十年委员会(2005年更名为国家减灾委员会)。

②第二阶段(2003—2012年)。该阶段政策目标不变的是“以民为本”，变的是从“综合协调”转变为“多部门协同”，这也是随着改革开放不断深入，我国公共治理环境和结构发生变的结果。从政府层面看，防灾减灾处置越来越强调“跨界”的重要性，表现出放权与赋能性协调的趋势。在政策工具类型方面，权威性和诱导性政策工具的政策数量占到了政策总量的78%，学习、赋能和规劝性政策工具仅占22%。在权威性工具中，以履行值守、信息汇总等综合协调、多部门协同居多。

图3 我国国家防灾减灾政策各阶段政策工具类型统计

表3 我国国家防灾减灾政策变迁结果

③第三阶段(2013—2017年)。政策目标方面，相较于第二阶段既强调“以人为本、生命至上”又强调多部门协作，专业化发展。政策工具方面，从各类政策工具的占比情况来看，权威性工具占39%，规劝性工具占16%，诱导性工具占17%，赋能性工具占19%。整体来看，学习、赋能和规劝性政策工具占比相较于前一阶段有较大提高。

④第四阶段(2018年至今)。与之前的各阶段相比，政策目标不仅继续遵循“以人为本、生命至上”，还向着“专业化、职业化、全过程和全流程发展”稳步推进，中央进一步向地方分权的同时，强调中央对地方的指导和监督等赋能性作用。在工具类型运用方面的变化也比较明显，该阶段最大的变化就是学习、赋能和诱导性政策工具运用的总量明显提高，共达53%。其中，学习性工具占19%，诱导性工具占17%，赋能性工具占17%。权威性工具占比下降到35%，相较于上一阶段下降了4%，权威性工具与规劝性工具合计比例仍然保持一半的占比。因此，这一阶段政府强调了综合运用多样化的政策工具，覆盖了防灾减灾事前、事中和事后全过程。

(3)我国防灾减灾政策变迁的类型。归纳以上各阶段的变迁情况，可以看出，在政策目标方面：“以人为本、生命至上”始终是我国防灾减灾政策目标的基本目标之一，第二阶段新的发展类目标开始出现。总体而言，防灾减灾政策目标相对稳定，防灾减灾政策并未发生断裂。从政策工具类型方面来看，呈现出逐渐明显的多元化趋势，发生了明显地四次政策演进(表3)。

3.2 我国国家防灾减灾政策变迁原因

(1)国家逻辑主导地位的连贯性导致政策演进呈现“稳定性”特征。政策目标中的“以人为本、生命至上”始终贯穿防灾减灾政策的变迁，权威性政策工具始终是占比最高的政策工具类型。正是因为有以上两方面的保证，才使得我国防灾减灾政策演进呈现了“稳定性”的特征，且这两个方面的稳定性在逻辑上是内在统一的。改革开放以来，随着我国内、外部环境复杂深刻变化，在治理主体、目标、手段等方面也均发生了重大变化，在治理的变迁中政策工具的演进恰好也集中体现了我国应急管理体制“内-外”“上-下”“梁-柱”[12-13]不同维度的变化。总而言之，在整个防灾减灾政策变迁的过程中，“以人为本、生命至上”始终是其最为基本的政策目标，且权威性工具是控制目标实现的最直接、最有效、最经济的工具类型。因此，“以人为本、生命至上”始终是我国防灾减灾政策目标基础性部分，由于国家逻辑始终占据主导地位，权威性工具始终占据多数。

(2)社会逻辑出现及其发展导致政策变迁中“变动性”特征。政策目标中的“发展”维度呈现出从无到有的累进式叠加，政策工具类型变迁呈现“多元化”的趋势。正是因为有以上两个方面的保证，才使得我国防灾减灾政策变迁呈现了“变动性”的特征，且这两个方面的变动性在逻辑上是内在统一的。导致我国防灾减灾政策变迁中“变动性”特征出现的因素是多元且多种多样的，例如对内的改革、对外的开放(尤其是市场化改革)、全球化、信息化，亦或是越来越复杂化的社会问题等，但上述这些因素都是间接因素，最为直接且根本的因素则是社会逻辑的变化即公民的社会逻辑发生了根本的变化。我国国家防灾减灾政策决策者善于利用经验进行学习，从而调整政策目标和政策工具以适应社会逻辑的变化，这也是“中国模式”的体现。

综上所述，改革开放以来我国防灾减灾政策变迁过程，既是我国国家治理模式发展和变化的体现，也是国家逻辑的稳定性与社会逻辑的发展性二者的冲突和协调，更是我国国家治理能力和治理体系变化“中国模式”的缩影。