全过程人民民主的实践形态与运行机制
——以天长市“1+N+X”协商委员会治理模式为例

范红福

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

中国特色社会主义进入新时代后，以习近平同志为核心的党中央基于对中国民主发展道路、民主理论体系和民主实现形式的深刻理解和战略把握，提出一系列重大创新性论断。2019年11月，习近平总书记在上海古北市民中心考察时首次指出，人民民主是一种全过程的民主[1]。2021年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上进一步强调要“发展全过程人民民主”[2]。全过程人民民主作为中国民主理念和民主实践的新概括和新命题，不仅是对西方既有民主理论和民主实践的反思和批判，也是对中国长期以来民主探索的创新和总结，而这一中国特色社会主义政治发展道路框架下的民主话语体系建构和实践形态形成，不单源于研究者的理论自觉，更源于基层活跃的民主实践探索。因此，阐释全过程人民民主的实践形态——天长市“1+N+X”协商委员会①的运行机制，呈现基层民主政治发展成效，能为全过程人民民主的深入研究提供现实借鉴和基层经验。

一、文献综述与问题提出

民主不仅是现代国家形态存续和发展的核心要素，也是人类长期追求的价值目标和理想信念。在全面实现国家治理体系和治理能力现代化的新征程上，发展全过程人民民主已然成为一项重大的理论与实践课题，学界也对其进行了积极探索和深入研究。

一是探讨全过程人民民主的性质内涵。随着中国民主政治的特色和优势逐渐显现，民主的实践形态和理论话语也日渐丰富，厘清人民民主、协商民主和全过程民主的关系，有助于更好地理解全过程人民民主的性质内涵。商红日认为，全过程民主通过健全人民参与公共事务的制度安排，保障了人民当家作主的实现，彰显了人民民主的本质[3]。唐亚林认为，人民民主是中国特色民主政治的价值要求，而全过程人民民主是民主价值和理论框架在操作层面的具体运用[4]。桑玉成认为，人民民主的重要特点体现为全过程的民主，而协商民主是理解全过程民主的重要维度[5]。二是阐释全过程人民民主的功能价值。一些学者以“金钱政治”“绑架民意”“票决民主”“政客操纵政局”等弊端对西方民主理论进行批判，认为全过程人民民主是优于西方形式民主的实质民主。另一些学者则基于广泛性、真实性和有效性视角理解全过程人民民主，认为它彰显了中国特色社会主义民主之路[6]，揭示了中国特色社会主义民主政治的科学内涵[7]，增强了执政合法性，巩固了国家政权和制度，创造了稳定和谐的发展环境[8]。也有学者认为全过程人民民主是人类政治文明的新探索[9]、人类民主政治的新形态[10]或国家治理现代化的新命题[11]。三是分析全过程人民民主与国家治理的关系。民主与治理休戚相关，治理绩效的改善在一定程度上得益于民主政治的繁荣发展。孔繁斌基于政策参与视角认为，全过程民主对于实现公共政策的人民性、科学性、民主性以及提升政府治理能力，扩大公民政治参与，增强民主协商绩效均具有极为重要的价值[12]。阙天舒基于国家治理角度认为全过程的民主就是中国共产党在治国理政中让各民主派党参与进来，这种民主形式既能全面体现社会各阶层的意志和诉求，也能不断吸纳不同群体的智慧，激发人民群众的积极性和创造性[13]。唐玉基于民主实践视角认为，全过程民主形成了“以民主促民生、以民生建民主”的实践路径，抓住了民主政治建设的战略突破口，锤炼提升了地方民主治理能力[14]。

综上所述，尽管当前学界有关全过程民主的理论基础、性质内涵和价值功能的研究著述颇丰，但它们通常将全过程人民民主视为中国特色社会主义人民民主的表现形式，且未能给出鲜明独立的学理解释和内涵界定。此外，有关全过程人民民主的价值意义和治理优势研究也多停留在理论层面，能支撑全过程人民民主优越性的实证研究屈指可数。本文采取个案研究的方法，从全过程民主协商的角度分析天长市“1+N+X”协商委员会的实践形态与运行机制，即在着重构建制度载体、充分呈现案例事实、详尽解析协商流程、认真剖析民主绩效的基础上，提炼出全过程人民民主的构成要素和运行机制，最终实现由案例分析到科学研究的跨越。这里的构成要素指反映全过程人民民主实践特征及支撑其运转的项目环节；运行机制则指推动全过程人民民主实践形成与发展的背后根源。

二、全过程协商视角下的民主实践：以天长市矛盾调解为例

就中国特色民主政治体系而言，人民民主是确定基本原则和政治取向的价值理论，全过程人民民主则属于通过具体步骤、程序和规范转换价值理论，并让其得以在现实生活中顺利运行的实践操作。可见，人民民主价值功能的实现不仅需要全过程人民民主的制度框架作为支撑，更需要在全过程人民民主的实践中不断调适和优化。

从结构功能主义的分析范式来看，功能的发挥必定是建立在既定的结构之上的[15]。人民当家作主价值功能的实现和运转，需要全过程人民民主的结构要素作为支撑。结合天长市“1+N+X”协商委员会的案例，本文试图从“结构—过程”视角探究全过程人民民主的运行机制。天长市在合村并组、高标准农田改造过程中，社区规模逐渐扩大，社区治理涉及的人员更多、范围更广、事项更繁。2017年，为满足居民诉求、解决群众矛盾、维护社区和谐，天长市以建设“全国首批农村社区治理实验区”为契机，以“建立党建引领、多方参与、协商共治的农村社区治理机制”为主题，按照就近、就便、就轻原则，规范村民会议与议事流程，通过精选协商单元，探索出了“1+N+X”协商委员会治理模式。该模式运行以后，不仅有效解决了社区治理难题，满足了社区居民需求，提供了协商共治平台，也使得全过程人民民主在基层得以有效实践。

(一)关键环节：书记主持、相关主体确立与政党引领

全过程人民民主的实践形态首先表现为动态的治理过程，它是从发现人民需求开始的[16]。天长市GX社区是2017年由原GX村和原PZ村合并而成的农村社区。2005年10月，原PZ村将5亩村集体土地租赁给村民刘发刚用于修建弘日玩具厂，租期15年，每年租费3000元，并签订了租赁合同。随着经济条件好转，刘发刚将玩具厂搬迁到关塘工业园区，并将厂房以每年16000元的价格租赁给刘立朝，玩具厂于2017年倒闭，刘立朝退租。刘发刚去世后，玩具厂由其父亲刘巨安占有使用，面对居民组收回集体资产、限期腾出厂房或补缴费用的通知，刘巨安严词拒绝，甚至抱着儿子骨灰在厂房前控诉居民组，双方数次协商无果。为保护集体资产免遭损失，维护个人厂房使用权益，村民组长崔义文和玩具厂占有者刘巨安分别向GX社区党组织提议成立协商委员会，妥善解决玩具厂租费欠缴和强制收回事件。社区党组织经审议，将该项议题归入公共事务类协商目录，并成立了“1+N+X”协商委员会。在委员会选定协商人员过程中，老村干王先立以原有数据库成员村医刘巨全与利益相关者刘巨安是亲兄弟为由，让刘巨全退出协商委员会，以免近亲属偏袒导致协商不公，而刘巨安以自己年老体衰、智力减退为由，提议自己的侄子和女婿列席协商会议，两人的意见和建议得到了协商委员会主任和其他成员的认可，最终确定的协商委员会成员如表1所示。

表1 玩具厂租费欠缴事项协商委员会成员表

在社区党组织引导下成立的多元参与、程序合法、民主正义的协商委员会，为社区居民参与协商事务提供了空间和平台。从其成员的身份构成来看，有党组织代表、村民代表、老村干、妇女代表、法务代表和利益相关方代表。广泛且具有代表性的协商成员是进行充分协商、形成共识和解决问题的基本保障，同时又排除了与议题无关人员的恶意介入，提高了协商效率，保障了协商秩序，推动了协商进程。可见，全过程协商的民主实践需要政党引领以构建、完善和主导人民民主的组织方式。

(二)首要环节：实地走访、厘清真相与民意融入

全过程的民主意味着民主的所有环节一个都不能少，从制度上和实际运行上保证民主主要体现在从选举到决策、管理、监督的全过程实现民主全链条化[17]。为厘清刘巨安拖欠GX社区村集体租费事件的真相，党组织代表王殿山、党员代表潘长城、老村干潘永贵进行了实地调研。根据刘巨安、刘立朝、崔义文、武修华等人的讲述，欠租事件原委如下。2019年1月，GX社区为了清查并登记村集体资产专门召开了协商会议。全体村干部、村务监督委员会成员、党员代表、退休老村干以及村民代表普遍认为，GX社区除了水库、光伏发电等创收项目，被私人占有的废弃小学、玩具厂等都未产生任何经济收益，因此必须对村集体资产进行登记造册，重新开发利用。2月，GX社区在清查村集体资产时发现，刘发刚租赁的玩具厂近7年时间已欠租21000元。老村干刘国朝建议收回玩具厂的使用权，但承租人刘发刚已经去世，其父亲刘巨安拒绝承认租赁合同，认为其儿子投资50多万修建的厂房应该让其免费使用。至此，GX社区与刘巨安在玩具厂的租费上缴、租赁合同有效性问题上产生矛盾和分歧。在实地调研过程中，老村干刘国朝认为自己是事件的亲历者，矛盾事实清楚，直接询问利益相关者即可。党员代表郑宏春则认为，调查要做实做好，不能敷衍了事，不仅要找当事人了解情况，更要就此事件主动通过走访入户、集中听取、社区QQ群、微信、电话、意见收集箱等形式开展民意征集，并如实记录。最终，党支部书记王殿山同意了郑宏春的提议。

党组织通过引领协商委员会成员深入基层、与民访谈和电讯等多种方式发现不同阶层、群体之间的矛盾分歧，进而秉持维护共同目标、共同利益的原则，有针对性地确定协商议题、厘清矛盾原委，为民主协商、民主决策和民主管理提供翔实可靠的判断依据。可见，全过程协商的民主实践需要民意融入来更新、丰富和完善人民民主的发展内容。

(三)基础环节：议题讨论、最优方案选择与多元参与

人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序，经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的[18]。通过实地调研和深入访谈，协商委员会已然了解了刘巨安长期拖欠租费的原因以及对村集体收回玩具厂使用权的态度和要求。2020年7月29日，社区党支部书记提前3天将协商议题和相关资料通知与会人员。8月2日，针对玩具厂租费欠缴事项，GX社区在村委会大厅召开协商会议，4名党组织代表、8名数据库成员和3名当事人全部出席，刘巨安的侄子与女婿、3名知情村民列席，且社区“两委”成员人数占比不超过总人数的三分之一，符合会议要求。会议由GX社区党支部书记王殿山主持，居委会主任郑宏春负责书写会议记录。

1.协商议题。第一，村集体资产归属问题。一方面，尽管刘发刚在租赁玩具厂合同期内有7年未按时向GX社区足额上缴租费，但其与原PZ村签订的租赁合同期是2005年10月至2020年10月，截至清查玩具厂、登记村集体土地之时，租赁合同仍然没有终止。另一方面，GX社区作为该土地出租方，对土地享有所有权，因长达7年未能收到土地租金，在刘巨安拒绝偿清租金时，有权收回土地。第二，租赁费用是否清偿问题。一方面，刘发刚在租赁原PZ村村集体土地后，为满足玩具厂生产需求，花费50多万元修建了厂房，GX社区要收回该土地的使用权，是否需要对厂房等固定资产进行赔偿。另一方面，尽管GX社区有权追偿7年未上缴的土地租费，但土地租赁者刘发刚已去世，其父刘巨安遭遇丧子之痛以及妻子白血病的困难，经济拮据，生活窘迫，无力清偿租费。

2.协商讨论。社区党支部书记王殿山组织与会人员对协商议题进行充分讨论，确保与会人员能够自由、有序地阐述事实、发表意见并提出方案。刘国朝表示，2005年两村还没有合并，将土地租赁给刘发刚建玩具厂并收取租费是召开村民大会决定的，今年10月结束，刘巨安近7年未交租费，因此应该收回玩具厂。郑宏春表示，社区没有玩具厂交土地租费的记录。村民组长崔义文表示，玩具厂属于集体资产，不能让私人无偿占有，必须收回并追偿所欠租金。潘永贵表示，租赁事宜是其经手的，当时合同写着租金每年3000元，租期15年，现在时间未到，不应该强制收回，补缴租金就行。武修华提出，刘巨安家境贫困，没有清偿债务的能力，玩具厂也是他们所建，应该适当减免租费。刘志斌表示，玩具厂属于集体资产，若拒不归还或清偿租金，属于经济犯罪，要承担法律责任。根据租赁合同，刘巨安若不偿还所欠租金，GX社区有权提前收回厂房。刘巨安表示，玩具厂被要回去也行，但其不交租金，并提出将修建厂房所花的50万给予自己作为赔偿。刘巨安的侄子、女婿表示，岳父、叔父生活困难，若其承认租赁合同，希望社区能够减免租赁费用并给其一定数额的厂房补偿款。最后，党支部书记王殿山表示，GX社区要尽快完成村集体资产清查和登记任务，及时处理玩具厂租费欠缴矛盾，但也要解决刘巨安生活困难的问题。

3.协商决策。经会议讨论，协商委员会根据国家法律法规及各方意见，最终拟订方案。第一，由党支部书记王殿山、村务监督委员会成员程富军共同负责将玩具厂无偿收归村集体，避免集体资产和群众利益受损。第二，刘巨安承认租赁合同有效，放弃玩具厂厂房使用权。第三，郑宏春负责联系镇村领导，为刘巨安申请救助和低保，并免除其7年间所欠的21000元租金，帮助其解决生活困难。矛盾双方表示接受此协商结果，与会人员在记录上签字确认并进行归档保存。

从协商委员会的协商过程来看，多元主体在党组织引领下，按照既定的规范程序和参与机制，针对协商议题及时沟通、充分交流、消除分歧、表达意见并提出建议，而非被动参与、无声参与和形式参与。这种多渠道、多方式和制度化的协商参与不仅有利于人民利益和诉求的充分表达，也有利于决策者听取民意、集中民智和形成共识，更为民主决策的有序运作和预设目标的实现奠定了基础。可见，全过程协商的民主实践需要多元参与来扩展、培育和优化人民民主的权力主体。

(四)保障环节：方案落实、情法结合与有效监督

公正有力的民主监督，不仅是维护权力正常运行的戒尺，也是保障民主决策落地的护栏，更是实现人民当家作主的抓手。协商方案达成后，在征得利益相关方同意的情况下，协商委员会将协商事项、时间、地点、人员、流程和结果在社区公告栏和居民微信群进行公示，接受利益相关者和社区居民的评议和反馈。在协商结果执行过程中，尽管在监督委员会成员程富军、居民代表武修华和相关利益方崔义文的监督下，刘巨安搬离了弘日玩具厂，GX社区顺利无偿收回了集体资产，但因申请救助和低保的流程相对复杂，办理时间较长，刘巨安暂时仍然无法摆脱生活窘境。刘巨安以自身利益受损、协商结果未落实为由又要搬回玩具厂。监督委员程富军向协商委员会提议，要重视刘巨安的生活困难，协商不能有始无终，半途而废。党员代表潘长城则建议，先用社区储备资金保障刘巨安的正常生活，等刘巨安的救助和低保被批复下来以后分多次进行扣除。党支部书记再次召开协商会议讨论刘巨安的现实诉求和程富军的监督指正，并通过了潘长城的处理建议，以合法合情手段挽回了村集体利益，解决了刘巨安的困难。至此，刘巨安欠缴租费的协商事项圆满结束。

从协商方案落实和民主反馈情况来看，利益相关者的合法权益均在妥协中得到了有效保障且各方对协商结果表示满意。监督委员会成员、居民代表、利益相关方代表和普通群众对协商事件全程监督，保证了民主协商的公开性、公正性和公平性，也使得民主协商成为社区居民解决纠纷、维护权益的途径。可见，全过程协商的民主实践需要有效监督来保证、实现和增进人民民主的实际效用。

“1+N+X”协商委员会的运行是全过程人民民主最真实、最直接的基层治理实践，这一民主形态主要包括政党引领、民意融入、多元参与和有效监督等结构性要素。其中政党引领是民主实践的关键环节，民意融入是民主实践的首要环节，多元参与是民主实践的基础环节，有效监督是民主实践的保障环节。四个环节既紧密联系、相互渗透，又良性互动、内在统一，共同构成了全过程人民民主实践的动态闭环。党组织以解决治理矛盾、满足群众需求为出发点和落脚点，引领多元主体成立代表人民利益的协商委员会，并将民主协商贯穿于基层治理的选举、决策、管理和监督的全过程。这一时间上持续、内容上完整、部门间协同、参与上全程和环节上连续的民主实践体系，有效实现了民主价值与民主实质的统一，实现了民主理念与治理绩效的统一。

三、全过程协商实现人民民主的运行机制

全过程人民民主的运行机制需要在民主实践中进行分析。从“1+N+X”协商委员会案例可以发现，全过程人民民主始终坚持人民当家作主的真实性价值诉求，而非西方选举民主所尊崇的虚假性民主理念。从公民政治参与视角看，全过程人民民主则是大范围、多主体、高效率解决实际问题并满足人民需求的有效政治参与，而非像西方选举民主那样小范围、单主体、低效率谋求政治私利和偏重程序合规的形式政治参与。显然，全过程人民民主的政治逻辑和运行机制优于西方的形式民主。

(一)政党引领协商是全过程人民民主的政治保障

民主形式取决于一个国家的社会性质、政治道路、历史传统与文化习惯等因素，具有明显的差异性[19]。中国共产党作为代表中国人民根本利益的执政党，不仅有构建人民民主的意愿，也有推动人民民主的权威，更有实践人民民主的能力。在“村党支部+党小组+党员志愿服务队”的党组织体系上成立的协商委员会，确保了党组织对村庄规划、经济发展、环境整治和移风易俗等基层治理的全过程参与和引导，其具体表现有三。一是进行民主指引。党支部书记和党员代表作为民主结果的最终负责者，能够及时剔除危害国家安全、损害集体荣誉、有害群众利益的不正当协商议题，使民主协商沿着党和国家的方针政策开展，避免协商偏题、跑题，把握了人民民主的发展方向。二是维护民主秩序。党支部书记和党员代表作为社区民主资源的整合者，面对纷繁的协商事项、复杂的协商利益、多元的协商人员，其整合协商资源、推进协商流程的能力更强、呼声更高、权威更大，能够及时化解协商冲突、协商暴力、协商冷漠等问题，维护了人民民主的发展秩序。三是推动民主示范。社区党支部成员、无职党员和荣休党员作为民主示范的引领者，以其较高的思想觉悟和身份优势积极参与民主协商、带头执行协商决定，以党内民主带动人民民主，不仅密切了党与人民群众的联系与交流，方便了民生议题的收集与解决，也提升了党员干部为人民服务的热情与能力，强化了党员干部的先锋模范作用，拓展了人民民主的发展路径。

党的领导是中国特色社会主义的基本特征和优势所在，其引领协商、推动民主发展的政治逻辑如下。从党的基层组织制度看，中国共产党通过组建自治协商组织，能够扎根于全社会的每一个细胞，建立起与人民群众的血肉联系，同人民群众结成命运共同体，进而有效解决执政者与群众相脱离、相对立的治理难题，为人民民主的实践奠定了组织基础。从党的初心和使命看，中国共产党始终代表中国人民的根本利益，始终致力于为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，通过协商实践将人民民主的价值理念转化为解决治理难题的惠民工程，为赢得人民认同、巩固人民政权和实现人民民主提供了价值目标。从党的组织原则和领导制度看，中国共产党通过民主集中制将广大基层党员、人民群众分散的利益诉求、意见和建议集中为统一的集体意志，避免了领导者专断或群众低效甚至徒劳的争论，为人民民主的实践提供了制度支撑。因此，政党引领协商是全过程人民民主的政治保障。

(二)民意融入协商是全过程人民民主的实践目标

“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”[20](p.296)天长市“1+N+X”协商委员会成立的初衷即维护社区和谐稳定，满足居民各类诉求，实现基层人民民主。其具体表现有三。一是设定民主目标。协商委员会按照社区治理规划和群众需求将协商事件分为公共事务类、基础设施类、乡风文明类、公共服务类和权益保护类等，从而将与居民生活密切相关的民生问题及时融入民主协商机制，丰富了人民民主的实践内容。二是制定民主规则。协商委员会制定了纲领性的议事规则和章程，绘制了社区协商组织关系图、流程图、清单图，建立了一个主体、一套目录、三个层级、五个步骤和五个清单的“11355”民主协商机制，完善了人民民主的制度保障。三是改进民主手段。网格化的管理系统、数据化的村民档案和多样化的交互工具等现代运作技术被纳入协商活动，从而增强了协商成员民主参与的便利度，降低了民主运作的无效成本，加快了民主协商的实际进程。

与西方程序民主相比，中国的人民民主是实质民主，协商制度的设计和协商实践的开展是基于民主治理的需求产生的。社会主义民主政治以实行人民当家作主制度为标志，以运用社会主义制度优势快速发展生产力、推动人的全面发展、实现全体人民共同富裕、满足全体人民的美好生活需要为内容[21]。由此可见，基层民主制度的设计和民主议题的融入必须以满足人民需求、促进群众发展和提升民主绩效为前提，进而通过践行议题将民主的形式与实质连接起来，使民主成为群众看得见、摸得着的真实存在，充分展现社会主义人民民主制度的优越性和真实性。因此，民意融入协商是全过程人民民主的实践目标。

(三)多元参与协商是全过程人民民主的价值内核

政治参与是民主政治的内核，民主政治的发展离不开政治参与，民主政治的有效运转有赖于公民持续的政治参与[16]。天长市“1+N+X”协商委员会的多元主体参与基层治理的民主模式，体现了最大的政治包容性与广泛的人民性，充分尊重了人民群众在基层治理中的主体地位，更保证了人民群众在“四个民主”中的政治权利。其具体表现有三。一是扩大民主群体。协商委员会结束了社区“两委”独自裁决自治事务的情形，将党组织代表、社区监督委员会成员、居民代表、乡贤能人、专业咨询人士及协商事项的利益相关者共同纳入协商体系，实现了民主主体的多元化，避免了民主协商的冷漠化。二是涵养民主意识。由社区党组织引导的协商委员会通过制定会议章程和运行规则，明晰了社区“两委”的职责定位，肯定了社区居民的主体地位。与此同时，社区居民在妥善解决民生问题过程中知道了民主协商的好处，其态度逐步由“要我协商”转变为“我要协商”，成为主动参与基层协商治理的积极公民，社区居民法制意识、规则意识和民主意识得以形成。三是营造民主氛围。协商委员会以村规民约的制定、宣传和执行为契机进行民主协商实验，逐步增强了社区居民对协商委员会及其运行的民主价值的认同，促使社区居民将民主热情转化为民主实践，成功营造了人民民主发展的生态环境。

多元主体民主协商破解了代议制民主偏离人民意愿或无序参与协商的历史性困境。习近平总书记指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[1]人民群众通过主持会议、协商讨论、咨询建议、监督实施和绩效反馈等方式，提出利益诉求、表达政治关切、陈述意见观点，在全程依法参与和有序参与中涵养民主意识、激发民主动力、实现民主自觉，进而将维护自身民主权利和实现公共治理目标相结合，促进全过程人民民主的有效运转。因此，多元参与协商是全过程人民民主的政治内核。

(四)有效监督协商是全过程人民民主的基本要求

健全的制度和完善的体系，能使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好地转化为治理效能[22](p.549)。天长市“1+N+X”协商委员会多主体、全方位和全过程的民主监督，不仅使民主协商能够合法合理合规运行，也确保了基层人民民主绩效的实现。具体表现有三。一是监督民主主体。“1+N+X”协商委员会的“N”成员数量会随着协商事件涉及的项目类别、轻重缓急、专业知识、相关部门、规避原则和时间场地等因素适度增加和减少。“X”成员数量也会随着协商事件涉及利益群体的数量、身份和范围等因素适度增加和减少。因此，监督委员会成员、居民代表和利益相关方代表针对具体协商事件，对动态调整后的协商委员会成员进行监督，能确保协商主体的多样性、代表性和有效性，进而维护人民民主的公平正义。二是监督民主程序。监督委员会成员、居民代表和利益相关方代表在协商期间，会全程监督协商议题的采集、审议、办理、公示和评议，以及协商是否有完整的流程和详细的记录，与会成员是否达到委员会总人数的三分之二以上，协商内容是否违反国家法律、违背公序良俗和兼顾各方利益。三是监督民主绩效。监督委员会成员、居民代表和利益相关方代表要监督协商方案的执行情况、群众反馈和运行成本，确保利益相关者以最低的协商成本满足自身利益诉求，争取协商结果获得良好的社会评价，以便实现人民民主绩效的最大化。

中国共产党代表人民执掌国家政权，始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，守护“不忘初心，牢记使命”的理想信念，构筑“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度铁笼，自觉接受人民群众的全程监督，真正做到了权为民所赋、利为民所谋，充分保证了人民当家作主的政治权利，为实现广泛真实有效的人民民主奠定了坚实基础。因此，有效监督协商是全过程人民民主的基本要求。

四、结论与讨论：全过程人民民主的实践价值与理论内涵

在坚持和发展中国特色社会主义民主、推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大实践中，全过程人民民主无疑是对中国民主政治性质、特点和优势的新概括，是人民民主的最新理论成果。其通过政党引领、民意融入、多元参与和有效监督等结构性要素的运转来支撑和实现人民当家作主，“创造性地将人民民主的内容与形式、过程与绩效、性质和质量有机地统一了起来”[23]，丰富了民主的实质内容，克服了民主的形式主义，强化了民主的理论基础，提升了民主的真实绩效。基于对全过程人民民主实践形态和运作机制的剖析，本文认为这一新型民主形式有着极高的实践价值和丰富的理论内涵。

全过程人民民主是对西方民主理论的超越与创新。是否存在竞争性选举是西方国家评判民主与非民主的标准之一，这种以选举为标志的形式民主就是一种代表少数统治阶级利益、以权力配置为核心追求的政治精英选举制度，它使得民主的定义被最小化，民主的丰富性被削弱，民主的过程性被破坏。而全过程民主则是一种代表最广大人民的根本利益，以满足人民群众美好生活为目标的全方位、全过程、全领域的新型民主实践机制。这一民主机制在中国共产党的领导下，制定了真实性的民主价值和制度框架，吸纳了多元主体参与公共治理，畅通了人民群众政治参与的渠道，促使政府部门转变治理观念，确保人民当家作主由理念向现实转化，丰富了人民当家作主的实现形式，剔除了形式民主中“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”的弊端，揭露了选举民主“使人民沦为投票工具，使民主戴上虚假光环”的本质。

全过程人民民主是对中国民主治理实践的探索和升华。从民主特征看，它通过始终坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，将中国特色社会主义制度的优势发挥到极致。从民主主体看，它通过秉持人民主权原则，拓展弱势群体和边缘群体的政治参与渠道，将全体人民都纳入真实普遍有效的民主过程。从民主内容看，它通过引导人民参与国家政治社会生活的方方面面，使上至国家立法、下至邻里矛盾都采取民主方式加以解决。从民主范围看，它通过构建从立法、行政到社会生活，从中央、地方到基层，从经济、文化到社会这样广泛多层和完整的民主体系，将民主治理延伸到国家政治生活的每一个角落。从民主运行看，它通过健全民主制度、规范民主流程、兼顾民主效率和注重民主绩效，将协商民主融入选举、协商、决策、管理和监督的各个环节。从民主绩效看，它通过维护国家权力合法有序更替、坚持国家决策民主科学、确保权力运用得到制约监督，将满足人民群众利益诉求、社会主义事业蓬勃发展、人民群众广泛参与的公共事务作为政治民主的评判标准。

全过程人民民主是对中国民主制度优势的展现和深化。在政治活动中，西方的协商民主很难兼顾民主与效率，加之知识水平、思想觉悟、社会环境和个人利益诉求不同，人民就协商议题达成理性共识需要经历极为漫长且复杂的过程，甚至出现僵持不下、协商无果的情形。而中国共产党的群众路线和领导原则为民主治理提供了最优方式。一方面，中国共产党始终坚持为人民服务的根本宗旨，始终代表人民群众的根本利益，始终与人民群众保持血肉联系，将问需于民、问计于民和问效于民贯穿于民主协商的全过程，保证了协商的民主性。另一方面，中国共产党作为依人民群众意志和合法程序选出的执政者，在协商议题的酝酿、讨论、制定、实践和反馈方面，拥有卓越的引领力、强大的统筹力、果敢的决策力及公正的执行力。按照民主集中制原则，将多元主体的利益诉求在充分高度集中后以法律法规的形式形成共同意志，既制约了民主实践的耗散性，又提升了民主治理的效率性。

全过程人民民主是构建中国新型民主话语体系的支撑和基础。在解读中国实践、构建中国理论上，我们应该最有发言权，但实际上我国哲学社会科学在国际上的声音还比较小，还处于有理说不出、说了传不开的境地[24]。全过程人民民主是符合国情、扎根基层、真实有效的民主实践形式，为提升全过程人民民主的影响力，我们不仅需要健全制度体系、丰富治理过程与推动治理实践，还要将具有本土优势的话语提炼为抽象的概念表述、新颖的理论原则、规范的制度框架和明确的治理议程，再将其落实到具体的民主实践活动中予以检验、修正和提升，最终使其成为能够引导国际学术界研究讨论和学习的新概念、新表述和新范式。

注释：

①“1+N+X”协商委员会是天长市农村社区在党委领导下，多元主体广泛参与社区事务，最终实现治理有效的社区群众性自治组织。其中“1”代表协商委员会主任，由农村社区党组织书记担任，负责牵头协商议事；“N”代表协商委员会的成员，实行动态调整制，主要包含除农村社区党支部书记之外的社区“两委”成员、社区监督委员会成员、乡贤能人、居民代表和专业咨询人士等具有广泛代表性的人员；“X”代表协商事项利益相关人员。