政策工具视角下《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导纲要》分析

荣红国，董 玥，李 琪，费宇彤，赵建磊*

（1.北京中医药大学国际循证中医药研究院，北京 100029；2.北京中医药大学中医学院，北京 100029）

2017年9月24日，国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确指出将构建以社会主义核心价值观为引领的大中小幼一体化德育体系作为健全立德树人系统化落实机制的重要内容。这标志着建立大中小幼一体化德育体系上升到国家层面，成为事关人才接续和民族复兴的全局性重大工程。习近平总书记在2019年1月17日考察南开大学时提出，培养学生的爱国情怀，高校党组织要把抓好学校党建工作和思想政治工作作为办学治校的基本功。习近平新时代中国特色社会主义思想作为新时代教育系统铸魂育人的指导思想，在德育工作中起着行动指南的作用[1]。

为全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，培养适应时代发展的人才，北京市委教育工委、北京市教委于2021年7月6日联合印发《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导纲要》，对北京市德育一体化工作进行引领，整合优化北京市教育资源，使分散的德育力量集中，德育体系构建向精细化业态方向发展[2]。北京市德育一体化工作在全面贯彻落实党的教育方针、培养中国特色社会主义事业建设者和接班人等方面具有重要的战略意义与现实价值，为后续在全国推广德育一体化工作提供参考。本研究基于政策工具视角，对《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导纲要》内容进行归纳分析，探讨现有政策的侧重点，为促进我国德育一体化建设提供参考。

1 对象与方法

1.1 对象

以当前北京市德育一体化工作的纲领性文件《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导纲要》为分析样本，对政策文件进行内容分析，了解北京市大中小幼一体化德育工作的关注点。

1.2 研究方法

基于政策工具视角，以《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导纲要》的政策条款为分析单元，按照“章节号—具体条款”方式编码，利用Excel 2019软件进行统计学分析。

政策工具又称政府工具或治理工具，是政府为了达到政策目标采用的各种措施和方式的总称，也是一种将政策从理念转化为实际的手段[3]。在公共政策学领域，Rothwell和Zegveld提出的政策工具分类方法认可度最高，应用最广泛[4]。本研究依托该理论，将《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导纲要》的政策条款划分为供给型、环境型、需求型三大类型进行分析（见图1）。这种政策工具分类方式从整体层面把握和分析政策内容，有助于通过不同角度衡量政策产生的影响。

图1 政策工具对北京市大中小幼一体化德育体系建设的作用

（1）供给型政策工具。该类型政策工具以供给理论为基础，政府从资金、人才、科技、信息等方面不断改善一体化德育体系建设相关要素的供给状况，直接推动北京市大中小幼一体化德育体系建设。具体包括资金支持、教育内容、人才培养、公共服务、科研与信息化支持。

（2）环境型政策工具。该类型政策工具以均衡理论为基础，政府通过设定一体化德育体系建设目标，规范相关法律与管理制度等方式，综合考虑供给和需求因素，为北京市大中小幼一体化德育体系建设提供良好的政策环境，间接影响一体化德育体系建设。具体包括目标规划、法规与管理制度、政策宣传、策略性措施、质量评价。

（3）需求型政策工具。该类型政策工具以需求理论为基础，政府通过多部门协作、开展教育示范项目、鼓励国际合作交流等措施，减少可能存在的不确定性因素带来的风险，形成针对北京市大中小幼一体化德育体系建设的强大拉力。具体包括组织协同、教育示范项目、产学研合作等（见表1）。

表1 北京市大中小幼一体化德育体系建设政策工具类型及含义

2 结果

2.1 基于分析框架的政策工具分布

对《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导纲要》的政策条款进行编码，共得到79条政策文本编码。其中，环境型政策工具最多（56.96%，45/79），其次为供给型政策工具（27.85%，22/79），需求型政策工具最少（15.19%，12/79）。

2.2 政策工具使用情况分析

供给型政策工具中，科研与信息化支持政策工具应用最频繁（占10.13%），包括打造实践教学案例库、建立网络信息平台、通过信息化手段构建评价体系、加强一体化德育研讨交流等。其次为教育内容政策工具（占7.59%），如设计不同学段的德育课程重点。此外，政府还运用了人才培养（占5.06%）、公共服务（占3.80%）和资金支持（占1.27%）等政策工具。

环境型政策工具中，使用最多的是目标规划政策工具（占20.25%），包括确立北京市大中小幼一体化德育体系建设总体目标、明确不同阶段的德育教学目标等。策略性措施（占17.72%）、法规与管理制度（占12.66%）政策工具运用较均衡，包括建立思政课程体系、修订《学科德育指导纲要》、系统开展一体化主题教育活动、完善大中小学思政课教师一体化备课机制等。此外，政策宣传政策工具（占1.27%）也被运用于北京市大中小幼一体化德育体系建设。

需求型政策工具中，政府多使用组织协同政策工具（占7.59%），包括构建一体化育人共同体、协同妇联组织开设系列家庭教育课程等。其次是教育示范项目政策工具（占6.33%），包括建立一体化思政课教师研修共同体、评选示范教学课例与优秀教师团队等。此外，产学研合作政策工具（占1.27%）也得到应用（见表2）。

表2 政策工具编码频数分布情况（n=79）

3 讨论

3.1 供给型政策工具对一体化德育体系建设有推动作用

研究结果表明，《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导纲要》中供给型政策工具运用得当，科研与信息化支持、教育内容和人才培养等政策工具应用较频繁。科研与信息化支持政策工具（10.13%）备受关注，政府通过建设信息化平台、设立专项课题、加强德育一体化工作研讨交流及申办期刊等途径，探索更加高效的一体化德育体系建设方法，表明政府重视科技支撑。政府针对不同学段的特点制定课程规划，搭建北京市德育一体化课程基本框架，因此教育内容政策工具得到充分应用。供给型政策工具使用情况与我国一体化德育体系建设情况相关，目前我国德育课程内容的整体性、阶段性、渐进性均不强，存在课程内容与学生实际情况不符，课程内容重复等情况[4]。针对以上问题，翁铁慧[5]认为应把握德育总体要求和不同课程之间的联系，关注课程中各类知识点蕴含的价值观，根据不同学段学生的实际发展水平，加强北京市大中小幼一体化德育体系课程建设。人才培养是我国德育一体化建设工作的重点，但是德育师资队伍建设工作仍存在不足，如缺乏适应德育一体化机制的人才，教师群体的德育培训不足[6]，应关注跨学段德育内容衔接不良等问题，加强教师贯通式培训[7]，在师范专业设置相关课程，培养具有德育一体化背景的教师。

3.2 环境型工具有助于形成良好政策环境

环境型政策工具中，目标规划政策工具（占20.25%）应用最多，政府通过设立总体目标、坚持整体性目标要求、加强相邻学段德育目标设计等途径，增强环境型政策工具的导引作用。政府对目标规划政策工具重视的原因可能为在推动构建一体化德育体系过程中，必须遵循德育发展规律，同时兼顾学生身心发展，考虑二者产生的影响，制定科学合理的德育分段目标[8]。法规与管理制度政策工具（占12.66%）也得到应用，具体为通过健全德育队伍一体化贯通研训机制、家庭教育工作机制等工作机制，从制度层面保障一体化德育工作顺利推进。法规与管理制度政策工具应用较多的原因可能为我国在推进一体化德育体系建设中面临德育主副渠道一体化程度低、评价考核机制未能很好地实施、难以发挥教师主导作用等，基于这种情况的解决方法为深化机制改革，健全符合一体化德育特点的工作机制，推广健全一体化德育“评价—反馈—推广”联动机制[9]，将目前的工作不断细化，设立动态监测机制，保障工作推进。本研究结果显示，质量评价（5.06%）和政策宣传（1.27%）政策工具的运用较少，提醒政府应加快完善一体化德育评价、推广机制，对不足之处加以完善，通过设立教育专项进行督导，关注质量评价相关措施，及时发现并解决问题。同时，配合政策宣传，推广经验，保证目前的工作成果发挥更大的辐射作用。

3.3 需求型政策工具契合一体化德育体系特点

需求型政策工具对拉动北京市大中小幼一体化德育体系建设的需求和发展具有重要影响，比环境型和供给型政策工具更灵活，效果也更加明显。现阶段主要依靠组织协同（7.59%）和教育示范项目（6.33%）政策工具拉动一体化德育体系建设。政府关注组织协同政策工具，并对其加以改进，在人力资源方面，鼓励聘请校外专家、学者、社区工作者参与学校德育工作，构建校内外协同的大德育体系；妇联参与一体化德育工作，加强不同主体间的联系，整合不同主体掌握的教育资源，体现一体化德育体系的核心思想。教育示范项目对北京市一体化德育体系建设起到了示范作用，如北京市首批57所基地学校和幼儿园在一体化德育体系建设中发挥了引领作用[10]。此外，在北京市委教育工委、北京市教委统筹安排下，对具有首都特色的校外德育资源单位进行开发，契合北京市一体化德育体系“纵向衔接、横向协同”的特点[11]。针对目前北京市大中小幼一体化德育体系建设工作推进情况，通过评选示范教学课例、优秀教师团队等方式加强优秀德育工作成果的辐射作用，建立一体化思政课教师研修共同体，推进德育工作。需求型政策工具对北京市大中小幼一体化德育体系建设工作起到推动作用，这种作用在《北京市大中小幼一体化德育体系建设指导》的相关条目中也有所体现。

4 建议

首先，环境型政策工具占北京市大中小幼一体化德育体系建设相关政策的大部分，体现了北京市政府对建立良好政策氛围的重视，但因环境型政策工具具有模糊性和宏观性的特点，故可行性也随之降低。建议政府在重视目标规划的同时加强资金投入、财政补助等政策工具的应用，对德育一体化工作成绩突出的单位或学校进行政策倾斜。其次，供给型政策工具的使用较适宜，次级工具丰富，具有较强的推动力，目前政府资金投入力度合适，在推进德育一体化工作中不断加强基础设施建设，保障德育工作的物质基础。最后，需求型政策工具运用灵活，营造了良好一体化德育体系建设工作政策环境，应在目前政策的基础上，加强北京市原有的57所教学基地建设，不断探索，加强各部门间协作，增强政策的拉动力。在不断变化的社会背景下，政府应根据德育工作的指导思想，选择最优政策工具组合，推进北京市大中小幼一体化德育体系建设，贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，实现中华民族伟大复兴。