党建引领乡村共生治理的实践创新与优化路径
——以上海市金山区为例

○唐 珂

党的十九大报告提出乡村振兴战略，要求“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。这彰显了基层党组织在推动乡村社会发展中的核心作用。金山区和平湖市作为上海、浙江两地接壤的地区之一，是农业大区，两者拥有着得天独厚的三农优势，但基层社会仍然存在着治理资源内卷、公共服务缺位、利益分配不均、价值归属缺失等问题。实现乡村共生治理，需要充分发挥党建引领优势，以一种“包容式”价值理念来统筹沪浙毗邻乡村共生治理格局，形成一种互利共融的乡村治理“共同体”，为推进金山平湖两地共赢发展和长三角高质量一体化发展提供样本和经 验。

一、党建引领乡村共生治理的创新实践

2019年，“田园五镇”乡村振兴联盟正式挂牌成立，并成为乡村振兴板块唯一重点工作列入《2019年长三角一体化发展重点合作事项清单》，它是上海金山区廊下、吕巷、张堰和毗邻的浙江嘉兴市广陈、新仓五镇在总计255平方公里的毗邻行政区域内，携手打造长三角乡村振兴一体化发展的“试验田”。它超越行政区划，克服属地管辖，凭借契约精神，以“梦想合伙”为理念，用“毗邻党建”的力量重组，实现机制的优势聚合、产业功能的优势互补、政策措施的优势叠加，通过“毗邻支部联建、毗邻产业联盟、毗邻资源联享”“三联”治理达到“自治”促“共治”，走出了一条具有“共生”特征的乡村治理之路。

（一）坚持支部联建，实现跨界治理协同发展

党建是贯穿“田园五镇”发展的红线。“田园五镇”地相邻、文相近、人相亲，人们交往频繁，有众多的自发性的联系。毗邻党建将自然的联系上升到了体制层次，明确了交流的目标和结果。一是顶层设计，“毗邻党建”显优势。金山区在总结提炼多年跨省毗邻区域协同治理经验做法的基础上，提出了“毗邻党建”的概念，引领沪浙毗邻地区实现跨界治理、协同发展、共建共享。在此基础上，“田园五镇”不断扩大“毗邻党建”半径，打造“六联”项目品牌，通过党建引领，打破行政壁垒，促进两地党建联建、社会治理、乡村振兴等各方面融合发展。二是百花齐放，“毗邻共建”促合力。在金山区、平湖市的见证下，毗邻的廊下镇、广陈镇党委签订全面合作框架协议，分别成立推进联动发展共赢的工作领导小组，构建全域合作的组织网络，形成“党建联心、文化联姻、发展联动、民生联建、平安联防、人才联育”的“六联”合作机制，努力打造“互动式、互助式、互建式”立体式的基层党建治理模式。三是落地生根，区域化党建出成效。廊下镇通过与广陈镇党委开展中心组联组学习等形式，明确两地党建联建下阶段重点工作，解决痛点难点问题，推动乡村振兴及一体化可持续发展。借鉴待泾村区域化党建结对单位每月轮值等形式，深化与城乡结对、双百结对等共建单位党组织的联系，借力使力，广泛吸纳社会力量参与。

（二）加强资源联享，实现抱团协作互惠共赢

“田园五镇”要充分发挥各自优势，通过开展农业领域互动交流和共驻共建活动，让两地人力、要素、资源等方面相互取长补短、更加合理，为融合发展打下坚实基础。一是优势集成，落实区域发展战略。金山区乡村振兴工作某种程度上代表着上海的整体水平，长三角一体化是重要的国家战略，毗邻地区拥有更优越的条件，理应走在前列。建设“两区一堡”是金山区的工作重心，需要联动合作，拓展上海的发展空间。而嘉兴希望能够发挥处于上海都市圈叠加的优势，大力提升中心城市能级，加快集聚创新资源。二是破除壁垒，优化绿色发展路径。由于多方限制，金山的发展路径只能是选择注册型企业，进行招商引税。而平湖各镇的土地指标比较宽裕，欢迎生产类企业落户，不断地拉长产业链条。如此一来，企业可先在金山区下辖镇注册总部，然后再以总部的名义到平湖投资、开设工厂。双方的优势资源都进行了利用，也满足了两地各自的需求。三是串联成线，创新政企合作机制。在“田园五镇”的建设过程中，构建起了新型的政府—社会—企业关系，共同激活了资源。其中，社会组织以新仓1955创新学院为代表。该学院由平湖市委组织部主管，主要从事基层干部和农创人才的培训。社会组织的发起者曾在上海从事双创和互联网教育，对教育有很大的热情。创新学院成立以后，将散落在各镇的珍珠用金线串联了起来。

（三）做实产业联盟，助力农民增收共同富裕

乡村振兴一体化发展，产业振兴是“硬核”。在“田园五镇”乡村振兴联盟的背景下，联建毗邻各方将自身资源、产业基础和市场占有率凝聚成团，共同搭建产供销联盟，帮助农民增收致富。一是协同发展，聚焦三产融合产业链。翻开长三角“田园五镇”，不难发现产业协同发展是“排头兵”，三产融合又是“先锋官”。其先后推出廊平公路“百里菜园”精品蔬菜生产带、金石公路“百里果园”特色农产品种植和体验带、漕廊公路“百里花园”乡村休闲带，加快构建农业全产业链，打造世界级都市绿色现代农业品牌。二是聚沙成塔，联合发展特色农业。针对产业组织化、规模化、合作化程度不够高，短期、中期、长期产业发展不充分等问题，联建各方将自身资源、产业基础和市场占有率凝聚成团，共同搭建产供销联盟体。例如，吕巷镇和新仓镇签订“双融双带”毗邻共建协议，组建了两地农业产业链党建联盟，11家葡萄合作社和10家芦笋合作社加入联盟，通过党建联盟的引领和带动，实现毗邻区域特色农业的联合发展。三是齐抓共管，打造田园综合体。廊下镇旅居颐养田园综合体建设项目占地面积约621亩，投资约30亿元，打造以旅居颐养为主题，集旅游、休闲、度假、养老为一体的田园综合体项目，通过发行家庭健康颐养系列信托产品方式，推出金融与旅居颐养相结合的商业模式和产品，搭建国际高端旅居颐养平台。

二、党建引领乡村共生治理的瓶颈问题

毗邻五镇，各具特色。从各自为政，到抱团合伙，可以说“田园五镇”在全国范围内开创了毗邻地区乡村共生治理的新模式。但组队容易，真正发挥团队力量更不易，况且五镇分属浙沪两地，政策、制度、规划等方面存在诸多差别，其存在诸多难题亟待解决。

（一）组织机构不健全，利益分配不均

利益关系是决定乡村治理成效的关键，作为新时代乡村治理场域不可或缺的共生治理，同样是由利益决定的，毗邻区域的乡村治理更为如此，他们需要跨越级别障碍、语言风俗差异、管理体制差别，依靠共同价值理念，为了共同目标而建立契约、抱团取暖，最终形成利益关系共生的乡村治理“共生圈”。而“田园五镇”合伙章程中并未就此做出必要规定，导致毗邻区域合作的利益分享、成本分摊以及补偿机制无据可寻，而政府间的合作并不天然意味着政府竞争的消解，成功要共享，风险也要共担，才能克服搭便车的现象。

（二）资源挖掘利用不够，作用发挥不明显

治理资源要想引入乡村，需要政府部门牵头组织，但是大部分基层干部一专多能，陷于忙于应付本地上级任务的内卷化境地，其中大部分乡村治理人才也往往兼职进行乡村“偶然性”指导，长期驻扎乡土社会的可能性很小。另一方面，有些年轻干部管理经验不足，对于乡情以及基层治理规律把握不够；同样，某些在农村扎根多年的乡村老干部虽具有丰富经验，却对新时代的科技信息化技术以及新管理理念接受不足。

（三）文化宣传引导不够，价值归属缺失

一方面，市场经济附带下的法治文化虽在影响着乡村传统，但又未能渗入村民内心之中。例如“无讼”“宗族”“大家长”等传统治理理念仍占据主要地位。另一方面，由于群众强烈的地缘认同感，他们对其他区域党组织或党员的公众认同度偏低，遇到五镇领导调整、意见分歧等问题，许多程序可能需要重新走一遍，既损耗精力，又降低群众公信力，使群众归属感认同感下降。

三、党建引领乡村共生治理的路径方法

“田园五镇”不是简单的五个镇相加，其存在利益分配不均、治理资源内卷、价值归属缺失等局限。实践证明，沪浙毗邻乡村共生治理需要以达成共识的文化认知作为纽带，通过共生单元彼此利益关系的交融，增强共生单元参与乡村治理的意愿，形成一种互利共融的乡村治理“共同体”，探寻一种以基层党建为引导，利益关系共生、群众意愿共享、文化认知共融、组织规模共创为核心要素的沪浙毗邻乡村共生治理的未来图景。

（一）利益关系共生：坚持正确的方向，确保乡村治理坚定地走乡村善治之路

马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”追求利益的最大化是人类的一种本能，利益是新时代乡村共生发展的首要前提，利益关系共生是新时代乡村共生形成的首要条件。一是认定标准细化。“田园五镇”乡镇振兴先行区联盟联席会议下设日常工作联络组，组员由各镇党建、农业、旅游、城建、文教卫生等分管领导担任，负责日常对接协调工作，建议构建公开透明的竞争程序和多元化的评选方式认定政府—社会—企业合作方式，细化认定标准，激发毗邻地区争取与自身利益相关性项目的积极性、主动性。二是产权项目托底。沪浙毗邻要注重以家庭联产承包责任制为核心的土地所有制形式的利益相关性，诸如毗邻乡村基本公共服务的供给、乡村生态环境的治理、乡村公共安全的保障等，凡此种种都需要行政村庄或者自然村落共同体以共生合作治理的方式加以解决。三是创新创业政策激励。在审批、用地、财税、金融等方面，为“毗邻项目”提供优惠政策和优质服务，对重大项目可实行“一事一议”，探索“毗邻乡村治理+”的混合投资模式，创新发展“乡村资源+毗邻治理资金”的融合发展路径。

（二）群众意愿共享：凝聚激活多元主体力量，激发群众主动性积极性创造性

“每一个国家自成一个政治共同体，人民对其政治制度的合法性有举国一致的共识。”可见，群众意愿是共生治理的基础。群众意愿不仅包含着人们更加注重追求公平、自由、平等的新时代特征，还凸显出乡村共生治理过程中自我选择、自我管理、自我服务的共生意蕴。共治不是自上而下的指挥管理过程，而是多元主体间对话、竞争、妥协、合作最后采取集体行动的过程。因此，在新时代乡村共生治理实践过程中，毗邻地区之间要以一种平等、自由的方式“相结合”，形成乡村共生治理的“命运共同体”。一是创建“毗邻”数据库。根据界定的范围标准，对毗邻地区乡村人才数量、分布、结构、类型及联系方式等情况进行全面摸底调查，由专人专职负责，建立“毗邻”动态管理数据库，按照类别建档，实行毗邻乡村人才信息网格化动态管理。二是尊重毗邻群众意愿。坚持“自下而上”、群众推荐、组织举荐等多样化方式进行乡村治理，激发毗邻两地群众参与感，调动群众积极性。如编印《毗邻两地习俗语录》、成立毗邻合作社基金等，进行系统化示范引领。三是强化农业技能培训。邀请在高校、科研机构、企业等从事农业科技相关领域的乡村人才回乡建立研究基地，带领他们的研究、生产团队定期回乡从事科学与生产研究工作，培育乡村社会本土的农业生产能人，为本土及毗邻地区乡村人才培育增添乡村治理力量。

（三）文化认知共融：将社会主义核心价值观融入乡村治理实践中，推动乡风文明建设

“文化是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及作为社会成员的个人而获得的任何能力与习惯。”在乡村共生治理过程中，每一个共生单元之间互相认同彼此的价值观念、宗教信仰、风俗习惯、行为方式以及利益关系，践行社会主义核心价值观，形成一种合作共生、融合共生、协同共生的关系特别重要。一是传承乡村文化基因。结合沪浙地方特色，深入挖掘传统乡村文化资源，通过开展寻找最美乡村人才等活动，深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量，在全社会形成礼敬乡村人才的良好文化氛围。二是建立“毗邻”联谊机制。设置“毗邻”联络专员，定期开展走访、座谈、沙龙活动，搭建乡村人才议事平台，密切线上线下联谊交往，在活动中塑造核心价值理念，引导乡村人才主动参与毗邻地区经济社会建设和创新创业发展。三是探索乡村治理新文化。通过修建毗邻乡贤馆、毗邻党群服务中心等硬件设施，开展两地文明家庭联谊等方式，挖掘激活群众的情感基因，让毗邻两地村民情感相通、习俗相近、信仰相融，促进文化共融。

（四）组织规模共创：提升农村基层党组织的组织活力，促进乡村治理自治化

“一个城邦最合适的人口限度是既足以达成自给生活所需要，而又是观察所能遍及的最大数额。”合理适度的组织规模，才能调动共生单元的积极性，增强共生单元参与乡村共生治理的意愿，进而提高乡村共生治理的成效。一是细致划分组织规模。根据地理位置、亲疏远近合理划分五镇基层组织，增强五镇村民参与共生治理的意愿，减少社会管控的风险，确保有效参与乡村共生治理。二是拓宽基层参政渠道。沪浙毗邻政府可以以基层人大和政协机关为平台，充分发挥乡村治理“新型智库”功能，考虑在基层政协设置乡村人才界别，或在基层人大为乡村人才提供专门名额，使其为毗邻乡村治理建言献策。三是探索“自治”专门平台。乡村治理可以作为一个自治共同体，设专门“自治”平台，通过成立乡村治理理事会、乡村治理参事会等专门平台，把群众动员起来，凝聚和激活乡村治理的多元主体力量，推进农村基层民主建设，做到农村的事情农民自己做主，提升乡村自治水平，进而实现乡村治理自治化。

①《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。

②陈世瑞：《党建引领跨区域治理的实践创新模式探析》，《科学社会主义》2020年第6期。

③《马克思恩格斯选集》（第2卷），人民出版社，1995年版，第82页。

④［美］塞缪尔P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店，1989年版，第1页。

⑤［英］爱德华·泰勒：《原始文化》，上海文艺出版社，1992年版，第1页。

⑥［英］亚当·斯密：《国富论》，北京出版社，2007年版，第361页。