面向新十年的瑞典北极战略评析

岳鹏 陈慧文 高晓艳

(1辽宁大学国际经济政治学院, 辽宁 沈阳 110136;2辽宁大学公共管理学院, 辽宁 沈阳 110136)

0 引言

瑞典是北欧五国之一, 其东北部国土位于北极圈以内。瑞典的支柱产业主要有矿产业、渔业、林业和旅游业, 其在北极科考、破冰船建造和海洋运输等领域有着丰富的经验[1]。萨米人是瑞典在北极地区的原住民, 全世界目前约有8万至10万的萨米人, 其中分布在瑞典境内的约有1.5万人至2万人[2], 瑞典重视对萨米人的权利保护。瑞典有着多重身份, 属于环北极国家, 但不是北冰洋沿岸五国之一; 1993年参与成立了巴伦支欧洲北极理事会(BEAC), 是1996年建立的北极理事会(AC)的创始成员国; 此外, 瑞典于1995年加入欧盟(EU)但至今没有加入北约(NATO)。近年来,随着北极战略价值的增加、大国关系的调整以及更多域外国家对北极事务的关注和参与, 北极的新变化尤其是新的地缘环境促使瑞典重新评估其地区安全风险, 于2020年11月6日发布了新版的北极战略报告《瑞典的北极战略》(Sweden’s strategy for the Arctic region 2020)。本文基于这一重要文件, 着重通过纵向比较瑞典新旧两版北极战略报告的内容和横向比较瑞典与其他北欧国家的新版北极报告, 分析瑞典对当下北极安全局势的看法及其北极政策的特点, 并根据瑞典北极战略面临的挑战, 分析瑞典的应对策略及推进中瑞两国北极合作的方式。

1 瑞典制定新北极战略的背景

北极因其遥远的地理位置和严寒的气候环境,在传统上并不是国际政治的焦点, 冷战期间曾引起大国关注, 冷战结束后地区竞争显著减少[3-4]。但在大国竞争烈度降低的同时, 气候变化作为另一个导致地区紧张的因素逐渐凸显。气候变化本身并不直接导致地区冲突, 而是作为一种“威胁乘数”, 通过作用于地区经济、军事价值从而引发大国竞争[5]。北极地区蕴含了大量油气资源,占全球探明未开发储量的22%[6], 全球变暖使北极将在2050年左右出现“季节性无冰”[7], 可能使得这些资源更易被获得。同时, 更快、更安全的北冰洋运输将使北极具有更大的经济价值, 此外, 俯瞰“两洋三洲”的优越位置同样成为吸引“国际关注”的重要因素。总之, 全球变暖导致北极冰融, 北极的资源、航运和地缘战略价值与日俱增, 最终吸引来了为资源、经济和军事安全而竞争的国际玩家。自然因素通过影响资源和经济潜力, 最终作用于地缘政治竞争。

近年来, 北极的大国竞争逐渐回归, 北极再次成为军事紧张地区[3], 相关国家在新地缘环境下纷纷出台新版北极政策。俄罗斯于2020年3月和10月分别出台了新北极政策和发展与安全保障战略[8-9]; 美国在2020年7月至2021年1月密集发布多份北极报告[10-11]; 瑞典于2020年11月6日出台了《瑞典的北极战略》, 对2011年首版北极报告进行了调整[12-13]; 冰岛于2021年1月20日发布了《新北极下的格陵兰和冰岛》[14-15], 在2011年《关于冰岛北极政策的议会决议》的基础上阐述了更多内容; 挪威紧接着在1月26日颁布了《挪威政府的北极政策》, 完全不同于2009年旧版的政策主张[16]; 芬兰在2021年6月18日出台了《芬兰的北极政策战略》, 对2013年首版报告做了大幅调整[17-18]; 丹麦2011年出台的《2011—2020年丹麦王国北极战略》已经到期, 目前虽未颁布政府层面的综合报告, 但丹麦国防情报局在2019年底发布了部门文件, 对北极进行了风险评估[15]。鉴于北欧国家间具有更强的可比性, 故选取北欧五国的政策进行具体比较。表1从纵向和横向两个维度对比归纳了北欧五国出台北极政策的时间, 以及新旧政策的内容变化。

表1 北欧五国北极战略报告的发布时间和主要内容Table 1.The release time and main contents of the Arctic strategy of five Nordic countries

由表1的“发布时间”列可以直观地看到, 北欧五国颁布北极战略存在集中的两个时段。“第一波”出现的时间是2010年前后, “第二波”出现的时间是2020年左右, 且比前一时段更为紧凑。对比两版的“报告内容”列可知, 各国旧版北极战略较少关注安全问题, 而新版一致强调了安全的重要性。具体比较北欧国家“第一波”和“第二波”的北极政策, 发现有以下的特点: 各国对地区安全的评估都从合作转向了军事竞争; 旧版强调与俄罗斯合作, 新版强调与美国合作, 与俄罗斯警惕接触; 各国普遍谈到了2014年乌克兰危机对俄欧关系的影响, 把北极军事化的原因归咎于俄罗斯; 关注的行为体增多, 且都强调了中国。2020年前后, 什么样的国际和地区局势促使了各国集中出台北极政策且共同强调安全的重要性？瑞典作为“第二波”中率先出台北极战略的北欧国家, 又有着怎样的考量？

以2020年作为一个时间节点, 2010—2020年这“旧十年”对应的是北欧各国旧版北极战略实施和新的国际局势演变的十年, 2020—2030年这“新十年”对应的是北欧各国回应当下、调整立场、面向未来的十年。在“旧十年”的初期, 由于“地区性”的俄罗斯北冰洋海底插旗事件, 北极各国展开领土和经济利益争夺, 出现北极政策发布的第一波高潮; 在“新十年”的初期, 由于“全球性”的权力格局质变投射到北极地区, 北极各国为了安全而“站队”和竞争, 出现北极政策发布的第二波高潮。“旧十年”里的量变首先体现在更快变暖的北极气候, 有超过50%的海冰在2010—2020年里消失[19]; 其次更为重要的变化是地区间大国关系的根本调整, 尤其在近几年局势紧张程度迅速加剧。传统的北极强国俄罗斯与西方的关系在乌克兰危机后日趋紧张, 近年来俄罗斯均采取“先发制人”的北极政策, 寻求军事和安全扩张[20]; 美国在传统上对北极投入并不多[3], 但随着与俄罗斯在全球范围内关系的恶化以及对俄北极军事行动显著增加的担忧, 美国已经“重返北极”, 美俄在北极的军事对抗使得地区紧张局势陡增。此外, 中国作为一个新角色已经成为北极国家采取行动和制定政策的重要考虑因素。随着乌克兰危机后俄罗斯与西方关系的破裂, 中俄联合显著增强, 北极的地缘政治结构迎来重大转变[6], 2017年两国宣布共建北极“冰上丝绸之路”,但美国表达了对中俄联合的严重担忧[21]。2018—2020年, 美国在经贸、科技、主权等领域对中国进行了极端打压和严重挑衅, 利用政治化疫情问题等一切手段围堵中国, 中美关系已经到了极度严峻的局面。中美关系恶化、俄美对抗加剧和中俄合作增强成为全球和北极地区在“旧十年”后半期里出现的最重要的地缘政治“新变化”。

北欧国家认识到了大国关系出现根本调整和国际局势日趋紧张的新变化, 一致认为北极的安全状况正在恶化、地区的紧张局势正在加剧、北极的军事战略重要性正在增强[12,15-16,18], 它们必须表明自己的立场。欧洲在历史上就与美国有着紧密联系, 北欧五国通过欧盟或北约, 与欧洲其他国家和美国连成经济、政治和安全高度融合的利益共同体——尤其是在安全上, 北欧国家严重依赖美国和北约的支持。挪威在新版北极报告中直言: “北约是挪威安全的基石, 美国是挪威最亲密的盟友”[16]; 即使是非北约的北欧国家瑞典和芬兰, 也普遍依赖美国提供的安全支持[21]。显然, 北欧五国在俄美竞争中选择了站在美国一边,而面对实力强大且与俄友好、与美竞争的中国,北欧国家的态度存在矛盾和犹疑。一方面, 中国作为“非北极国家”增强北极的参与, 北欧国家对此普遍表达了担忧, 例如瑞典和芬兰均认为中国在北极扩大影响可能会导致“利益冲突”[12,18],加上美国的施压, 北欧国家对中国参与北极事务的立场更趋摇摆[22]; 另一方面, 中国作为具有世界影响力的大国, 无论是从经济合作、政治友好,还是未来战略投资的角度, 有些北欧国家, 如瑞典和挪威, 对中国又表达了谨慎欢迎的态度[12,16],希望与中国在现有的合作框架内开展合作, 但芬兰和冰岛没有鲜明地表示欢迎, 挪威还提出需要对中国在北极的地位和作用进行细致的讨论[16]。总之, 北欧国家坚定地选择了靠紧美国和北约,与俄罗斯的关系处于紧张状态, 但仍保留了合作的可能性, 对中国的态度以犹疑为基底, 在谨慎欢迎的同时, 更大程度上表达了对中国扩大北极影响和强化与俄罗斯关系的忧虑甚至敌意。

瑞典作为北欧五国中第一个出台新版北极战略的国家, 其对北极局势和本国利益的维护有着深切考量。瑞典在新版北极报告中多次强调, 其颁布新北极政策的出发点是应对北极的“变化”,主要有五个方面。一是气候和环境的变化, 北极变暖在过去十年里更为快速, 永久冻土覆盖面积加速减少; 二是经济价值的提升, 北极日益缩减的冰雪覆盖面为自然资源和海洋运输的利用创造了新条件; 三是地缘政治重要性的提升, 俄美在北极的军事对抗显著增强, 中国的参与和中俄合作的增强成为北极地缘环境的新特点; 四是新型冠状病毒的大流行, 病毒的防治需要广泛的地区合作; 五是国际关注的增长, 前述四方面的变化导致了北极利益的“国际化”, 越来越多的域外力量涉足北极。总之, 过去十年里北极战略价值加速提升, 大国在北极的争夺改变了地区的权力平衡[5], 新的地缘环境现实促使瑞典必须调整其旧的北极政策, 以求得自身的生存和发展。

2 瑞典北极战略的内容

瑞典于2020年11月颁布的新版北极战略相比于2011年5月的旧版北极战略在内容上有大幅增加, 在结构上有大幅调整, 无论是纵向还是横向对比, 均有一些显著特点。

2.1 新版北极战略的内容

第一, 加强北极的国际合作。一是主张在国际法框架内的合作, 瑞典遵守《联合国海洋法公约》《国际极地水域营运船舶规则》(极地规则)等国际条约, 强调自身在北极没有领土主张[12]。二是加强制度化合作, 更好地发挥北极理事会、欧盟等国际组织的作用。三是加强双边合作, 瑞典重点提到了与美国、加拿大、俄罗斯以及“非北极国家”中国、德国的合作。

第二, 重视地区安全与稳定。此章是新增的重点章节, 与其他北欧国家一样, 瑞典也关注到了北极安全局势趋紧的变化。瑞典对北极安全态势的判断是: 北极的军事活动已经增加, 地区紧张局势加剧且有发生军备竞赛的风险[12]。瑞典着重提到了俄罗斯和中国。和其他北欧国家一样,瑞典对俄罗斯在北极扩建军事基地和现代化基础设施表达了担忧, 并且把北极军事化“始作俑者”的责任归到俄罗斯, 认为是俄罗斯“先发制人”的扩张性军事活动使得美国和北约必须予以回击,从而造成地区军备竞赛风险加剧, 瑞典还认为北极已经成为像冷战时那样的西方与俄罗斯之间的分界线; 对于中国, 瑞典也和其他北欧国家一样,专章阐述且都提到了2013年中国成为北极理事会观察员国这一标志性事件, 并且明确指出, 中国在北极事务参与增多可能会造成“利益冲突”,呼吁北欧和欧盟合作应对由中国日趋增长的全球影响力所带来的挑战和机遇, 瑞典还对中俄北极军事合作表达了关注和担忧, 可见瑞典对于中国在北极事务的参与持犹疑甚至拒绝态度。对于北极新的安全局势, 瑞典的应对方法是“双轨法”(two main tracks), 即一方面尊重国际法, 发挥国际组织作用, 另一方面加强与欧盟和美国的军事合作, 认为跨大西洋合作是欧洲安全的基础[12],可见, 瑞典尽管不是北约成员国, 但和挪威等北约成员国的北欧国家一样, 都坚定地认为美国和北约对北欧安全的决定性作用。

第三, 持续关注气候与环境。瑞典对北极的气候环境优先关注三个方面。一是降低化石能源的使用, 减少温室气体排放; 二是合作建立海洋保护区, 保护北极的生物多样性; 三是建立无毒的北极环境, 减少塑料废物排放, 阻止危险化学品的使用和扩散, 防范放射性核材料的运输风险。

第四, 增加极地研究与环境监测。作为此次报告新增的内容之一, 对北极科研的关注显示了瑞典更为全面的北极视角。瑞典将收集更多北冰洋数据、升级监测研究平台、与域内外国家开展高级别极地研究合作、增强与原住民萨米人的知识交流, 以此增强资源勘探、物种研究和应对气候变化的实力, 加强与域内外国家的友好关系。

第五, 发展可持续的经济和商业利益。瑞典为实现北极可持续发展的举措有三方面。一是确保自然资源的可持续开发, 推动海基石油和天然气的可持续开采与金属矿石原料的循环使用; 二是确保运输和基础设施的可持续性, 推动北极运输系统建设的国际合作; 三是确保北极旅游业可持续发展, 为劳动力市场创造更好条件。

第六, 确保居民良好的生活条件。瑞典希望北极居民拥有良好的生活条件, 同时尊重原住民的各项权利。一是增强基础设施建设, 尤其是数字和医疗基础设施; 二是提升女性地位, 增加北极地区女性参与社区生活、政治决策的机会; 三是保护原住民赖以生存的驯鹿畜牧业, 保护和传承原住民语言萨米语。

2.2 新旧北极战略的比较

相比于2011年旧版北极战略, 瑞典2020年新版北极战略基于过去“旧十年”尤其是后半期发生的地缘政治“新变化”, 重新评估了地区安全局势, 转变了对“旧大国”的态度, 增加了对“新大国”的考量, 调整了自身在北极新地缘环境下的位置和立场。具体对比瑞典新、旧两版北极战略, 可以发现新版有以下变化。

第一, 不再过多强调自身“北极国家”的身份。在旧版报告中, 用了一章的内容阐述自身与北极的联系, 证明自己“北极国家”的身份和出台北极战略的正当性, 从中能感受到其谨慎的态度; 新版报告则直入主题, 表现了瑞典的自信以及时局的紧迫。

第二, 关注领域增多, 强调国际合作的重要性。瑞典在旧版报告中主要关注的领域依次是气候环境、经济和居民生活三个方面; 而新版报告的关注领域依次是国际合作、安全与稳定、气候环境、极地研究、可持续经济和居民生活六方面,新增了国际合作、安全和科研三个领域, 且把国际合作放在第一位, 强调通过国际法和国际组织增进合作、和平解决争端。

第三, 关注地区安全局势, 视角由低级政治进入高级政治。具体表现为重新评估了北极安全环境、表明了对美国和北约的立场、反转了对俄罗斯的态度、新增了对中国的看法, 具体如下。

1.重新评估北极安全环境。旧版报告对北极安全状况关注较少, 认为北极是一个“紧张程度较低”的地区, 北极安全政策挑战“没有军事性质”[13]; 新版报告大篇幅提到了北极的安全环境,关注到了北极“新的军事动态”, 着重提到俄罗斯在北极增加军事基地建设和对军事基础设施进行现代化改造, 认为北极的“军事战略重要性”已经增强, 北极存在“军备竞赛”的风险和成为俄罗斯与西方“新冷战”分界线的可能。

2.亮明对美国和北约的立场。旧版北极战略认为美国北极政策的出发点是“温和”的, 其重点关注的领域是环境和基础设施建设, 没有对瑞美两国的关系做过多阐述, 对北约也没有安全方面的阐述; 新版报告明确表明了美国对瑞典的重要性, 认为“与美国的密切关系对瑞典的安全和繁荣极为重要”, 希望深化与美国的多边和双边合作, 此外还表明了北约对自身安全的决定性作用: 瑞典将深化与北欧、欧盟和北约的安全防务合作, 加强关于北极安全的多边和双边对话, 因为一旦发生危机, “北约将作为关键纽带, 经由欧洲, 得到来自美国的安全支持”[12]。由此可见, 尽管不是北约成员国, 瑞典同样严重依赖美国和北约提供的安全保证。

3.反转对俄罗斯的态度。旧版报告中与俄罗斯的关系处于“密切合作”之中, 在北极原材料开采和能源运输问题上与俄罗斯进行着“密切对话”[13], 与俄罗斯在俄西北部开展了很多示范性项目; 而在新版报告中明确指出, 瑞典与俄罗斯的关系“已经恶化”, 且西方国家与俄罗斯的关系在全球层面也已经恶化[12], 虽然瑞典仍再三声明将继续与俄罗斯合作, 但不可否认的是瑞俄关系已大不如前。需要指出的是, 瑞典在报告中没有明确指出对俄罗斯态度反转的转折点, 但通过比较其他北欧国家的报告可知, 挪威、芬兰和冰岛均指出2014年的乌克兰危机是俄罗斯与西方以及北欧国家关系恶化的重要因素[15-16,18]。

4.新增对中国的看法。旧版报告仅提到一次中国, 且是在梳理瑞典与北极的历史渊源中提到与中国的贸易, 对中国几乎没有关注; 新版报告大篇幅谈及了中国, 瑞典关注到中国于2013年成为北极理事会正式观察员国并于近期与俄罗斯开展北极军事合作的动态, 其对中国参与北极事务的态度基本上是不欢迎的, 认为中国对北极的参与会导致“利益冲突”, 但做出了愿意合作的声明。新版对中国的“突然关注”和略带敌意的态度, 与当今中美关系恶化、俄美对抗加剧、中俄合作增强的全球局势以及中国增加参与北极事务的现实分不开。表2用更为直观的表格形式对瑞典新、旧北极战略进行归纳比较。

表2 瑞典新旧北极战略对比Table 2.Comparison of the new and old Swedish Arctic strategies

3 瑞典新北极战略的特点

本章选取的比较视角是北欧国家集中发布北极政策的“第二波”, 即2020年前后北欧各国新版北极政策的横向比较视角, 通过比较相同时间段内北欧国家不同的北极政策, 突出瑞典北极政策区别于其他北欧国家的特点。由于丹麦没有在2020年前后出台政府层面的新版北极报告, 故无法比较; 由于冰岛出台的涉及北极的文件不是综合、专门的北极政策文件, 故仅作适当参考; 主要比较的是瑞典、挪威和芬兰三国的新版北极战略报告。

3.1 强调国际合作的重要性

在新的北极地缘环境下, 北欧各国都注意到了北极安全态势的趋紧变化, 冰岛、挪威和芬兰在各自新版报告或文件中均用第一章着重阐述了自身的北极安全政策, 相比之下, 唯有瑞典仍在强调国际合作, 且放在了比军事竞争更为优先的位置上。

强调国际合作的原因一方面是由于作为小国,北欧国家有着许多相似的行为模式和政策主张,例如, 采取寻求庇护、对冲和承诺等策略应对与大国间的不对称权力关系[23-24], 通过与美国和北约的联盟或密切合作来保障自身的安全, 希望欧盟加强对北极的参与[25], 强调以多边的方式解决争议等。而瑞典的独特之处在于尤其强调国际合作, 其原因包括三个方面。第一, 地理位置上不濒临北冰洋。瑞典和芬兰是环北极国家中仅有的两个没有北极海岸线的国家, 这意味着两国在北冰洋海域划界、大陆架资源开采等问题上不存在与别国的争端, 瑞典在新版北极报告中也明确声明,其在北冰洋没有领土主张, 更少的利益冲突带来更多的合作可能。第二, 国家身份上不是北约成员国, 且与俄罗斯没有陆地边界。瑞典和芬兰在历史上长期奉行中立和军事不结盟的外交原则,加之瑞芬两国是北欧五国中仅有的非北约国家,中立传统和非北约成员国的身份使两国拥有了更自由的对外政策制定空间, 军事同盟战略捆绑的缺失使两国能够在国际上向各方倡议合作, 虽有观点认为两者仅在名义上不是北约国家[26], 且最近有申请加入北约的举动, 但短期来看两国仍将倡导合作以缓和因国家战略调整导致的国际矛盾;而瑞典又区别于芬兰的关键在于, 瑞典没有像芬兰那样与俄罗斯之间有漫长的陆地边界线, 不直接毗邻俄罗斯意味着被其单独攻击的可能性很低[26]。非北约成员国的身份带给瑞典与俄罗斯更大的转圜空间, 加上与俄没有陆地边界, 相比芬兰而言更是降低了安全风险, 瑞典得以在与俄罗斯的双边关系、与西方和俄罗斯的多边关系中有更大的空间以及在更大的范围内开展国际合作。第三, 政策传统上不过分关注北极安全。欧盟委员会认为,瑞典的战略思维到目前为止仍很少考虑到北极的安全政策和军事发展[12], 瑞典在传统上不太关心北极的安全, 相反地, 基于北极的军事中立原则, 瑞典的外交政策总是基于多边主义和区域合作的[1]。

另一方面, 增强国际合作的途径。瑞典主张通过国际组织开展合作, 发挥自身影响力。北欧国家因国力有限而难以单方解决例如资源开采、环境保护等北极问题, 十分推崇利用国际组织的力量、运用国际合作的方式解决问题, 迂回实现自身的目的。瑞典非常重视参与和融入北极事务的相关国际组织, 例如北极理事会、巴伦支欧洲北极理事会等, 在这些国际组织的框架内制定和执行相关计划, 并将其宗旨和目标修正到尽可能接近于本国的北极诉求, 再进一步将这些宗旨目标落实执行, 从而达成以本国有限国力实现最大影响力的杠杆效应。其中, 欧盟是瑞典借力的主要国际组织。欧盟的北极政策和瑞典接近程度很高, 瑞典在北极事务中一直努力推动欧盟在北极政策上不断发展, 例如增强欧盟的北极参与度、推动欧盟与北极行为体开展更紧密的合作和支持欧盟国家申请成为北极理事会永久观察员国, 本质是通过发展欧盟的北极战略来促进本国北极利益的实现。

3.2 塑造自身“争端协调者”的角色

基于北极新地缘环境的冲突性质, 北欧各国尤其是三个北约成员国易被绑定在美国和北约的“军事战车”上, 以零和对抗的模式处理地区内的大国关系。不同的是, 瑞典有着非北约成员国的身份, 与俄罗斯没有陆地边界线, 没有北冰洋海岸线, 多边主义和国际合作是其政策传统, 这些因素都有利于瑞典成为北极的“争端协调者”。

瑞典作为一个适格的“协调者”具备以下三方面的优势。首先是利益和“身份责任”。在处理跨境挑战、确保地区可持续发展和应对气候变化方面进行良好的国际合作符合瑞典的利益, 同时,尊重国际法、确保北极稳定并加强与非北极国家的合作以应对北极的全球性挑战更是环北极国家的责任。其次是权属争夺的现实。北极不是国际法的真空地带, 在海洋、陆地、野生动物保护、渔业资源管理、原住民人权保护和气候环境等领域均有国际条约或区域协定来调节各方利益, 但尽管如此还是存在权益纠纷, 尤其是北极海域200海里外大陆架划界问题, 使得有关国家间的利益矛盾难以调和。最后是有利的身份定位。瑞典的有利之处在于其属于非北冰洋的北极国家,同时不是北约成员国, 更少的利益诉求以及与俄罗斯更大的合作空间, 使得瑞典相比于北欧的北冰洋国家和北约成员国来说, 在处理北极事务时更加从容和超然。基于利益与责任、地区权益争夺的现实以及有利的中立身份三方面条件, 瑞典积极呼吁有大陆架和领土争端的五个北冰洋沿岸国家按照国际法解决问题, 要求域外行动者也必须尊重北极的国际法和公约规则, 以合作、和平和多边行动来弥补国家实力的不足, 将自己打造成北极地区争端解决过程中具有建设性作用的协调者和斡旋者, 以中立者的身份在各股力量之间穿梭, 从而在北极地区发挥更大的影响力。

3.3 注重打造可持续的循环经济

横向比较北欧五国的新北极战略报告或文件,可以发现唯有瑞典专章阐述了北极地区的经济发展, 且是可持续性的经济发展, 注重打造可持续的循环经济是瑞典新北极战略的特点之一。北极商业活动的增加有利于地区和北极国家的发展,但由于北极脆弱的生态环境和独特的原住民生活环境, 过度的商业开发无疑会破坏原本的生态系统和居住环境, 经济发展与环境保护之间存在着矛盾。作为利益严重关切者的瑞典, 其解决该矛盾的方法是以长期“可持续”的方式进行北极经济活动, 而实现可持续发展的路径就是打造“循环”的经济, 通过瑞典公司提供创新的解决方案和可持续环境技术、研发气候智能技术以及制定国际可持续业务平台等方式实现“绿色过渡”。瑞典注重在自然资源使用、矿产开采、渔业、交通和基础设施、海洋运输以及旅游业等领域打造可持续的循环经济, 是北欧国家中唯一系统性提出可持续发展计划的国家。

在瑞典的各个行业中, 采矿业集中体现了循环经济的特点。目前, 瑞典已掌握许多先进的环境可持续型技术, 正在通过“二次开采”(secondary extraction)模式实现金属的循环利用。未来, 瑞典将与北极理事会、欧盟以及经合组织合作构建矿物认证系统(certification system), 让开采的矿物有标识、可溯源。对于未来的资源开采模式, 瑞典将从开采金属矿物过渡到开发利用清洁的非化石能源, 例如风能、太阳能等, 计划成为世界上第一个不使用化石燃料的国家。以上的理念和行动反映出瑞典已经在北极绿色开发方面走在了世界前列。

4 瑞典新北极战略面临的挑战及其应对

瑞典提出了关于北极发展的美好愿景, 但现实中却面临着多方面的挑战。大国竞争和安全问题、主权争端和法律纠纷、资源分配与开采技术难题、基础设施建设和融资难题等都阻碍着实现北极和平、稳定和可持续发展的目标。

4.1 大国军事对抗和地缘竞争阻碍国际合作

瑞典在新版报告中重新评估了北极的安全环境, 认识到北极地区内大国竞争和军事对抗已经加剧, 地区安全风险显著提升。不同于20世纪下半叶的美苏两极对抗, 如今的北极竞争虽有冷战的影子, 但中国的参与和中俄的合作已经成为北极大国竞争地缘政治的新转折[27]。北极已经形成美国和北约与俄罗斯两相竞争的态势, 有观点将其称为“新冷战”[20], 大国竞争尤其是俄美军事对抗的加剧阻碍着北极地区的国际合作。

美国与俄罗斯军事对抗加剧, 与中国冲突加深。2014年乌克兰危机后俄罗斯与西方关系急剧恶化, 俄加快北极军事部署, 美国和北约也增强了北极地区的军事力量。俄罗斯大力建设北极军事基础设施[28], 于2021年1月正式将北方舰队升级为第五军区; 美国在2020年至2021年间密集发布北极文件, 与北欧国家开展联合军演。美国与俄罗斯的对抗正在加剧[29]。与此同时, 美国高度关注中国在北极的动向, 将中俄联合作为其北极安全化的动因。2019年5月, 美国时任国务卿蓬佩奥在罗瓦涅米发表讲话, 将北极定义为“地缘政治冲突的新领域”, 并指责中俄在北极的行动; 2020年7月, 美国时任空军部长巴雷特在大西洋理事会上批评俄罗斯在北极的军事行动, 同时指责中国在北极的存在是“掠夺性经济行为”,损害地区利益[30]。

瑞典认为其国家安全依赖美国和北约的保障, 因此与中国关系遇冷。北欧国家“第二波”的报告无一不强调美国和北约对自身安全的重要作用, 作为北约成员国的挪威更是明确表明其安全是基于盟国的支持, 挪威欢迎盟军在北极地区开展活动[16]; 丹麦表示美国是其在国防领域的主要伙伴[31]; 芬兰在2019年出台的政府方案中指出, 为了保持国家的机动和选择空间,芬兰将保留加入北约的可能性, 但将参与北约和北欧的合作, 包括与北约的双边合作[18]; 瑞典在新版北极报告中表明了其对美国和北约的态度,同样认为美国和北约对瑞典的安全极为重要, 将深化多边和双边合作。事实上, 瑞典和芬兰尽管不是北约成员国, 但同样严重依赖美国的安全支持, 它们已经将自己融入到西方的安全保护伞之中[21]。在2014年北约威尔士峰会上, 瑞典和芬兰成为了北约伙伴关系交互倡议(Partnership Interoperability Initiative, PII)和增进合作机会伙伴关系(Enhanced Opportunities Partnership, EOP)的一部分; 2018年, 瑞典积极参与“三叉戟”军演, 同年与美国和芬兰签署三边协议, 扩大防务。瑞典已经实现了“北约标准化”(NATO-standardized)[26]。面对北极新的双权力结构, 瑞典在安全上依赖美国和北约, 意味着不可避免地与俄罗斯和中国的关系遇冷。包括瑞典在内的北欧国家对俄罗斯的态度集体转向, 与俄关系普遍恶化; 对于中国, 鉴于近年来中瑞关系恶化[32], 瑞典对中国的态度是不友好的。

瑞典应对地区安全形势恶化的措施有四个方面。一是强调遵守国际法和国际秩序的重要性;二是加强北欧国家在利益一致性问题上的合作;三是加强北极理事会、巴伦支合作机制的作用,支持欧盟增强北极参与度, 以多边的方式解决争端; 四是促进俄美关系缓和, 降低地区紧张局势,例如, 瑞典总理在2021年2月4日北极前沿会议上表示: 美国新政府与俄罗斯在北极开展合作的可能性很大, 这有利于所有北极国家, 也有利于地区的安全与稳定[33]。但同时要看到, 大国的国际关系会影响北极的地区关系, 美国与中俄的对抗加剧, 加之瑞典严重依靠美国的安全保障, 瑞典不可避免地会被拖入北极的冲突之中。地区的冲突阻碍国际合作, 瑞典与美国的安全捆绑降低了其政策灵活性, 推动国际合作也将受限, 其和平、稳定与可持续的北极发展目标要想实现, 仍任重道远。

4.2 “蓝色圈地运动”制造北极海域权属争端

北极地区蕴含丰富的渔业、矿产和油气资源,但由于该地区的国际法不完善, 致使北极国家在海域、大陆架的资源划分以及航道管辖问题上的争夺愈演愈烈[34], 相关国家就资源和权利的归属早已展开“蓝色圈地运动”, 争夺和解决的方式就是划界。

第一, 北极国家间200海里内相邻海域划界问题。目前俄罗斯与挪威、加拿大与丹麦、冰岛与挪威、丹麦与冰岛、丹麦与挪威的划界问题已基本解决; 但美国和俄罗斯关于白令海与楚科奇海海区的边界、美国和加拿大关于波弗特海的边界问题尚未达成有效协定[35]。但这些问题大部分已经得到解决[36], 不是北极海域最主要的法律争议。

第二, 北极海域200海里外大陆架划界问题。该问题是北极海洋问题的主要方面, 是法律确权与测绘技术的混合体[37]。俄罗斯、挪威和丹麦曾分别向联合国大陆架界限委员会提交过外大陆架划界申请案, 但最终都以未被认可或自动放弃而收场[38]。解决该问题的困难在于, 各国主张的界限范围存在大面积重叠, 如果各国的要求均得到满足将会使北极国际海底区域制度面临空心化的危险[38]。

第三, 北极航道的“内水化”管控问题。由于东北航道、西北航道大部分需要经过俄罗斯、加拿大的附近海域, 两国基于经济和安全的考量均主张北极航道是其国内航道, 并通过国内立法实现内水化管控[39], 例如国际商船通行东北航道时须使用俄罗斯的破冰船引航, 加拿大则将其北极地区内的西北航道视为内水, 并将其安全化[21]。沿海国的海域管辖权与他国的航行自由权之间的矛盾增加了地区冲突的风险。

对于北冰洋大陆架划界和航道管辖权争夺的应对方法, 瑞典秉持一贯的态度。一是遵守国际法, 《联合国海洋法公约》和《极地规则》是北极国际法的核心部分, 域内外国家均需遵守。二是通过双边或多边协定解决争议。北极国家的大陆架划界问题可以通过双边或多边磋商并签订协议解决, 对于航道管辖的问题还可通过外交途径解决。三是发挥国际组织的争端解决作用。瑞典主张通过国际组织的制度化多边形式解决权利冲突, 充分发挥北极理事会、巴伦支欧洲北极理事会和联合国大陆架界限委员会等组织的争端化解作用。

4.3 极地基础设施升级困难

北极地区的科学研究、经济发展和居民生活需要良好的基础设施支持, 既需要港口、机场、铁路和管道等传统基础设施, 也需要破冰船、大型极地科考船等具有北极特色的基础设施, 以此加强北极的陆路和海洋运输、物流网建设, 优化居民交通条件。但是现状不容乐观, 目前存在北极海陆联运物流网络不通畅[40], 交通基础设施建设融资难[41-42],各国基础设施升级能力差别大等难题[41]。对于北极开发中基础设施的建设难题, 瑞典在新版报告中也对应的提出了关注极地研究、可持续经济发展和居民生活条件提升三个方面。

第一, 极地研究的基础设施。瑞典最早在1758年就已开始北极科学考察, 但由于北极极寒的环境, 科研基础设施至今仍存在不足[12], 瑞典正在升级北极科研基础设施。一是破冰船, 瑞典目前拥有世界领先的极地科考破冰船“奥登”号(Oden), 并准备建造更为重型且不损害环境的科考破冰船; 二是科学考察站, 瑞典北部的阿比斯库观测站已经运行一百多年, 瑞典正在对其进行改造; 三是气象观测系统, 瑞典正在更新气象观测设备, 以提高气候变化预测模型的精度和准确性。

第二, 发展可持续经济的基础设施。北极地广人稀, 长途的人员和货物运输需要良好的运输基础设施, 目前, 巴伦支地区的铁路已经不能满足日益扩大的运输需求, 各国正在协商解决这一问题[43]。瑞典已经开始在其北部港口城市基律纳建设连接挪威东北部港口城市希尔克内斯和芬兰北部城市罗瓦涅米的铁路, 尽管这条铁路线存在争议[44]; 未来, 跨欧洲运输网络的核心通道将连接瑞典与挪威的不冻港城市纳尔维克和芬兰的奥卢[12]。

第三, 提升居民生活条件的“数字基础设施”。瑞典境内的北极地区目前面临着劳动力外流和人口老龄化等问题, 瑞典政府正大力推动“数字基础设施”的建设, 打造更具吸引力的生活环境。一是在经济领域, 政府正对网络宽带大力投资, 努力让所有家庭和企业都获得高质量的数据服务; 二是在教育领域, 网络远程教学可以克服地理距离遥远的问题; 三是在医疗领域, 数字基础设施可以实现远程治疗, 改善常住人口较少地区获取良好医疗条件困难的情况。

5 结语

气候变暖作为一个“威胁乘数”, 通过作用于北极的资源和航运价值, 提升地区地缘战略重要性, 最终引来大国为了资源、经济和安全的竞争。2020年前后, 北欧国家接连推出新版北极战略, 形成“第二波”发布高潮, 这一地区性现象与中美俄在全球层面的权力格局质变紧密相关, 北极的安全环境正在恶化。瑞典作为“第二波”中最先发布北极战略的国家, 关注到了国际和地区形势的“新变化”, 在2020年11月出台的新报告中重新评估了北极的地缘安全风险,新增或调整了对中美俄的态度。瑞典在当今北极安全局势日趋严峻的背景下坚定地选择了团结美国和北约, 可以预见, 安全领域的美国化将在未来较长一段时期内主导瑞典的北极政策,瑞俄、瑞中关系将长期遇冷, 且不排除更为恶化的可能。

中国在2018年发布的《中国的北极政策》白皮书中指出, 中国本着尊重、合作、共赢、可持续的原则参与北极事务, 促进北极的和平与稳定[45]。但中国友好合作的态度并没有消除瑞典对中国的警惕。鉴于美国对中国的对抗政策、中国扩大参与北极事务的现实以及中国在经济和外交上的态度[32], 瑞典自2017年以来对中国的批评声急剧增多, 两国关系近年来持续走低。在此背景下, 中国可以从以下三方面开展温和的中瑞北极合作。第一, 在未来较长一段时间内开展谨慎的经济合作。鉴于目前中瑞关系恶化的现实以及背后的大国因素, 中国需要在双方关系紧张时期暂停涉及安全因素的投资, 短期内不进行废旧军事基地收购、机场或深水港口建设和矿产资源勘探等项目, 不加重瑞典对中国“强制性经济外交”的认识。第二, 渐进开展极地科研合作。通过共同开展北极科考、共建研究站等方式扩大两国学界的交流, 以低级政治领域的合作带动两国关系的改善。第三, 发展两国旅游业。可以通过增加两国直达航班和旅行社数量等方式发展两国旅游业, 促进经济的同时增进对彼此的了解, 改善瑞典民众对我国的负面认识。总之, 中国应秉持真诚友好的态度, 从小范围低级政治领域逐步推动中瑞合作, 且要做好较长时期内两国关系无法出现根本性好转甚至随时恶化的准备, 谨慎处理两国关系。