中国生态文明建设成效与面临的挑战
——基于省域数据的分析

吴明红 钱 雁（北京林业大学马克思主义学院，北京 100083）

一、引言

改革开放以来，我国经济社会快速发展，不仅消耗了大量自然资源，排放的污染物也在不断增加，导致生态环境退化，资源可持续供给能力面临严峻挑战。为了确保中华民族永续发展，党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，旨在化解文明与自然的冲突、促进民生福祉增长的同时，推动生态环境质量根本改善，实现生态系统健康、环境质量良好、资源可永续利用、人与自然和谐双赢［1］。健康的生态系统、良好的人居环境以及可持续利用的资源都是具有非排他性的公共物品［2］，政府作为国家公共权力的代表，应在我国生态文明建设战略中发挥主导作用。

过去我国长期执行以经济增长为主的官员政绩考核激励机制［3］，地方政府非常重视经济建设，但缺乏生态环境保护的动力［4］，放松了环境管制，导致政府环境治理失灵［5］。进入新时代，中央相继出台了涉及生态文明建设的改革方案，从顶层设计和制度体系建设等方面进行全面系统的部署，地方政府也作出积极响应，制定政策措施，落实中央决策。在政府工作中重视地区经济增长、忽视生态环境保护的现象得到明显改善［6］。王印红和李萌竹对2006—2015 年全国30 个省级行政区的政府工作报告进行文本分析发现，地方政府对生态环境的注意力强度有明显增加的趋势［7］。

站在新的历史方位，我国开启了全面建设人与自然和谐共生的现代化国家新征程，生态文明建设也进入以降碳为重点战略方向的新阶段，迫切需要系统评价总结新时代以来政府推进生态文明建设的成效，剖析面临的挑战。在生态文明评价领域，学术界和实践部门已展开积极探索。一些学术研究团队构建了包括生态环境保护、资源利用以及经济社会发展等方面的综合性生态文明评价指标体系，对全国省级行政区生态文明建设进行量化评价，认为大多数省份生态文明水平在持续进步［8-10］。宓泽锋等人通过耦合协调度模型，构建了涵盖自然、经济、社会及其整体协调性等方面的省域生态文明建设评价体系，分析发现各省生态文明建设协调发展程度不高，自然生态系统建设相对缓慢［11］。杨开忠则以地区生产总值与生态足迹的比值评价生态文明，发现东部沿海省份生态文明水平较高［12］。张林波等人从绿色环境、绿色生产、绿色生活、绿色治理等四个方面，综合评价337 个地级市生态文明发展水平，认为东部地区生态文明发展水平最高、中部次之、西部地区最低［13］。在实践领域，浙江、厦门、贵阳等省市先后提出了生态文明建设指标。

现有的生态文明评价普遍涵盖生态、环境、资源以及社会经济发展的各个领域，但未能突出当前我国生态文明建设面临的主要任务。现阶段，我国生态环境改善速度滞后于经济社会发展，表现为我国成功从低收入国家迈入中等偏上收入国家行列，跻身为全球第二大经济体，人均可支配收入比改革开放前增长20 余倍［14］，但生态环境却成为经济社会发展中的突出短板［15］，占国土面积31.3%的县域生态质量处于差或较差的水平［16］，改善生态环境质量、应对气候变化是生态文明建设的主要任务。另外，目前鲜有相关研究揭示生态文明建设成效与政府所采取政策措施之间的关系。因此，本研究以生态文明建设的重点任务为导向，构建生态文明建设成效评价指标体系，量化评价分析全国各省级行政区生态文明建设的成效，揭示政府在推进生态环境改善和气候治理过程中面临的挑战，为进一步优化生态文明建设路径提供参考与借鉴。

二、生态文明建设成效评价

推进生态文明建设迫切需要考核评价予以导向。国家发展改革委等部门根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态文明建设目标评价考核办法》制定了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，作为对省级行政区生态文明建设考核的依据［17］。而评价分析则犹如“校准器”，有利于检验生态文明建设成效，揭示存在的问题，促进生态文明发展，二者不可偏废。

（一）生态文明建设成效综合评价体系

本研究以现阶段生态文明建设重点需要改善生态环境质量、应对气候变化这一紧迫任务为导向，从生态系统保育、环境质量改善、资源合理利用等三个方面构建生态文明建设成效评价分析框架。生态系统与环境和资源是“一体两用”的关系，生态系统是“本体”，人居环境和自然资源是人类对生态系统的两种利用形式［18］。生态系统保育在生态文明建设整体战略中具有基础性的地位和作用，加强生态保护与修复，增强生态系统活力，既是维护生态安全、应对气候变化的必然要求，也是增加自然资源储备、扩充环境容量的基本前提。改善人居环境质量作为最普惠的民生福祉，是当前我国生态文明建设的直接目标。合理开发利用自然资源，走绿色发展道路是改善生态环境质量的必由之路。

在综合参考相关国际协议、国际组织规程，我国政府规划和工作报告以及《生态文明建设考核目标体系》的基础上，结合指标数据的可得性和权威性，在生态系统保育方面选择了森林生态建设、草原生态建设、湿地生态建设、生物多样性保护和生态恢复等五类指标。我国缺林少绿，森林面积总体偏少，部分草原进入退化期［19］，湿地生态保护与经济社会发展矛盾突出，生物多样性有下降的趋势；另外，水土流失和人类矿业开采导致的生态系统退化严重。因此，选择以上指标来反映生态保护与修复的最新进展。在环境质量改善方面选择了水体质量改善、空气质量改善、城市环境治理、城市绿化建设和农村面源污染防治等五类指标，来反映水、大气、土地以及人居环境质量的改善情况。在资源合理利用方面选择了能源利用优化、资源减量增效、大气污染物排放控制、水体污染物排放控制和固体废物排放控制等五类指标，从资源综合循环利用与效率提升、能源消费结构优化以及污染物排放控制等维度，反映减少污染物排放和应对气候变化的成效。本研究构建了生态文明建设成效评价指标体系（见表1）。

（二）评价分析方法与数据来源

各级指标权重的确定采用模糊层次分析法（FAHP），邀请生态、环境、资源领域从事理论研究或实践管理的专家，在评价指标体系的同级指标间，采用0.1—0.9 的标度法进行两两比较确定权重。然后根据专家赋予的权重标度，构建模糊互补判断矩阵A=（αij）n×n：

采用如下权重计算公式测算指标权重：

计算出指标权重值以后，进行比较判断一致性检验，最终得到通过一致性检验的各指标综合权重分配（见表1）。

表1 生态文明建设成效评价指标体系

生态文明建设成效指数测算采用综合指数加权法，参考国家发展改革委、国家统计局等部门联合制定的《绿色发展指标体系》中绿色发展指数的算法。由各项指标原始数据测算出指标的年度变化率，实现指标数据的无量纲化，然后对各指标年度变化率加权求和，计算出生态文明建设成效指数，反映区域生态文明建设的总体成效。

生态文明建设成效指数的计算公式为：

其中，Z 为生态文明建设成效指数，Yi为具体指标的年度变化率，n 为指标个数，Wi为指标Yi的权重数。

各省份生态文明建设成效与政府对生态文明建设关注程度之间的相关性分析，是利用SPSS 软件，采用皮尔逊积差相关的方法计算，并且通过了可信度较高的双尾检验。

生态文明建设成效评价的各项指标原始数据来源，包括2008—2018 年的《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国能源统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国环境状况公报》《中国水资源质量年报》等，所有指标均有来自国家统计局、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部等相关职能部门发布的权威数据支撑。各项指标值是笔者根据原始数据整理计算得出。

省级政府对生态文明建设各方面关注濒次数据代表其对生态文明建设的关注度，是利用Python 语言开发的计算机程序，以“森林”“草原”“生态保护”“生态建设”“保护区”“湿地”“生态恢复”“城市绿化”“海洋环境”“空气质量”“环境保护”“水体质量”“面源污染”“环境治理”“综合循环利用”“能源结构”“能源节约”“资源节约”“减排”“资源利用”“清洁生产”为关键词，自动遍历各省级行政区人民政府（不含港澳台）官方网站2013—2018 年发布的信息公开文件，进行大数据采集，并通过二次筛选，提取涉及生态系统保育、环境质量改善、资源合理利用等相关内容页面整理得到的数据。

（三）生态文明建设成效评价结果

2013—2018 年，全国生态文明建设累计进步14.94%，是2008—2013 年生态文明进步幅度的2.3倍，生态文明建设整体呈现加速发展的态势。这期间，全国生态文明建设成效主要来源于环境污染防治力度加大，主要污染物排放量大幅削减，环境质量明显改善。具体表现为：生态系统保护与修复稳步推进，生态系统保育进步7.54%；环境质量明显改善，进步幅度为19.46%；资源利用优化进步幅度达到17.11%，扭转了2008—2013 年以来的下降态势（见表2）。

表2 全国及各省域生态文明建设成效 单位：%

各省域2013—2018 年生态文明进步幅度与2008—2013 年进步幅度的方差分析显示，两组数据呈现显著性差异，表明我国生态文明建设战略实施，对各省份生态文明建设发展态势产生显著影响，但省域间生态文明建设成效差异明显。2013—2018年，宁夏、上海和重庆等地整体生态文明进步幅度排名全国前三位，均超过了30%，而天津生态文明建设水平下降20.01%。宁夏和上海加快完善环境治理体系，水环境污染防治能力增强，辖区内主要流域水体质量明显好转，整体环境质量有所改善；重庆辖区内的主要河流全部达到Ⅲ类以上水质标准，因此，其生态文明进步幅度排在前列。天津生态文明建设水平下滑明显，主要是受到资源综合循环利用能力制约，当地一般工业固体废物和生活垃圾等废弃物产生量快速增长与处理利用能力不足之间的矛盾日益突出。

三、生态文明建设面临挑战

新时代我国以前所未有的力度，推动生态文明建设取得历史性、转折性、全局性进步，但成效尚不稳固，各方面发展并不均衡，部分地区生态环境承载负荷较重，经济发展与生态文明建设的矛盾仍然存在，统筹协调推进生态文明建设面临诸多挑战。

（一）生态系统保育仍是我国生态文明建设的短板

生态系统保育方面的进步幅度远低于环境质量改善（19.46%）和资源合理利用（17.11%）的提高幅度。随着我国退耕还林还草、天然林资源保护等一系列重大生态保护与修复工程的实施，森林面积增长6.26%，草原面积增长4.85%，湿地面积增加39.28%，新增水土流失治理面积占水土流失总面积的比例为7.68%，矿山环境累计恢复治理面积占矿业开采累计占用损坏土地面积的比例达到8.33%。但生物多样性保护面临严峻挑战，广东、新疆、四川等19 个省份自然保护区面积有不同程度的下降，全国自然保护区面积累计减少1.75%。据第九次全国森林资源清查数据显示，我国森林覆盖率达到22.96%，但仍远低于全球平均水平（30.72%）。另外，自然湿地存在面积缩小、功能减退、保护空缺较多等问题；全国农业用地占土地面积的比例高达56.22%，远超过世界平均水平（37.43%），生态空间被大量挤占；水土流失以及矿业开采占用损坏土地面积数量较大。总之，我国生态基础较脆弱，生态系统承载能力不足将成为环境质量根本改善、资源可持续供给以及应对气候变化的关键制约因素。

虽然保护环境和节约资源先后被确立为我国的基本国策，但生态系统保育却未得到足够重视。尤其对地方政府而言，由于生态系统保护与修复产生成效的时间周期较长，而资源利用优化和环境改善方面能够较快取得效益，因此，资源环境方面更容易受到地方政府重视。全国省级政府在生态、环境、资源等三个方面信息公开文件的数量显示，各省份对资源利用方面关注度最高，对环境质量改善的重视次之，对生态系统保育方面关注度最低。省级政府对生态系统保育方面关注度与生态保护和修复成效的相关性分析发现，政府关注度与造林面积、当年新增种草面积、当年新增水土流失治理面积以及当年矿山环境恢复治理面积均呈显著正相关，但与自然保护区面积变化无显著相关性（见表3）。这表明，各省份对生态系统保育关注度越高，在森林生态建设、草原生态建设以及生态修复等方面的成效越明显，但对自然保护区面积变化没有产生明显影响。自然保护区的重要性不言而喻，是我国生物多样性保护的重要载体，由于长期以来经济社会发展对自然资源需求持续增长，部分自然保护区作为资源的富集区，被违规侵占、开发的现象屡禁不止，自然保护区面积萎缩以及碎片化、孤岛化问题严重，导致全国生物多样性下降的总趋势仍未得到根本遏制［20］。

表3 政府对生态系统保育方面关注频次与取得成效的相关性

（二）环境质量改善与民众的优美环境需要存在差距

我国不断加大环境基础设施建设力度，健全环境治理体系，城市环境治理能力提高13.36%，农村面源污染防治力度提高7.34%，城市绿化增加8.80%，环境质量大幅改善，水体质量改善幅度为32.15%，空气质量改善幅度为23.46%，但由于我国资源消耗和污染物排放的绝对量仍处于高位，生态环境承载负荷过重，人民群众对环境质量改善的获得感不强。全国仍有40.1%的地级以上城市环境空气质量超标，地下水水质状况持续恶化，Ⅰ—Ⅲ类水质监测点所占比例仅13.6%［16］。另外，我国农业生产中农药、化肥施用量长期保持在较高水平，单位播种面积化肥施用强度远超过国际安全警戒线标准（225 千克/公顷），而主要粮食作物对化肥、农药有效利用率不足40%，大量施用的化肥、农药增加了土壤环境以及水体环境污染的潜在风险。

省级政府对环境质量改善方面关注度与取得成效的相关性分析显示，政府关注度与主要流域水体质量和城市空气质量无显著相关性，与人均公园绿地面积、城市污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率显著正相关，同时与化肥、农药施用量也呈显著正相关（见表4）。这表明，各省份环境质量改善方面的政策措施，在促进环境基础设施建设方面产生了积极作用，但由于资源消耗和污染物排放的绝对量仍然较大，生态环境长期超负荷承载，现有措施还没有直接驱动环境质量的改善。政府关注度与化肥、农药施用量呈正相关，反映出化肥、农药施用量较高的地区开始把农业面源污染防治纳入环境治理的重点，而改善环境质量不可能一蹴而就，其政策效应如何还有待时间的检验。

表4 政府对环境质量改善方面关注频次与取得成效的相关性

（三）资源利用优化仍有提升的空间

我国资源利用效率持续提升［21］，单位地区生产总值能源消耗量和用水量分别下降27.13%和35.72%；能源消费结构不断优化，煤炭消费总量降低2.64%，农村可再生能源利用量增加3.38%；污染物排放量大幅削减，主要大气污染物、水体污染物和固体废物排放分别减少46.79%、51.41%和21.20%。长期以来，我国经济发展模式相对粗放，能源消费总量高位运行，且仍在持续攀升，能源消费结构中煤炭所占比重高达56.8%，碳达峰、碳中和推进压力较大；资源综合循环利用能力不足，城市水资源重复利用率下降2.47%，工业固体废物综合利用率下降11.20%，资源利用效率低于世界平均水平；大量资源消耗后产生的污染物排放量巨大，导致生态环境承载负荷较重。进一步优化资源利用方式，仍是以减污降碳应对气候变化、促进生态环境质量根本改善的必然选择。

对生态环境造成破坏的原因大部分来自对资源的过度开发、粗放型使用［22］。因此，省级政府执行生态文明建设战略以优化资源开发利用方式为重点，表明各省份抓住了当前生态文明建设的主要矛盾，但需要警惕地方政府形成盲目追求短期政绩的偏好。省级政府对资源合理利用方面关注度与取得成效的相关性分析显示，政府关注度与大气污染物排放控制、水体污染物排放控制呈显著正相关，与能源利用优化以及资源减量增效呈显著负相关（见表5）。这意味着各省份在资源合理利用方面的政策措施，对于主要污染物减排产生显著影响，但在优化能源消费结构、提高资源利用效率方面还没有达到预期效果。目前，我国资源利用优化的进步主要得益于政府加大环境监管力度，污染末端治理能力增强，大气污染物、水体污染物排放量大幅削减。而能源利用优化和资源减量增效仍举步维艰，海南、黑龙江、山西等13 个省份在资源减量增效方面有不同程度退步，全国能源消费总量尚未达到峰值，能源消费结构优化、利用效率提升以及资源综合循环利用推进缓慢。

表5 政府对资源合理利用方面关注频次与取得成效的相关性

（四）统筹协同推进生态文明建设的机制还有待完善

我国生态文明建设与经济建设的矛盾依然存在。省级政府对生态文明建设各方面的关注频次与区域经济社会发展速度的相关性分析发现，生态系统保育和资源合理利用方面政府关注度与地区人均GDP 增长率呈显著负相关，与第三产业产值占国内生产总值比例增长率呈显著正相关，政府在生态、环境、资源等三个方面的关注度均与居民人均可支配收入增长率显著正相关（见表6）。这意味着经济相对发达的省份综合实力较强，生态文明建设的物质基础、保障条件更为充分，对生态文明建设的关注度更高；另外，我国推进生态文明建设，倒逼经济发展方式转型，促进产业结构调整升级，在短期内会对地区经济增长产生一定的影响，但从长远来看，良好的生态环境是经济社会持续健康发展的基础，并且这也是我国进一步优化产业布局、跨越中等收入陷阱、实现高质量发展的必由之路。

表6 政府对生态文明建设关注频次与经济社会发展的相关性

生态文明建设并不否定经济社会发展，而是要转变传统工业文明时期形成的以资源消耗和生态环境污染为代价的经济增长模式，确保人类社会与自然和谐双赢、永续发展，尤其是我国中西部地区，当前正面临生态环境保护与经济社会发展的双重艰巨任务。一方面，这些地区是维护我国国土生态安全的重要屏障，森林、草原、湿地以及自然保护区等主要分布在中西部省份；另一方面，这些地区经济水平相对落后，经济社会发展需求迫切。在后续深入推进西部大开发和中部崛起战略中，中西部省份在积极承接东部产业转移时，需要警惕污染密集型产业趁机从东部向中西部地区转移［23］，加大生态环境退化的风险。

四、结论与建议

新时代我国不断完善生态文明制度设计，对生态文明建设发展形势产生显著影响，虽然地方政府重经济发展轻生态环境保护的状况得到根本扭转，全国生态文明建设呈加速发展态势，但我国生态文明建设成效还不稳固，区域生态文明建设和各方面发展态势尚不均衡，经济社会发展与资源消耗仍未脱钩［24］，推动生态文明建设，倒逼经济社会发展方式转型，淘汰落后产能，促进产业结构调整升级，对短期经济增长造成了一定的影响。能源利用优化、资源减量增效举步维艰，资源消耗量和污染物排放量高位运行，导致环境质量改善成效与民众的期盼还有差距。生态系统基础脆弱、生态承载能力相对不足成为我国生态文明建设的短板。下一步需要继续保持推进生态文明建设的战略定力，加强生态系统保育、推动资源消费革命、切实改善环境质量、积极应对气候变化，从而满足人民群众美好生活与永续发展的需要。

（一）保持战略定力，统筹协同推进生态文明建设

生态文明建设作为中华民族永续发展的根本大计，是一项复杂的系统性工程，需要保持久久为功的战略定力。首先，明确改善生态环境质量只是生态文明建设的阶段性目标，实现人与自然和谐永续发展才是生态文明建设的根本目的，因此应对气候变化理应纳入生态文明建设整体布局；其次，协调推进资源利用减量增效、环境质量改善、生态系统保护与修复以及气候治理，避免地方政府在执行中央生态文明建设战略决策时，出现为追求高显示度的短期效益，重视资源利用优化和环境治理而忽视生态系统保育等基础性工程的偏好［25］；再次，统筹处理好生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的关系，使生态环境改善与经济社会发展相互协调，尤其在经济社会发展水平相对落后地区的工业化、现代化进程中，避免重复“先污染后治理”的老路，充分利用好后发优势，努力探索资源利用效率更高、对自然生态系统影响更小、人与自然和谐双赢的绿色崛起道路；最后，加强区域协同，把生态文明建设成效纳入政府政绩考核体系，提升绿色发展、民生改善等凸显经济高质量发展的指标在体系中的权重［26］，严格落实领导干部自然资源资产离任审计，引导各级干部树立科学的政绩观，破除区域壁垒，形成中央决策与地方政府执行上下联动，地区之间以及城乡之间相互协同推进生态文明建设的良好发展局面。

（二）加强生态系统保育，夯实生态文明基础

健康的生态系统既是环境质量根本改善和资源可持续供给的前提，也是保障生态文明建设目标实现的基础。忽视生态系统保育，片面追求资源利用优化和环境质量改善，犹如无源之水、无本之木。我国整体生态系统基础较为薄弱，要补齐生态文明建设的短板，首先，应在保护环境、节约资源基本国策的基础上，从国家和省级层面分别确立起生态立国、生态立省的理念，合理兼顾生态文明建设的短期效益与长远目标，加大生态系统保护与修复的力度；其次，要切实坚持生态优先基本原则，尊重生态规律，统筹推进山水林田湖草沙生态系统的协同治理，提升治理成效；再次，发挥生物多样性保护工程的引领作用，完善以国家公园为主体的自然保护地体系，建管并举，逐步化解生物多样性保护面临的严峻挑战；最后，坚持底线思维，科学划定并严格遵守生态红线，筑牢国家生态安全屏障。

（三）推动资源消费革命，提升经济发展质量

我国能源消耗总量仍在持续攀升，能源消费结构不尽合理，资源利用方式相对粗放，效率不高，产生的污染物排放量居高不下，导致生态环境问题在短时期内集中爆发，成为制约经济社会持续发展的瓶颈。当前，需要尽快完善制度设计，利用好环境资源税、排污权交易等市场化调节手段，倒逼产业结构升级和经济社会发展方式转型，大力发展低能耗、低排放、高效益的战略性新兴产业，在经济发展换档升级中，培育经济增长的新动力，打造发展的新引擎，实现经济社会高质量发展。同时，推动资源消费领域革命，加强科技创新，加快对传统产业的绿色化改造，优化能源消费结构，增强资源综合循环利用能力，提高资源利用效率，促成能源消费总量峰值早日出现，严格落实清洁生产，从源头上减少污染物和温室气体的排放，缓解国内生态环境保护和应对气候变化的压力，履行好2060 年实现碳中和这一庄严的国际承诺。

（四）坚持环境质量改善目标导向，满足群众优美生态环境需要

优美生态环境既是最普惠的民生福祉，也是新时代人民美好生活需要的题中应有之义。虽然我国整体环境质量开始向好，但部分地区群众反映强烈的突出环境问题依然存在，需要继续强化环境质量改善的目标导向，完善环境污染防治体系，增强环境污染治理能力，提升污染防治措施的精准度和有效性。在大气环境污染防治方面，应加强区域合作，形成联防联控局面，依据区域环境容量，有序引导、淘汰污染严重的落后产能，重点突破与全面推进相结合，切实减少重污染天气对民众生产生活的影响。对于农业面源污染、地下水污染等治理难度高、隐蔽性较强的环境污染问题，要引起足够警觉，尤其北京、福建、新疆等10 个省份的农药、化肥施用强度仍在增加，需要尽快启动农药、化肥施用总量与强度的双控制，加大对有机肥和无公害农药研发、生产以及使用的扶持力度，推广精细化的农药、化肥施用技术，提高农作物对农药、化肥的利用效率。地下水污染防治，需尽快确认污染源头，与地表水污染、土壤污染防治相统筹，遏制地下水水质持续恶化的态势。另外，还要加快健全标准统一的环境污染监测网络，加强生态环境保护方面的巡视、督察，严肃环境损害追责问责机制，阻断跨区域的污染转移，不断巩固和提升我国环境质量改善的成效。