跨区域协同治理视阈下赣州“三南”融入粤港澳大湾区发展“飞地经济”的路径探讨

陈华平，张廷丹

（江西理工大学 应急管理与安全工程学院，江西 赣州 341000）

“飞地经济”是在区域发展非均衡条件下，打破行政区划限制，以生产要素的互补和高效利用为直接目的，在特定区域合作建设开发各种经济产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢、协同发展的区域经济发展模式。2017年6月，国家发改委等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，进一步支持不同地区发挥比较优势，创新“飞地经济”合作机制，为推进区域协同发展作出新贡献。在区域协调发展中，跨地区之间的协调往往面临众多困难，尤其是省际交界地区受制于地区之间的利益藩篱和政策壁垒，形成了区域发展的“洼地”。赣州“三南”作为赣粤两省交界地区，其经济发展一直处于落后水平，与广东各地区经济悬殊巨大。2019年2月，中共中央国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，支持大湾区加快制造业结构调整和传统产业改造升级，“三南”迎来发展的重要机遇，通过发展“飞地经济”有望建设成为大湾区产业转移先行区和大湾区向内陆辐射的前沿阵地，推动“三南”经济快速发展。

一、赣州“三南”融入粤港澳大湾区发展“飞地经济”的动力

“三南”是全南县、龙南市、定南县的简称，“三南”地域边界相接，均属于赣州边陲小县，“三南”虽毗邻经济发达的珠三角，但其经济发展一直处于落后水平。从赣州市各县(市、区)2019至2021年生产总值(GDP)来看，只有龙南市生产总值排名位于前10，定南县和全南县生产总值均排名倒数。从“三南”发展总体来看，2019至2021年“三南”GDP总量只有章贡区GDP的65.43%、66.20%和65.16%，与章贡区还存在较大发展差距。(见表1)

表1 赣州市2019-2021年各县(市、区)生产总值(GDP)及排名情况

在粤港澳大湾区(以下简称大湾区)建设和赣州市打造对接大湾区桥头堡背景下，“三南”采用“飞地经济”模式融入大湾区有利于双方互利共赢。大湾区进入经济结构调整的高质量发展阶段，城市建设用地、自然资源紧缺，急需进行产业结构调整，把“三南”作为“飞入地”能破解大湾区土地、自然资源约束，促进产业结构转型升级，同时能促进“三南”资源合理开发，充分引进大湾区科学技术、人才和管理经验，形成“多”对“一”的资源流动路径，最终实现互利共赢、协同发展。

二、赣州“三南”融入粤港澳大湾区发展“飞地经济”的基础与优势

(一)与大湾区产业具有相似性和互补性，产业基础扎实

“三南”在地理位置、资源要素、经济发展以及社会文化等方面与大湾区具有密切联系，有利于与大湾区发展建立互补型地缘经济关系，成为大湾区进行产业梯度转移的首选地。一方面，产业结构具有相似性。赣州市计算机、通信和其他电子设备制造业等行业的区位熵指数都大于1，表明赣州这些行业的专业化程度高，比较有竞争力。“三南”的首位产业布局正是电子信息产业，已基本形成电子信息产业的集群式发展，拥有从电子元件到智能终端产品生产的产业技术和基础，能充分发挥优势承接大湾区的电子信息产业，促进电子信息产业升级发展。另一方面，产业具有互补性。“三南”重点发展特色生态农业，大力发展富硒农产品，获批多家“菜篮子”生产基地，同时建设休闲娱乐农业精品园区，完善生态旅游配套设施，具有打造大湾区农副产品直供地和康养旅游“后花园”的优势。

(二)“三南”一体化提供经济发展的有利平台

“三南”一体化发展是赣州为打造南部经济重要增长板块进行的跨区域经济合作示范区的有益尝试，使“三南”拥有跨县级以上行政区域合作经验，有利于打开政府间合作的思维，促进“三南”与大湾区各地政策交流，降低合作阻力和摩擦，促进区域合作。此外，“三南”一体化建设还成为促进“三南”经济发展的新引擎，为电子信息产业、稀土及新材料产业和现代轻工产业等快速发展带来机遇，经济建设取得显著成绩。在“十二五”期间，全南GDP年均增长7.7%，定南GDP年均增长7.8%，龙南2021年县域生产总值突破200亿元。“三南”一体化建设促进“三南”区域经济整体实力不断增强，使“三南”具有承接大湾区产业转移的经济基础和平台优势。

(三)毗邻大湾区，空间区位优势明显

“三南”位于赣州市最南部，素有江西“南大门”的称号。从区域地理位置来看，“三南”均与广东省接壤，距离广州300公里左右，拥有成为大湾区向内陆辐射前沿阵地的显著优势。从交通来看，105国道和大广高速贯穿龙南，赣粤高速和京九铁路穿过龙南和定南，大广高速和龙河高速分别途经全南和定南，“三南”均形成国道、省道、县道和乡村道路互为一体的公路运输网。2021年12月10日正式开通的赣深高铁在龙南和定南设站，有利于加快推进“三南”融入大湾区1小时经济圈。同时“三南快线”基础设施建设项目的加快推进将推动“三南”片区顺利连接，为“三南”实现整体化发展提供有力支持，也为承接大湾区产业转移、吸引企业入驻等提供便利的交通条件。

(四)资源丰富，生态环境优良

“三南”处于丘陵地形和亚热带季风湿润气候区，境内生态环境优良。一方面，“三南”的生态和气候条件使其具有发展蔬菜、果业等特色生态农业的独特优势，目前已成功打响“高山蔬菜”“脐橙”“蜜梨”等品牌，并且“现代农业+观光旅游”为一体的农业发展模式建设，为融入大湾区打造“菜篮子”工程提供了坚实基础。另一方面，“三南”境内森林覆盖率高，旅游资源丰富，拥有九连山国家级自然保护区、国家级森林公园、小武当省级风景名胜区等秀美景点，同时拥有雅溪围屋、关西新围、燕翼围等国家级重点文物保护单位，具有打造成为大湾区休闲旅游“后花园”的优势。此外，“三南”拥有丰富的矿产资源，稀土、钨、钛铁等矿藏储量丰富，矿产资源开发潜力大，具有吸引大湾区进行资源开发和产业转移的先天优势。

(五)政策支持到位，营商环境优越

2020年6月，江西省政府出台《关于支持赣州打造对接融入粤港澳大湾区桥头堡的若干政策措施》的重大政策文件，支持赣州按照“三区一园”战略定位建设成为对接融入大湾区的桥头堡，赣州将同时面临“一带一路”建设、新时代革命老区振兴发展、省域副中心城市建设等多项重大战略机遇，同时使“三南”也具备重大战略、重大政策的叠加优势，迎来发展机遇期。此外，“三南”为打造成为赣州对接融入大湾区“第一站”和“先行区”，积极进行谋篇布局，合理规划产业发展，实行“重点产业链链长制”，把完善各产业链的责任落实到具体领导和相关部门，同时实行优惠的招商政策，通过吸引企业入驻促进产业链不断优化，使“三南”具有“政务环境透明高效、市场环境竞争有序、政策环境亲商富商、法治环境公平公正、开放环境合作共赢”的显著优势。

三、赣州“三南”融入粤港澳大湾区发展“飞地经济”面临的挑战

(一)周边城市内卷，府际竞争激烈

大湾区的建设对周边城市具有重要引领辐射作用，是周边城市实现跨越式发展的重要契机。目前，大湾区周边各市抢抓发展机遇，充分挖掘地区优势资源和产业，积极出台各项政策谋划融入大湾区，各地政府之间竞争激烈。(见表2)

表2 大湾区周边城市谋划融入大湾区相关会议及文件(部分)

从发展定位来看，表中六市与赣州市打造“三区一园”战略定位具有高度相似性，尤其是郴州和贺州融入大湾区的政策、发展规划和产业布局和赣州具有明显同质性。“三南”想要打造成为赣州市对接融入大湾区的先行区面临严峻挑战，需要与周边各市展开全面、激烈的竞争。

(二)“飞出地”政府和企业合作意愿不足

“三南”建立飞地园区承接大湾区产业转移，要面临“飞出地”政府与企业合作意愿不足的难题。利益是区域合作的驱动因素，大湾区与“三南”合作的首要问题是税收和GDP的合理分成，完善的利益分配机制是“飞地”合作的前提。此外，大湾区作为“飞出地”必然要承担更多的人才输出和管理成本，需要承担“飞入地”园区开发和经济事务的管理职能，而“三南”承担的社会事务职能和经济事务职能很难完全割离，两地容易因为权限划分不明确引发管理矛盾，影响大湾区与“三南”开展持续合作的意愿。

利益是企业关注的核心要素，虽然“三南”承接产业转移在区位、资源、产业发展等方面具有独特优势，但周边地区的强有力竞争使大湾区各企业有了更多择优选择的机会。此外，大湾区企业入驻“三南”必然要面临设施设备、生产条件等方面的落差，无形之中增加生产和交易成本，导致部分企业丧失合作的动力。

(三)产业转移带来的经济社会风险和生态环境风险

“飞地经济”的承接平台主要以“飞地园区”为主，但通过“飞地园区”承接产业转移也面临一定的经济社会风险和生态环境风险。一方面是产业转移失败带来的经济社会风险，“三南”需要花费大量财力物力做好园区建设用地规划和拆迁安置等准备工作，但是产业转移往往面临“飞出地”与“飞入地”之间政策衔接、人才缺失、利益协调不到位的难题，两地因产业融合难度大导致产业转移失败，造成“三南”基础设施和资源浪费，产生经济损失和不良社会影响，引起社会群众对政府的不信任。另一方面是生态环境风险，一般情况下，“飞出地”的待转移产业多为加工制造业，需要重点开发利用“飞入地”的自然资源，尤其是“三南”的有色金属资源，过度开发会给“三南”的自然资源带来重大压力，造成环境污染问题，影响持续性发展。

四、协同治理视阈下赣州“三南”融入粤港澳大湾区发展“飞地经济”的路径

(一)加强“三南”内部协同，提升区域竞争力

政府是“飞地经济”的推动者，承担着“飞地”建设的重要职责，“三南”政府要变老区思维为湾区思维，要认识到大湾区拥有的先进管理理念和法治意识等优势，积极争取引进大湾区先进的管理经验、人才和技术等要素，在充分的内部沟通基础上明确各自职责分工，加强沟通和信息共享，摈弃内部不正当竞争，提升区域整体性和统一性。此外，“三南”必须加强人才引进和人才储备工作。一是积极出台各项人才引进优惠政策，加强与大湾区各地高校合作，通过签订人才培养协议，共建研发机构等方式吸引优秀人才入“三南”。二是推动企业与本地院校达成校企双向合作，通过“订单式”合作培养一大批实用型技能人才，满足入驻企业的人才需要，为经济高质量跨越式发展提供智力保障。

(二)加强府际沟通，完善利益分配与风险承担机制

“三南”政府要加强与大湾区各地区政府进行高层战略对话，在充分的政务沟通基础上制定融入大湾区的双向政策，促使大湾区的“单向辐射”转为“三南”与大湾区的“双向合作”。在利益分配方面，双方要以增进共同利益为目标，把“蛋糕”做大做强，促进双方共同利益实现帕累托最优。合作各方可以借鉴股权型分配，即合作各方按照所投入的生产要素比例分割合作收益；也可以依据合作各方在区域分工中所作出的“相对贡献”而分享区际经济合作的成果和收益。在风险规避方面，一是共同承担产业转移失败风险，双方以责任和风险共担为基础进行政策协商，遇到困难合力解决，避免产业转移失败后出现“飞出地”“拍屁股走人”，“飞入地”收拾“烂摊子”的局面。二是降低生态环境风险，“三南”要加大环境保护力度，加大对入驻企业的审核与监管，督促各企业遵守合作契约，坚持绿色生产原则合理开发和利用资源，促进双方进行长期有效的合作。

(三)理顺“飞地”经济事务和社会事务管理权限

“飞地经济”涉及的“飞地园区”经济事务和社会事务管理权限的划分问题是影响两地政府合作意愿的重要因素，“三南”政府与“飞出地”政府要明确双方职责和权限，营造相互理解、相互配合的合作氛围，摆脱“囚徒困境”，实现合作共赢。“三南”要杜绝“地方保护主义”，充分让渡经济事务管理权，尤其是合作园区的规划建设、投资开发、经济管理、组织人事、招商引资等经济建设由“飞出地”全权管理，使“飞出地”的发展理念、科技、人才、市场等优势得到充分发挥。同时“三南”要积极承担社会综合事务管理职能，在土地管理、拆迁安置、基础设施完善、营商环境优化等方面加大力度。此外，“三南”还要加强与当地社会组织和民众的联系，鼓励其参与园区社会事务的监督和管理，充分表达合理诉求，促进政府权力的合理使用。

(四)加强政企合作，吸引大湾区企业入驻

政府和企业是发展“飞地经济”的两大重要主体，在“飞地经济”的合作过程中，政府的职责主要是“搭台”，而企业的职责主要是“唱戏”，要坚持政府主导作用和企业主体地位，促进政企合作。一方面，政府继续完善招商引商和税收等优惠政策，增强对“飞出地”企业的吸引力，同时让企业能自主制定发展规划和战略目标，独立掌握项目推动及生产运营环节。另一方面，促进政企合作，“三南”政府要避免“大包大揽”，坚持“园区”市场化运作，引导企业充分发挥自主性，及时适应新的营商环境和市场环境，双方可以定期进行“政企对话”，通过双方良性互动和共同努力，促进优势主导产业发展壮大，实现产业集群发展。