公民政策参与的有序实现
——评介《提升公民政策参与有序性的路径研究》

聂继凯

（扬州大学商学院， 江苏 扬州 225127）

一、公民政策参与的有序框架

何为有序是公民政策参与有序研究的首要问题，从已有研究来看尚无文献对此问题展开系统、针对研究，弥补对这一关键概念的理解、认知甚至建构无疑对理论研究和实践参考都具有重要意义，而这恰恰成为了《提升公民政策参与有序性的路径研究》(以下简称《研究》)中最具创新性的地方——从合法性、合规则性及合情境性三个维度上科学、系统的界定了公民政策参与中的有序内涵。

首先，有序的规律规定性——有序的合法性维度。公民政策参与有序的规律规定性在《研究》中表征为合法性，且由合法律、合民意、合伦理构成：合法律，即公民参与政策行为必须遵从现有制度设计，例如已有听证、协商会议甚至上访等各种制度设计均为公民有序参与政策过程提供了有章可循的制度支撑；合民意，即公众认可的参与行动，例如参与渠道、参与规则、参与程序等设计要充分契合公民接受度，让公民从心理上接受和认可政策参与；合伦理，即公民政策参与必须遵循的基本公共伦理底线，这为公民政策参与行为设定了一个最低标准，例如性别上的机会均等参与等。

其次，有序的具体规定性——有序的合规则性维度。《研究》认为这一维度包含设定参与行动边界与议题讨论中对论辩规则的遵从两个基本要素。设定参与行动边界主要指公民政策参与以《宪法》为行动元准则，以参与者的角色认知为行动前提，以政策议题场域为行动范围所形成的一种公民政策参与的一种可循结构。既然是公民参与，则多样化成为了利益诉求结构的基本特征，进而通过协调将多元利益有效整合起来成为了公民有序政策参与的基本逻辑，而协调过程即为各方利益主体论辩的过程，所以遵从基本的论辩原则即成为了合规则性的另一重要指标，这些基本的论辩规则主要包括协商对话原则和相互承认原则。

最后，有序的情境规定性——有序的合情境性维度。无论是规律和具体，在不同的情境中都有其独特的表现形式，而这种独特源于情境的规定性创设。具体来看，《研究》认为在中国语境中，公民政策参与行动必须要以社会主义协商民主理论为指导，并分别从主体，场域和适用领域三个方面具体阐述了公民政策参与有序性在中国情境中的具体规定性。主体方面囊括了政党、政府、社会团体、企业等经济组织、社区以及公民个体；场域方面包括人民代表大会、政治协商会议、听证会、大众传媒、邻里中心、业主委员会以及工会等；适用领域方面主要聚焦于公共问题解决需要公民积极参与的民生领域，例如教育、医疗、住房、就业、收入维持、城乡公共事业管理、人居环境领域。

二、公民政策参与中的有序减损归因

公民政策参与有序性框架设定为现实扫描提供了依据，正是基于这一逻辑《研究》梳理出了公民政策参与实践中存在的一系列“有序减损”现象，包括集体行动缺乏公众认同、政策参与漠视行动边界并超越生态伦理底线、对话忽视辩论规则、参与行动缺乏社会主义协商民主视域等。之后，《研究》从社会情境、社会资本、政策过程和意见表达四个维度细致解析了导致有序减损的原因：社会情境方面的原因包括冲突性集体记忆模糊公民身份认同并削减政策意见聚合，传统户籍制度离散公民政策共识，社会发展急剧转型产生的多元社会思潮导致民意碎片化，网络技术发展营造的泛娱乐化环境弱化公共理性，多元文化对峙引发的反智化思维破坏共识性价值基础等；社会资本方面的原因包括公民个体自我概念认知缺陷降低入场动机，社会信任缺乏破坏集体合作，公民网络断裂阻碍参与者在场，个体间合作规范不足影响理性自觉；政策过程方面的原因包括政策子系统缺乏对参与者间力量均衡的控制导致民意代表性不足，政策对话缺乏包容性导致公众意见单质进而影响真正社会问题向政策问题的转化，政策规划阶段缺乏多样性备选方案引发公众不满和对立情绪，政策效果评估及其信息反馈不充分降低了政策参与者的参与效能感；意见表达方面的原因包括公民参与动机的过度利己主义倾向致使政策认同难以形成，参与过程中忽视问题情境下的参与途径选择降低了公民参与的责任感和理性，言说能力不均衡造成利益表达群体极化。

三、公民政策参与有序实现的路径支撑

基于“有序性”框架设定及其有序减损的归因剖析，《研究》最后提出了秩序引控、技术支撑和治理创新三种公民政策参与有序性实现的路径设计。

一是秩序引控。内部引导和外部控制构成了这一路径的核心理念，即通过内外合力实现公民政策参与有序秩序的建构。内部引导方面，提出应从完善公民责任认知和改变责任情感两方面入手，以学校教育、市民讲堂和社区宣传等为主要工具建构起公民应有的责任意识。外部控制方面，提出对合理行为通过听证制度等过程性制度予以正向激励，对超出现有制度安排但尚未失范的行为通过协商等措施尽可能将其纳入已有制度体系或创制新制度让其规范化，对失范行为则通过惩戒性措施进行负向激励三种外控措施。

二是技术支持。现代科学技术的发展为实现公民政策参与有序性提供了新的契机，《研究》以此为逻辑起点分别从网络媒体和大数据技术两个已然对当下社会活动产生深刻影响的技术领域展开了路径设计。一方面应充分利用网络媒体传播的各种优势不断提升公民政策参与过程中的政策共识可达性、公共信息可获得性、公共论坛可进入性，重塑公民政治品格和公共精神。另一方面，应充分利用数据技术的“样本=总体”“容许不精确”和“相关性认知思维”的各种实现为公民政策有序参与提供技术保障。

三是治理变革。针对实践变化，提出了“全景式理性决策”和“公共价值共同生产”两个极具启发性的公民政策参与有序性治理路径。其中全景式理性决策内含通过整体性治理秩序化公民政策参与行为的思路，其独具特色的地方在于通过“全景敞视”和“全景式理性”分别改变和重构政策参与者信息传播质态和行为规则的方式提升公民政策参与的有序性。公共价值共同生产着力于政策参与过程中公民主体意识、公民间平等关系及其合作性参与行为的系统性改造助力公民政策参与的有序性实现。

综上，《研究》一书以明确的问题意识为导向系统性回应了实践和理论都急需回答的公民政策参与如何由失序走向有序的问题，即从合法性、合规则性和合情境性三个维度上界定的“有序”创新性回答了截至目前学术领域仍旧没有系统回应的“有序”到底为何的问题，从社会情境、社会资本、政策过程和意见表达四个维度解析了我国现阶段公民政策参与有序减损的原因，并提出了秩序引控、技术支持和治理变革三种纠偏举措，且其中的“全景式理性决策”和“公共价值共同生产”更是为后续研究提供了创新性的进路。总之，《研究》对于公民政策参与有序性研究具有重要开启意义，理应引起学界的重视和借鉴。