构建行政事业单位内部控制规范的相关思考

李 慧 菏泽医学专科学校

2012年11月国家财政部门按照现行会计法规及相关标准发布《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》)，于2014年1月正式实施。《规范》的实施使行政事业单位内部控制规范程度得到显著提升[1]。但我国行政事业单位建立内部控制制度过程中仍存在诸多问题亟待解决，如部分行政事业单位没有按规定建立内部控制制度；部分单位虽然建立了内部管理制度，但制度性强、实际应用度低，难以在单位内进行有效实施。据本文以构建行政事业单位内部控制规范的相关思考为研究方向。

一、行政事业单位内部控制标准的构建目的

(一)保证单位经济活动合法合规

行政事业单位在进行经济活动时其最根本目的是保障其所从事各项经济活动和经营活动不违反有关法律和法规[2]。

(二)资产安全和财务信息真实和完整

确保行政事业单位财产安全是行政事业单位进行内部控制的核心目标。实行内部控制在确保资金合理、有效的基础上，确保资金不被挪用、滥用。对此，必须提高经费使用效率，做到财务报表真实、完整，从而客观、全面地反映行政事业单位经营活动。

(三)切实防止欺诈和防止贪污

如行政事业单位管理缺陷或工作人员出现道德缺失将导致社会公平、公正分配受到影响，如继续发展下去势必会对整个国家和社会安定产生很大影响。所以，在行政事业单位内部实行内部控制，将各种职能分开，对权力运用进行监控，可有效防止贪污舞弊发生[3][4]。

二、政事业单位内部控制存在的问题

行政事业单位要加强内部控制，需健全内部控制领导小组，强化对财会员工定期训练，以建立和完善行政事业单位内部控制制度奠定坚实基础[5]。诚然，目前我国行政事业单位内部控制规范仍存在着许多问题，从《规范》角度来看，主要问题如下：

(一)内部控制建设不完善

1.单位独立的内部控制功能缺失

部分行政事业单位因人员数量少，没有设立独立的内控机构，单位内控工作由行政事业单位财政部门牵头，既是行政事业单位财务管理机构，又是行政事业单位内部控制主要机构。

2.未开展内部控制专题培训

部分行政事业单位虽已举办财务管理培训课程，但是没有进行过任何内部控制方面训练。由于会计主体对内控理解不够，导致其在实施单位的内控工作中出现一些问题。

3.未按时进行风险评估

部分行政事业单位在实现其经营目的和履行其公共职能的过程中，必然要受各种因素的制约，如：社会、单位、企业等。从而产生不可预见后果。而行政事业单位对其风险评估重视程度较低，缺乏对其进行常规风险评估。

4.缺乏对权力的监管

部分行政事业单位不设内审机构，仅靠财务部门负责监督各个部门对经济行为及特定的经济事项进行审查。与此同时，行政事业单位、纪检只负责人事和财政监督。行政事业单位没有建立内部控制工作监督机制，没有制定政策和实施监管，问题一旦发生，通常要在发生问题之后进行补救。

(二)缺乏完善的内部控制体系

改革开放至今，我国行政事业单位内部控制制度及相关控制体系有了全面优化及升级，其中明确要求事业单位以《规范》为基准执行内部控制。但从实质角度来看，我国部分事业单位在内部控制体系建立及相关制度实施中，仍与《规范》要求存在离析，同时内部控制体系因缺少完善性，导致事业单位财务管理存在若干不足。

(三)关键岗位未分离

关键岗位是在行政事业单位内部控制工作中，肩负着重大工作责任的部门。该岗位作为事业单位工作中重要环节，其工作绩效直接关系到行政事业单位内部控制，也关系到行政事业单位工作目标。由于行政事业单位职工人数较少，而财务部门人员独立承担会计，出纳工作，预算管理，收支管理，财务管理，资产管理和政务采购业务，导致一人身兼多职、不相容岗位兼职现象发生。同时，有的行政事业单位，没有设置独立的内审机构，财务部门也具有审计职能，导致财务与内部审计混杂，很可能出现欺诈和腐败的情况。此外，财务人员缺乏对单位内部控制的了解，导致内部控制执行效果较差。

(四)内部控制的信息化水平较低

现行内部控制制度大都仍以书面文件形式进行。预算管理、收支管理、资产管理仍采用国库集中支付和国有资产管理体制，造成行政事业单位内部控制形式单一，等同于会计核算和财务活动控制。

(五)预算管理存在缺陷

1.财务人员与各个部门之间交流不足

在预算编制过程中存在着财务人员与其他各个部门沟通不够的问题。造成这一现象的原因有多种，一是预算工作时间短、任务重，行政事业单位各部门对于预算最新规定认知较低，而单位财务人员对于业务部门预算走向不了解；二是部分行政事业单位财务人员较少，同时还兼任其他部分工作，所以预算人员并没有及时向上级汇报，而是按照上级部门要求，将预算内容和数额进行详细分析，然后在经过学校批准之后，下发到各个部门。

2.预算考核制度不健全

行政事业单位预算执行中出现问题，主要是由于其未建立健全预算绩效考核制度。目前，我国各项会计制度、法律、法规均规定，要建立合理预算绩效评估体系，合理地实施预算，并制定目标，督促各部门提高完成率，在预算编制中没有专门机构进行监督，造成项目实施拖延。且由于缺乏定期绩效考核，无法对预算绩效进行评估及约束，导致行政事业单位预算管理缺乏约束，较为常见即是各部门预算执行随意，对行政事业单位内部控制造成一定影响。

三、构建行政事业单位内部控制规范的建议

(一)增强内部控制意识

行政事业单位要召开专题会议，加强对行政事业单位内部控制认知，同时也邀请财政方面专家，了解国家有关的法律法规和操作规范，从单位到一般员工，营造一种自觉学习环境。增强对内部控制的认识，使单位内部人员认识到在实现工作目标同时，能够显著地提高工作生产力。同时，要进一步加强内部控制意识，掌握内部控制的基本理论，并能在一定程度上发挥自己的主导地位，从而达到更好的管理效果。

(二)健全内部控制制度体系

行政事业单位在履行自己职责时，具有利用公共资源权利，同时也负有向公众汇报利用和为其提供公共服务义务。因此，在信息不对称情况下，须建立一套规范、合理的内部控制制度约束行政事业单位员工。要想降低风险，强化监管，必须要根据行政事业单位组织结构特点，建立覆盖三个层次内部控制制度。具体内部控制制度体系如图1所示。

图1 行政单位内部控制制度体系

(三)不相容岗位分离和明确权责

不相容工作互相分开是较为常见的内部控制方式，将权力分割开形成互相制约的局面，有利于提高内部控制力度。行政事业单位要对单位组织结构和工作中存在的不匹配岗位进行全面、系统分析、梳理，根据各自的工作职责，对各个重要的职位进行分工，以达到协同和监督的目的。行政事业单位重要工作人员要实行轮岗制度，单位员工长期从事相同工作，往往会产生厌倦心理。而且因为长期待在固定职位上。比如，采购，所以很容易出现舞弊和贪污情况。轮班制度可有效地防止这种情况发生。开展轮班也有助于员工提升业务技能，对单位经营管理全过程有完整的认识，能够更全面地考虑问题，更好地开展业务工作，加强财会工作管理。会计工作对会计人员专业素养和对政策控制能力都有很高要求，预算、采购、账务处理等都是很重要的工作，要从根本上管控核心岗位工作人员。

(四)完善内部控制体系信息化

信息技术爆发式提升推动了行政事业单位内部控制系统信息化水平得到飞跃性提升。在这方面，行政事业单位要利用互联网、计算机等技术构建一套适应行政事业单位自身特点的独立会计软件与行政事业单位内部监控相融合，实现行政事业单位内部管理统一，既可简化工作，又可保存工作痕迹，提高工作效率。根据有关规定，对行政事业单位的内部控制进行规范化管理，便于各部门主管进行审核、做出决定，并建立起一套行之有效的内控机制。并能实现对下级单位实时监测，对其账务处理、预决算编制和公布等工作实时监控，便于内部监督。具体内部控制信息系统如图2所示。

图2 内部控制信息系统

内控信息系统由下列九大子系统组成，具体如下：

1.预算管理系统。具有预算编制和预算监控等作用，可以对工程进展进行及时的调节，并对工程的执行情况进行实时监控。

2.会计核算系统它具有收入、支出、对账、票据管理、在线支付等诸多特点。

3.政府采购管理系统。能够制定采购计划，更改购买模式、审核订单、付款。

4.资产管理系统。具备购入登记、资产分类、折旧计提、资产信息管理等功能。实现资产登记、流转、报废等过程的信息化，实现资产的全程监控，并对资产的管理职能进行了清晰的界定。

5.项目管理系统。具有项目申请、项目预算批复、项目预算执行、绩效评估、资金运行管理等功能，可以有效地加快项目的完成时间。

6.合同管理系统。具备合同登记、合同支付等职能，可查阅、浏览合同，并及时掌握合同执行情况。

7.报表管理系统。具有会计信息读取、报表自动生成、报表发布等多种特点。这个体系在所有系统中都有，按照用户需求，产生相应报告等，并将报告发送给各个部门。

8.动态监控系统。通过对内部控制、财务信息、经济责任等方面动态监测，促使员工切实遵守内控制度。

9.信息服务系统。具有查询和检索功能，可以为用户查询系统，处理个人事务等提供相应的业务。

(五)强化预算管理

预算管理是实现行政事业单位内部控制重要环节，也是实现行政事业单位经营活动重要环节。在预算管理强化方面可从部门沟通及预算编制制度两方面入手，具体如下：

1.加强预算编制人员与各部门的沟通

财政在制定财政预算案前，应对各部分的情况进行调查，并向有关部门咨询。通过沟通使各部门了解到做好预算工作对保证单位正常、高效运行的重要性。同时，将最新政策通知给各个部门，对最新规定进行明确，让他们认识到没有预算案而又要动用经费的难处，若要追加经费，就得在原来拨出的经费中加以调拨。预算编制人员要与各个部门共同努力，准确掌握各单位的预算编制和需求，及时与客户交流，准确科学地编制。

2.建立预算绩效考评体系

对各部门预算实施情况进行定期检查，对业绩优良部门给予奖励，对绩效不合格的要求进行整改，强化财政监督，营造合理的预算开支环境。制定一套实施方案、考核方法、考核范围、考核结果等方面。考核期限可以分为季度考核、年度考核和非周期性考核。考核分为部门考核、项目考核和团体考核。另外，各部门还将定期对各部门预算执行情况进行考核，并在年终公布年度预算执行情况接受社会各界监督和考核。

四、结语

综上所述，行政事业单位在为广大人民群众服务中扮演着举足轻重的角色。其中，内部控制作为行政事业单位机构有效运行及保障财务管理合理化的重要组成部分，既是国家规范、政策实施，同时也是维护社会和公众的根本保证，防止滥用权力，保护国有资产，防止贪污舞弊，所以加强行政事业单位内部控制建设至关重要。