新《预算法》下县级财政全面预算管理问题与对策

金霞 山东省泰安市东平县财政局

引言

2015年1月1日新《预算法》正式实施，它从公共财政改革对预算管理的要求出发，使部门预算编制的完整性得到完善、预算执行的规范性得到强化、预算透明度得到提升、转移支付管理得到优化、预算管理的科学化和精细化水平得到进一步提高。与新《预算法》相辅相成的、专门针对政府会计工作特点和要求出台的《政府会计准则——基本准则》于2017年1月1日正式施行，这是立足于我国国家法治体系构建的基础之上，是对新《预算法》的一项具体补充。财政预算是政府从收入与支出这两个层面对政府财政资金的使用、计划与安排。县级财政预算管理的范畴主要包括预算编制、执行、实施与监督等多个方面。无论是在国家还是在地方层面，财政预算被视为计划内的融资和分配工具。例如：部门预算改革的实行主要是对部门的基本支出和项目支出进行了科学而合理的分类，预算编制的流程得到了进一步规范，在确保部门职能得到履行的同时，进一步规范了部门的行政行为，全面降低了政府的行政成本。因此，本文对县级财政全面预算管理的实施进行探讨具有一定的现实意义。

一、预算管理相关概念解析

（一）财政预算

政府部门将一些社会资源进行统筹管理，从而为社会公众提供公共产品和服务的行为就是公共财政，从本质上看公共财政可以说是一种分配行为。所谓预算主要是对将来一段时间内的收入和支出计划进行预估的行为。因此，财政预算主要是指经过国家的法定程序审批的国家年度收支计划。财政预算充分反映出政府在一个预算年度中的收入与支出的基本情况，财政预算是通过数字的方式对未来公共财政收入和支出的一种表述。在财政管理中，预算管理是一项重要的组成部分，是政府部门为了确保预算资金的规范、有效、科学运行而实施的一种组织、调整、控制与监督的行为。

（二）预算编制

对预算收入和支出的计划进行制定的整个过程被称为预算编制。在进行预算编制时必须将年度内经济社会的发展预期、上一年度的预算实际执行情况、国家宏观政策的调控、绩效评价结果、对未来一年收入与支出的预测情况等因素综合考虑在内。通常情况下不允许编制赤字，对财政预算收入的编制应符合国家的政策方向，切记不能够脱离经济社会发展的实际状况，必须做到足额编列。对财政预算支出的编制，必须严格树立“过紧日子”的思想，对一般性支出进行严格压减。财政预算编制一定要在保障好“三保”支出需求的情况下充分考虑到县级必保的重点支出项目。

（三）预算执行

预算由预测走向现实的具体过程就称为预算执行。预算执行是预算管理过程的关键环节，执行的效果将对政府公共服务水平的高低产生直接影响。财政预算在执行的过程中，必须及时、足额拨付预算资金，不得擅自截留。在预算执行的过程中必须加强预算的约束性，不得擅自改变预算资金支持的范围和方向。财政预算作为收支计划在实际执行过程中会面临各种突发的变化，这就要求各级财政部门要根据变化，按照规定的要求对预算进行调整，组织新的预算平衡。

二、新《预算法》实施后县级财政全面预算管理中存在的问题

（一）预算资金的使用较为分散

在财政预算资金使用的过程中通常会出现这样一种困境：预算资金花完了，但是收到的实际效果不够理想。例如：在一般公共预算资金和政府性基金预算资金的支持范围之间还存在衔接上的问题，有些支出方向存在重复补助的现象，而有的支出方向又无人问津。再例如：有的财政预算资金在使用过程中较为分散，支持的方向较多，从而导致每个支持的方向获得的资金较少，出现了资金使用碎片化的问题，很难形成资金的合力，这在很大程度上降低了资金使用效率；有的专项资金在用途和投向上具有一定的交叉性，并且由不同的部门进行管理，这些资金分散在不同的部门中，导致各个支持的方向出现了苦乐不均的现象。另外，县级财政部门在使用财政资金时各部门之间缺乏有效的沟通。例如：在财政职能方面的投入，教育、农业、文化、科技、交通、医疗、就业、节能等方面都会进行投入，而投入的这些资金归口分别属于不同的部门，特别是在投入方式和投向上分别按照自己的不同规定来予以确定，导致资金缺乏统筹安排和规划，各部门之间各自为政、资金的有效供给明显不足，并没有优化配置财政资金。

（二）部门中期财政规划的执行不到位

目前很多县级财政部门已经开始实施部门中期财政规划，编制三年滚动预算，然而在部门预算管理中存在的问题也不容忽视。例如：有的县级财政部门并未编制全口径的预算，未将单位的各项收入、结余结转资金全部纳入下一年度的预算中，导致预算编制缺乏全面性和准确性；有的部门预算项目分年度编制缺乏准确性，申请的项目较多，但是并未形成实际支出，导致这些资金趴在账上成为存量资金，资金的闲置占用了资源，而其他一些部门和一些方面即使有需要也无法迅速获得资金的支持；虽然有的部门编制了中期财政规划，但是对于本行业、本部门未来开展业务的方向和工作量在预测和规划上并不到位，最终导致在预算执行的过程中出现了新增资金需求的现象，突破了部门中期财政规划；还有的部门预算编制的内容较为简单，并未充分反映出项目的重要内容，这也就为重复申报留下了可乘之机。

（三）预算管理工作的信息化程度较低

一直以来各级政府的财政部门被称为国家的“钱袋子”，财政部门的工作人员作为财政资金的守护者，使用好财政资金是其重要的责任。“工欲善其事，必先利其器”，因此，全面提升财政资金的使用效率，就必须有先进的工作方式和方法做支撑。随着现代信息技术的飞速发展，在一些县级财政预算编制和执行的过程中发现，现有的预算管理信息系统更多的是对数据的存储、记录和录入，并没有对数据进行科学的分析，也无法自动生成有价值的、可利用的数据信息，甚至一些经济不发达县级财政部门仍然是依靠Excel表格来对数据信息进行加工，这种人工处理数据的方式耗费了大量的人力资源和时间，增加了行政运行成本，这种现象在信息技术飞速发展的今天显得特别突兀。在大数据时代，实现信息系统的升级再造、充分运用大数据已经成为财政工作中所面临的新的挑战，这也是未来财政工作发展的必然趋势。如何将信息化、大数据、云计算与财政业务整合运用在一起，全面提高财政预算管理工作的信息化程度，这已经成为亟待解决的重要问题。

（四）“零基预算”的执行不彻底

目前在各县级财政部门中还存在“零基预算”执行不彻底、操作方面亟待规范等问题。在对财政资源进行分配时，不同的资金需求部门作为为自身利益服务的决策者，通常会用行政因素来干扰资金的分配情况。例如：有的部门在预算执行过程中会借助政府政策的相关文件向财政部门申请追加资金，并不考虑这样的行为是否在占用公共资源。这些行为导致部门利益固化，出现了资金需求与日俱增的现象，不可避免地发生了预算编制中基数加增长的现象，并没有根据实际需要编制“零基预算”。

（五）预算编制缺乏科学性

目前我国大部分县级财政部门对财政预算管理实行归口管理的方式，也就是实行预算编制、预算执行和信息反馈等。在整个流程中如果出现问题会分别向所负责的部门及时进行反馈，但是有的问题存在一定的交叉性，各个部门在沟通与交流的过程中，如果不能及时处理部门职责界定不清的问题，不仅增加了管理成本，更降低了管理效率。目前一些县级财政部门仍然采用基数递增的方法来编制财政预算，这种方法缺乏对基础数据的把控，科学性较差。

（六）预算执行的稳定性较差

财政预算编制方法将直接对预算的执行产生影响。由于一些县级财政部门预算编制缺乏有效论证、科学性和合理性，导致预算在执行的过程中会出现突然临时增加或调整预算计划的问题，影响了预算执行的稳定性，再加之县级财政部门对预算的监管缺乏有效约束，使得预算执行稳定性差已经成为常态化的特征。例如：山西省某县2018年的会议费和差旅费预算支出就进行了150多次的调整。

三、新《预算法》下县级财政优化全面预算管理的策略

（一）全面优化预算管理的方式和方法

县级财政部门应结合本地的特点、经济发展状况全面优化预算管理的方式和方法。例如：预算资金的筹集方式目前大部分还是各级财政拨款的方式，主要依靠的还是财政收入，在对社会资本的吸引力方面极为有限。在出现财政收入增长乏力、而财政支出不断增加的情况时，县级财政部门可通过政府债券渠道进行融资，多渠道、多方式筹集和使用预算资金来支持政府重点支出项目，在合法合规的前提下，运用市场化的手段充分发挥预算资金筑渠引资的作用。

（二）在全面预算过程中加强对资金的统筹管理

在财政预算管理的全过程中，对于财政支出的分配应站在全局的角度进行综合考虑和统筹安排，从思想上分清轻重缓急，一定要紧跟国家步伐，集中力量办大事，在项目安排上要实现与国家的同频共振，争取国家的支持，从而实现事半功倍的效果。另外，还必须强化统筹理念与中期规划的有效衔接，在了解宏观经济运行情况、认真分析本地未来三年的变化趋势基础上做出中期规划。在进行预算编制时，应进一步强化中期规划与统筹理念的有机融合，结合中期规划对项目预算进行统筹安排，不能将实际需要几个年度才能完成的项目在一个年度内就申请全部资金，而是应该分年度使用资金，避免项目资金闲置、实现资金使用的精准性和科学性。

（三）加大对全面预算管理人才队伍的培养和建设

完善财政预算管理需要全面提升预算管理人才队伍的综合素养。例如：各县级财政部门可以加强培训，提高全面预算管理人才队伍的业务素质。如今我们正处于信息高度发达的新时代，这也是一个知识经济大放异彩的时期。全面预算管理人员的知识素养、业务素养、实践能力决定了全面预算管理活动的成败。因此，财政部门应组织专业化的培训，为基层财政部门培养一批稳定的、具有较强综合素养的预算管理人才。培训的方式可以采取集中培训、录制课程、聘请专家讲座、深入基层实践、视频培训等不同的方式开展。

（四）进一步完善全面预算管理信息化

先进的信息技术和网络技术是当今财政全面预算管理顺利实施的重要手段和支撑。要实现财政信息系统与其他部门信息系统的整合、实时动态化的数据共享，由过去的信息孤岛向共享融合的方向发展，使财政预算信息更加真实有效。例如：县级财政部门应该将全部的工作流程嵌入到财政信息系统中，通过先进的技术化手段对业务操作进行规范、实现预算约束的刚性、降低预算编制的随意性，在实现财政业务流程更加规范化的同时，提高财政资金使用的透明度。

（五）优化预算编制

县级财政部门应高度关注预算编制的重要性，不断优化预算编制方法。可以根据各部门工作重点对财政资金的流向进行科学的调整，严格按照流程规定报送人大审定，为预算编制的顺利实施奠定基础。对财政体制下的预算编制流程进行改进与完善，改变过去财政体系和职能的单一化、预算编制流程的简单化，在预算编制过程中一定要实现权责明晰，进一步加强预算编制的目的性。

（六）强化预算的执行手段

县级财政部门必须加强预算执行责任单位的执行刚性和唯一性。预算方案经过审批通过后资金会拨付和分配到各部门和各单位，相关管理部门应该对资金的使用情况进行动态化跟踪与管理，做到财政预算管理有据可依、有迹可循。同时，还应该充分发挥国库支付中心的监管职能，加强对预算执行的约束力。随着新《预算法》等相关法律法规的不断出台，各项规章制度也在逐步完善，这为实现科学而高效的预算执行提供了法律保障和依据。

（七）加强对全面预算管理监督机制的构建

必须加强对财政预算的全过程、动态化监督，进一步强化预算编制、预算执行及决算的全过程监督职能。对于财政预算中已经确定的项目和数额不得随意进行变更，让财政资金在阳光下得到健康运行。充分发挥财政预算绩效评估和监督的作用，确保预算执行和监督过程的严谨性和规范性。

结语

综上所述，实现财政全面预算管理是财政有效运行的基本前提，是确保社会经济可持续发展的重要动力。随着我国经济改革的不断深入，县级财政作为国家财政体系的重要组成部分，必须科学合理的利用有限的财政资金，做好财政预算，为全面推进本区域经济发展提供坚实的资金保障。