专卖制度背景下烟草局放管服改革的困境与对策研究

黄素芳 王 敏 刘 真

（山东潍坊烟草有限公司坊子营销部，潍坊 261200）

引 言

“放管服”应该在全国各个地区、部门深化推进，促使各单位智能积极转变，以更好地服务大众。烟草行业也应顺应号召，加快“放管服”在各层级单位的改革和推进。任何行业的改革过程都会存在一些痛点，烟草行业也不例外，行业改革难点主要体现为两个方面：一方面，国家对烟草行业的完全垄断，实行专卖制度使整个行业都缺乏改革动力；另一方面，烟草制品的供应大多由国家按计划调拨，随着市场零售许可点的增多，货源却并未增加，专卖局在改革的过程中也产生了很多问题。

本文以山东潍坊烟草有限公司“放管服”改革作为研究对象，分析了改革过程中遇到的难题，并提出了有效解决对策。

一、研究单位“放管服”改革现状

（一）研究单位概况

我国实行烟草专卖最早可追溯到1982 年，山东省烟草公司潍坊分公司就是专卖背景下设立的。到1984 年，又成立了潍坊市烟草专卖局，两单位政企合一、合署办公。2000 年，因山东省烟草专卖局管理体制改革，山东省潍坊烟草有限公司此时正式组建，与潍坊市烟草专卖局合署办公，其主要负责潍坊全市烟草专卖执法、卷烟经营、烟叶生产经营工作，承担国有资产保值增值的责任，下辖12 个县级烟草专卖分公司或营销部、1 个实业公司。

（二）研究单位“放管服”改革措施

国家近几年推行的“放管服”改革，能有效激发市场活力。烟草行业在经营管理过程中应遵循统一领导、垂直管理的管理机制。烟草行业要想提升自身的发展质量，必须加快推进“放管服”政策。山东潍坊烟草有限公司在落实“放管服”改革要求时，主要措施为以下几点。

1.简政放权

首先，实行烟草零售许可黑名单制度，不满足办理烟草专卖许可的单位，坚决不予办理零售许可证，如存在安全措施未做好的企业、距离学校太近的地点等；其次，实行营业执照和专卖许可证分离制度，公司将烟草零售许可证的办理规划为工商登记后置，积极为各零售点讲解和指导专卖许可证的办理步骤；最后，对行政审批服务、行政审批制度和行政审批行为进行改进，使其规范化操作和执行。

2.放管结合

放和管本身在概念上有一定的矛盾，如果处理不好两者之间的关系，就会出现“放=乱，管=死”的后果，因此企业要平衡好放和管之间的关系。近几年，公司进行有效的“放管服”，采取了事中和事后加强监管的方法。首先，优化了监管方式。在监管过程中，进行“双随机、一公开”的方法，重点监管，完善监管机制。对于重点环节和人员重点监管，并进行随机抽查。其次，有效提升企业的监管水平。通过与相关互联网公司深入合作，建立了高效的网络办公平台，如潍坊市烟草任务管理平台系统、潍坊市烟草专卖“潍民坊心”便民服务信息系统、潍坊市烟草经济运行综合管控平台等，通过现代化信息技术的加持，加强了公司的行政审批及监管。通过在监管过程中引入信息化、智能化及大数据等新手段，大大提高了监管效率和监管的水平。最后，进一步提高监管效果。在监管的过程中实行交叉执法、隐身执法等手段，监管方法多样化，监管步骤清晰化，使得监管过程受外界因素影响干扰的概率降低，监管模式更加精细化、机动化，效果非常好。实行这些方式和步骤以来，公司的监管质量、监管效果更上一层楼。要求下属的各专卖局加强对市场的监督检查和随机不定时抽查，对于问题早发现、早解决，提高监管效能。这使得执法更加透明，遏制了可能出现的问题，使监管过程更加廉政阳光。

3.优化服务

简政放权和创新监管都是为了提供更好的服务。在推进“放管服”的过程中，要不断融入服务的意识和理念，不能伤害零售户的各种利益，积极为零售户提供便利、高效的服务，使服务水平和服务质量得到提升。首先，建设综合性的服务大厅，实现“多个业务，一个窗口”解决。相关行政事务包括收发材料、受理授权、监督发证等环节，均应在大厅内一次完成，申请人无须多个部门来回颠簸办理，通过窗口一次性完成办理，十分便利。其次，简化流程。相比较于之前办理许可证的周期长、步骤烦琐，现如今办理周期已经大大缩短，提高了办事效率，节省了零售户办理许可证的时间，收到了大量好评。另外，随着互联网给国内各行业带来的各种便利，在政务服务过程中也可以考虑将互联网平台引入工作范围中，为行政服务提供方便。可以针对实际工作中遇到的各类问题，提出相应的方案和解决措施。例如：建立数字化的专卖监督管理体系；和全国范围内的信息系统进行对接；烟草专卖的零售许可证的办理使用统一的系统，本市局内的零售许可的办理可以通过网络进行申请。

二、“放管服”改革的困境分析

（一）改革困境表现形式

1.卷烟市场庞大，监管力度低

烟草行业“放管服”改革的实行给各卖点带来了方便，最明显的就是零售许可证办理的效率增加，拥有零售许可证的卖点越来越多，市场主体增加而又良莠不齐，这就不乏出现很多违法主体，一些零售店为了谋取利益，虽持有许可证，却不从当地烟草公司合法渠道进货。随着办理烟草专卖零售许可证的申请人越来越多，造成零售终端点多面广的格局，为违法行为提供了便利。现阶段，烟草市场的违法主体的增多，烟草专卖局受制于人员、车辆、办案水平，对市场的监管力度还远远不够。

2.控烟履约职责相对滞后

在“放管服”改革的过程中，为了给零售户带来便利，加大了“放”的力度，市场准入门槛比以前降低了，大大方便了许可证办理难度，市场活力得到一定的激发，但由于“放”得太过度，办理证件的用户数量激增，这就增加了违法主体的数量和违法的概率，违法案件有所增加，但烟草局在执法力度、执法水平、执法人员上的不足，即“管”的力度跟不上“放”的速度，造成了对市场监督力度的不足，给烟草局的工作带来很大的影响。

（二）改革困难的原因

1.烟草专卖制度与市场实际需求相悖

我国的烟草制品生产量与消费量均居全球第一。因为烟草行业有利于提高国民经济且烟草制品的特殊性，一直以来，世界上的许多国家都实行烟草专卖制度。我国的烟草专卖制度由来已久，中华人民共和国成立后又经过了改革开放、加入世贸组织，烟草专卖制度日趋完善。烟草专卖制度成为国家税收的重要来源，有效保证国民经济的持续健康发展。然而，烟草专卖制度基于维护国家利益，使国家的财政收入能够充分保证，但是在消费者利益的保护、社会大众身体健康的保证，以及卷烟零售户利益的保护方面却做得不够到位。

2.地方烟草专卖浑水摸鱼

我国的烟草专卖制度是国家以立法的形式确定的，它体现的是国家政策性垄断，属于国家完全垄断性质。通过全国人大立法、国务院制定行政性法规赋予了烟草专卖行政主管部门行政处罚权、行政审批权，工信部、国家烟草专卖局制定的部门规章进一步完善了烟草专卖制度。为了国家利益，国家实行烟草专卖，突出烟草行业对国家财政巨大贡献的地位，烟草专卖制度一直深受国家的重视。但是，烟草制品批发、烟叶种植环节的征税属于地税领域。由于烟草行业财税方面的特殊性，各地在本地区内制定或实施烟草专卖制度时，为了本地区的税收，逐渐形成了地方保护主义。即使是在实行烟草工商分设之后，地方政府出于税收需要，大多要求本省卷烟销售品类以本省内卷烟规格为主。严重破坏了整个卷烟市场秩序，消费者只能被动消费本省自产品类，各地品类卷烟不流通，逐渐形成恶性循环。

三、“放管服”改革优化路径

（一）加强队伍建设

在人才队伍的建设方面，烟草公司应每年从大学应届毕业生中挑选新生力量，补充到公司中用来提高公司高素质人才的比例。同时，也要加强老员工的技能培养，尽量多组织一些专业培训，对员工进行思想教育，在员工队伍中寻找更有担当和干劲的人才。

（二）创新监管方式，提升监管水平

探讨“互联网+烟草专卖监管”新模式。对于新办证零售点，烟草专卖局要及时将零售点信息录入监管系统，建立一个囊括违法销售、无证销售、优秀零售点、守法零售点的档案信息库。监管人员可以对信息库内容随时查看、维护，将市场监管工作更加方便和灵活，工作事半功倍。依托潍坊市烟草任务管理平台系统、潍坊市烟草专卖“潍民坊心”便民服务信息系统、潍坊市烟草经济运行综合管控平台等互联网工具，使稽查员等行政工作人员工作配合度更加默契，“管”的作用日益突显。

相关工作人员要将监管要求落到实处，认真贯彻，对于只办了证没有实体零售点的、一个零售点办理多个许可证的、实际售卖地址跟许可证不一致的情况要进行重点监管，全面执行随机、公开监管原则，力求过程公开透明。

落实规范经营联席会议制度。内管部门需要对“问题客户”定期进行检查和不定期进行抽查，对于复杂案件进行讨论。对囤烟、套购卷烟及非法卖烟等违反规定行为加大打击力度。可视具体情节对其采取警示教育甚至注销等举措。

（三）适度降低烟草专卖的门槛

由于之前设置的准入门槛过高，销售许可证的审批流程也较为烦琐，这就降低了审批效率，限制了烟草专卖的发展，改革过程中要对烟草专卖门槛适当降低，为零售户提供便利、快捷的审批服务。要加快发展“互联网+政务服务”模式，通过互联网将信息公开化、审批过程发现不符合项通过互联网在线对整改内容进行一次性警告。群众熟知办理的流程和办理过程中应当注意的事项，解决了零售户办理业务来回跑的处境，为零售户进入市场提供便利。

同时对于需要现场办理的人员，提供预约办理程序，只要申请人的情况符合办理要求且提供了全面的材料，行政工作人员就应为其签发许可证，切不可因为自己的疏忽大意拖延办理，影响零售户的正常使用。

控制许可证的增长速度，稳固市场稳步发展。在目前的烟草行业中，在发放许可证之后，一般对零售户的监管就不是很严格了，甚至会出现脱管的情况。例如，之前办理许可证时未对申请人的信息进行全面备案，造成了许可证的后续管理力度不够的情况发生。要想控制好零售许可证的增长速度，要求对违规零售户进行严格监管，建立诚信档案，不符合条件的申请人坚决要求其整改，无法通过整改满足申请条件的坚决不予发证，以此来控制证书数量，提高零售点的质量，通过发证前的干预，可以使得下辖市区内零售点布局更加合理，使零售点的质量和数量均获得很好的控制。

（四）高效服务，便民利民

实现“一次办理”制度，对网络申请办理许可证书进行大力推广，可以减少现场办理的烦琐及减少纸质材料的提交，原先的“现场跑腿”转变为现在的“在线跑腿”，既可以进行无纸化办公，又能简化审批流程，证书办理周期得到了缩减，网络办理可以做到一个窗口受理，在线完成处理，过程简洁明了且透明，不用再数次往专卖局交材料、走手续，节省人力物力。同时，对那些地区偏远和出行不便的群体，适当开通“绿色通道”，提供网络或电话预约，由专门的行政工作人员帮忙上门指导和取材料，证书办理完成后再送证上门的服务。

结 语

本文通过对山东潍坊烟草有限公司“放管服”改革困境与对策进行分析，得出了一定结论。但是由于烟草行业“放管服”改革涉及面广，跨地域范围广，本文以山东潍坊烟草有限公司为例，介绍了市级烟草专卖局在“放管服”改革中做出的努力、成效和下一步的改进建议，在今后的研究过程中，可将改革经验和探索应用到省级烟草专卖局乃至全国烟草行业在“放管服”改革中的困境，以期取得更好的成效。