社会综合治理管理网格边界测绘工作探讨

刘国雄 史福生 张路遥 李松林

（中科检测技术服务（广州）股份有限公司，广东 广州 510650）

0.引言

社会综合治理网格化管理作为一种现代的新型公共管理模式，可有效提升政府治理能力与效益。为提升“数字政府”社会服务管理水平，推进社会综合治理现代化，通过采用网格化管理精准划分人、物、地、事、组织等各类基本数据的归属，建成网格化管理的网格界线基础，最终形成社会综合治理网格“一张图”。因此，网格边界线测绘成果，是社会综合治理网格化管理的数据基础支撑。

本文网格边界绘制工作在行政区划界线、卫星遥感影像图、村居网格界线等数据成果的基础上，按照网格调整要求进行划分，核定行政线、踏勘习惯线、搁置争议线，以ArcGIS图层绘制手段进行管理网格边界测量绘制确界成图。本文以其他地级市社会综合治理管理网格边界测绘项目为例，通过项目实践经验总结，分析研究社会综合治理管理网格边界测绘的技术路线与工序流程，以期为其他同类网格边界测绘项目提供参考。

1.目标和主要工作内容

1.1 项目建设目标

社会综合治理网格边界图层数据是“数字政府”建设基础数据的组成部分，也是推进社会治理现代化的一项基础性工作。网格边界测绘工作要践行共建共治共享理念，最大限度整合各层级的行政资源、社会资源、公共服务资源和市场资源。依托基层社会治理网格边界，精准划分人、地、物、事、组织等各类基本数据的归属，同时政府各管理部门将业务数据精准导入管理网格中，最终形成基层综合治理网格“一张图”，进一步深化拓展基础社会治理综合服务管理工作数据支撑，为提供“组团式服务”打下基础。

1.2 主要工作内容

遵循省委政法委和省政务服务数据管理局的项目要求，执行《全球定位系统实时动态测量（RTK）技术规范》等国家行业标准规范；参照现有行政界线等基础界线、卫星遥感影像图与自然地理布局划分原则；通过沟通协调各乡镇街政府、党委、综治部门落实网格边界绘制、实地踏勘与纠偏确界；最后将网格边界测绘数据成果逐级提交审核与数据入库。

2.项目技术路线与工序流程

2.1 项目技术路线

2.1.1 网格边界绘制

网格边界线绘制工作主要包括内业矢量绘制、外业踏勘纠偏、确界成图的作业方法。通过对地级市各级行政区划界线、地形地貌和城镇村落分布的分析与各级主管部门负责人沟通，在内业工作中进行初步绘制网格边界，在外业与基层网格员进行网格边界踏勘纠偏。将网格边界核实数据资料汇总，逐级确界成图。

2.1.2 网格边界划分原则

（1）行政区划分要求：不得跨越行政区划，村（居）委会划定单元网络，原则上作为最大单元网格的边界。

（2）历史沿革要求：对照原管理网格符合划分标准，可沿用原网格边界线或在此基础上适当微调。

（3）便于识别要求：尽量以道路、围墙、河流等明显特征地物作为分界，方便管理。

（4）专属要求：网格之间边界应无缝拼接，不可重叠或遗漏。管理网格划分如遇到开放式城中村、工业园区、学校、医院、企业、住宅区、铁路、车站、地铁、水库、自然保护区等，尽量保证区域的完整性。

（5）工作量均衡要求：管理网格的划分，具体以地区布局需求为准。各地结合自身实际情况，综合考虑网格面积大小、内部管理要素、网格人数配比、其他部门业务量等因素的前提下，合理制定符合本地实际的管理网格划分原则。

（6）地理布局要求：网格单元按照基础地理要素进行划分，对于不同的地理要素，应充分考虑、协调后采用相应的划分规则[1]。

2.1.3 网格边界绘制技术要求

（1）技术方法要求

上级网格必须完全包含下级网格；

与其他区县相邻的乡镇街边界必须和县区边界吻合（特殊争议区域除外）；

下级网格与所属上级网格如有边界接边，必须正确接边；

同级网格边界必须正确接边，无缝拼接，不得出现重叠或遗漏。

（2）数据属性要求

根据各地数字政府的相关规划，对于本次网格边界测绘数据，要协同技术支撑单位做好数据的审验以及本地入库，按照省级统一规定的格式进行对接导入[2]。

2.2 工序流程

在实际作业中，基础数据资源和管理区域因为城镇建设等原因存在差异变化，充分利用3S技术，按照相关省级标准进行社会综合治理管理网格边界测绘工作。因此，本文网格边界测绘工作采用自上而下的管理方式，内业绘制、外业踏勘和确界成图相结合的作业方式，完成县区、乡镇街、村居三级网格边界测绘工作。具体作业流程如图1所示。

图1 网格边界测绘工作流程图

3.数据资源共享

社会综合治理管理网格边界测绘是“数字政府”建设的基础数据组成部分，需要政府各部门数据资源共享整合发挥整体管理效用。本文整合公安、民政、自然资源、综治中心等部门数据成果，以民政局的村居行政界线为基础数据划分网格，结合自然资源局的村居网格界线与卫星遥感影像图、综治中心网格人员区域信息及公安局人口调查情况，通过村居、乡镇街、县区三级逐级协商上报，最终形成网格信息清单，并以此作为网格边界划分数据清单。

4.工作底图制作

工作底图采用自然资源局提供的1∶1 000卫星遥感影像图与地籍区地籍子区，然后将现有行政区划界线数据与综治网格信息数据图层重叠绘制在卫星遥感影像图中相关标志地物上，并分析与行政界线不一致的网格边界线，明显标注，确界时重点进行踏勘核实。

村居边界线踏勘时以行政村居为单位输出图纸，完整界线以A2纸张单幅图表示。乡镇街网格边界线确界时以乡镇街行政边界线为单位输出图纸，完整界线以A1纸张单幅图表示，如图2所示。

表1 数据资源分类表

图2 工作底图示范图

5.网格边界确界

网格边界确界工作是网格边界测绘中的一个主观调查性工作重点，也是在项目推进中一个容易造成矛盾纠纷的人为因素。因此，为了保证网格边界数据的合理合规，要求外业踏勘人员在进行网格边界确界工作中必须遵循以下原则：

自上而下原则：网格边界确界工序流程要按照县区—乡镇街—村社区顺序进行，如果在进行下一级边界确界时和上一级边界有冲突的，应遵循上一级边界，如确需改动的，应获得上一级边界单位的书面签字盖章同意。

边界清晰原则：内业绘制人员在参考外业踏勘人员口头与书面描述情况进行边界划分时，应该参照现有的最大比例尺的原始资料进行分析绘制，并在边界划分线段中加上划分说明。内业绘制作业过程ArcGIS软件应打开捕捉开关，保证数据的拓扑关系。

争议边界现场确认：如果相邻边界行政单位在内业绘制阶段无法就争议区域取得一致时，必须现场外业踏勘确认，现场确界应重新绘制边界确认图，图形比例尺不得小于1∶1 000，现场确界后必须有争议双方行政单位以及上级主管单位代表签字认可并存档。

签字原则：县区、乡镇街、村居边界在处理完争议后，重新打印边界确界图，由网格边界行政单位代表签字认可并存档。

单元网格划分完成后应重新进行向上一级的合并操作，与原有上一级网格进行套叠拓扑分析检查，无误后才能确界成图。

所有网格边界线的修改、争议解决等，协商处理完毕后均需上报上级行政主管单位审核认可后存档。

6.成果审核

测绘成果逐级审批，是实现网格边界测绘工作落实责任倒查、保证质量、统筹时效的机制保证。本文项目组织所有网格边界测绘数据成果逐级审批，首先提交至区委政法委和区政务服务数据管理局对数据进行审核，合格后提交至市委政法委和市政务服务数据管理局，复核合格后提交至省委政法委和省政务服务数据管理局，批准入库存档。

7.工作实际问题及解决方法

7.1 工作理解问题

社会综合治理管理网格边界测绘，是社会日常综合治理管理网格边界划分，但是在实际工作中村居民与基层管理单位往往误以为是土地行政权属划分，引起各类纠纷，干扰、阻挠工作开展。因此村（居）委会和乡镇街领导干部应统一思想，相应召开基层干部工作推进会，明确传达社会综合治理管理网格边界测绘工作的意义和作用。落实工作推进宣传，做好村社居民群众的解释工作。

7.2 历史遗留问题

社会综合治理管理网格覆盖区域存在权属及管理纠纷长期难以解决，影响网格边界划分的准确性。县区政府组织协调村（居）委会和乡镇街政府暂时搁置纠纷，配合网格边界划分工作。

7.3 划分标准与管理差异问题

网格边界划分标准与实际管理有着较大差异。因此在严格遵循省级要求划分管理网格边界基础上，要结合实际巡查管理情况作相应调整并逐级上报市级主管部门登记记录。

7.4 数据保密问题

网格边界测绘过程界线影像均属于涉密测绘成果资料。由于项目的工作需要，服务单位可通过管理部门申请程序手续而获得涉密测绘成果，但由于测绘企业工作人员多数缺乏保密意识，可能在获得涉密资料后随意拷贝发送。另有明知故犯者，利用测绘资料的重要性，在社会上谋取私利，导致测绘成果扩散泄密。因此，网格边界测绘单位加强涉密测绘成果监管，落实涉密测绘成果管理责任制是工作的重中之重[3]。

8.结束语

社会综合治理管理网格边界测绘，从测绘角度实现社会综合治理管理网格划分的空间精准定位，基础单元网格之间不遗漏不重叠，全面划分囊括人、物、地、事、组织等各类基本数据，为“数字政府”精细化、数字化、网格化社会服务管理打好数据基础。