府际治理视阈下地方政府合作协议的规范化
——以成渝双城经济圈为例

周大然，曾爱娟

西南政法大学行政法学院，重庆 渝北401120

引言

针对成渝双城经济圈的建设，国家最早在2011年就曾出台过《成渝经济区区域规划》。党的十九大召开以来，川渝两省市党委政府往来密切，持续推动两地合作深入发展。成渝双城经济圈战略的提出，显示了中央对川渝两地政府行使职权赋予了更大使命与更高要求。而随着成渝双城经济圈建设的不断推进，原有的以“命令—服从”为主要特征的行政管理运行机制已逐渐无法满足现实治理所需[1]。因此，川渝两地政府积极探索，以平等协商签署地方政府合作协议为代表的区域协同治理方式在实践中得到重视并快速发展。成渝双城经济圈建设至今，川渝两地各级部门累计签署合作协议236 份，平均1.5 天“握手”一次[2]。地方政府合作协议作为一种区域内地方政府为加强协调发展所创设的一种主要途径，在打破川渝两地行政壁垒、增进行政协同、实现治理现代化等方面具有显著优势。就地方政府合作协议整体运行实践来看，尽管成渝地方政府对协议的可操作性进行了有益调试，但是诸多深层次问题并未得到有效解决。针对地方政府合作协议在实践中所出现的问题，本研究以府际治理理论为研究视角与分析范式，立足于成渝区域内地方政府缔结的协议实况，力求为促进成渝双城经济圈下地方政府合作协议规范化运作提供有益的理论探析，激发成渝地缘优势，助推区域协调一体、可持续发展。

1 基于府际治理理论的地方政府合作协议的理论要义与现实需求

府际关系就是政府之间的关系[3]，府际治理理论在于理顺横向政府之间与纵向政府之间的关系。地方政府合作协议是地方政府之间为有效行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而互相意思表示一致达成协议的双方行政行为[4]，其主体维度主要涵摄纵向政府之间与横向政府之间关系。因此，府际治理理论契合地方政府合作协议机制的核心要义，强调地方政府合作协议机制的发展，就必须借助府际治理理论的规范指引。目前，成渝地区的地方政府合作协议在中央政府整体战略的支持下以及区域内地方政府的通力合作的基础上，已经成为推动成渝两地协调一体发展必不可少的治理途径，但通过梳理发现地方政府合作协议仍需完善。因此，以府际治理理论为视角，探寻地方政府合作协议机制的规范完善，具有重要的理论要义与现实需求。

1.1 基于府际治理规范成渝双城经济圈地方政府合作协议的理论要义

近年来，伴随着社会经济结构变迁、政府职能不断深入，府际治理理论在西方各国得以兴起。作为一种新型治理模式，府际治理理论是指一种政府间、公私部门与公民共同构建的政策网络，强调通过多元行为主体间的互动与合作来实现和增进公共利益，包括政府间协作、跨部门伙伴关系以及公民参与[5]。这一理论产生于20 世纪90 年代，经历了联邦主义、府际关系和府际治理三个理论发展阶段[6]。在府际治理理论的指导下，在行政改革的需求下，一些发达国家调试出多方主体参与下跨区域、跨部门的政府合作模式，正式开启了协商合作的治理路径。针对我国，从已有的文献资料来看，无论是王伟全对于府际关系三阶段的梳理概括，还是张紧跟以府际关系视角引出府际治理以及随后韩兆柱、卢冰、边晓慧、张成福等针对府际治理理论的论述，都充分表明我国学术界对于府际治理理论的高度重视。我国学者不仅仅局限于理论层面的研究，而是进一步关注其在工具价值的基础上用于指导我国政府治理实践[7]。

地方政府合作协议作为推动区域协同发展的新型行政治理机制，由于形成时间较晚、理论发展整体相对落后，因此在推动区域协调发展具体实践运行时稍显不足。府际治理作为一种调整政府间、公私部门与公民共同治理的新型治理理论，强调通过跨行政区域界线的区域治理，通过以政策议题为导向的资源整合，以使其发挥综合效益为手段，提升整体区域的竞争力[6]。就成渝经济圈整体治理而言，由于其面临跨区域的公共利益整合、区域竞争力的提升等问题，加之区域发展整体的复杂性与不稳定因素的上升，给成渝整体治理带来极大挑战。而两地政府作为治理工作展开的核心主体，如何在满足区域内整体治理需求的基础上协商治理就显得尤为重要。地方政府合作协议这一机制正好为区域治理提供契机，可以在协调政府间关系中发挥显著优势。纵观成渝双城经济圈建设过程中缔结的政府合作协议，不难发现，协议的签署不再依赖于以往地方政府上下级之间以“命令”为主要方式的权力结构，而是由不同行政区划所属的地方各级政府就某一管理事项与另外同一级别的地方政府积极协商，突破原有行政区限制，通过缔结协议以促进区域内公共服务的有效供给。这意味着在缔结地方政府间合作协议的过程中，并不存在权力强势的一方通过行政命令的方式强制要求另一方行使职权，而是二者必须以对等的地位进行对话沟通，在充分表达各自意愿的基础上经过双方合意予以订立协议。这一显著特征进一步表明，地方政府合作协议契合府际治理理论的核心要求。由此，在府际治理理论整体研究视角下推动地方政府合作协议的规范化，能够为两地政府跨域治理提供理论指导，同时也为吸收多元主体参与政府合作协议的缔结奠定理论基础。

1.2 基于府际治理规范成渝双城经济圈地方政府合作协议的现实需求

2020 年1 月3 日，习近平主持召开中央财经委第六次会议，作出了推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署。在推动成渝双城经济圈建设中，区域政府如何实现跨域治理已经是成渝两地政府面临的最主要的一项治理问题。戴维·卡梅伦曾提出：“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明，部门之间水泼不进的理论在19 世纪或许还有些意义，如今显见已过时了。不仅在经典联邦制国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间,公共生活也表现出这种倾向，可见唤作‘多方治理’的政府间活动越来越重要了”[8]。这种打破以往政府间领导与被领导关系的管理理念，被称为“府际治理”。目前，美国、澳大利亚、德国等国家相继推出跨区域和跨部门的、以合作为基础的互惠的政府关系模型[6]。就我国而言，国家的能力在治理的过程中体现为各类权力机关、各级政府及其部门能否恰当地运用制度，也取决于纵向和横向的府际关系是否合理和顺畅[9]。府际治理理论运用于指导地方政府合作协议等区域政府跨域治理实践，有利于打破政府间原有的行政区隔阂，提升区域整体治理能力，也有利于为其他地区建设发展形成示范作用，进一步满足现行制度运作的实际需求。

2 区域协调发展背景下地方政府合作协议的运行困境

随着国家发展战略的不断调整，区域协同治理在国家整体治理体系中愈发重要。整体而言，作为区域协调发展治理措施，地方政府合作协议由于具有制度成本低、治理效率高等其他区域协调发展手段无法比拟的优势，在实践中广为采用。但随着成渝区域协调发展战略的不断推进，地方政府合作协议制度设计的缺陷在运作中逐渐显现，主要包括以下方面。

2.1 协议内容规范性不足

地方政府合作协议是指为实现中央政府区域发展整体政策、提高行政权力的使用效率、提升行政管理效果，地方行政机关或行政机关的职能部门协商一致所达成的协议[10]。这就意味着地方政府合作协议制定的内容一方面是细化中央区域发展整体规划，另一方面是落实协议缔结政府的职责权限。在此要求下，根据笔者对搜集的104 份行政协议具体内容进行分析，发现成渝地区地方政府缔结的协议内容规范性不足问题较为突出。一是协议命名不统一。通过统计，成渝区域签署的地方协议主要以合作协议、合作备忘录、工作方案、工作计划等为命名，标题的不统一无论对于行政机关主体还是对于日后管理工作的开展抑或协议的执行都有影响。二是协议必备条款欠缺。“合同成立所必须达成明确具体合意的条款”称为“必备条款”[11]，地方政府合作协议作为公法契约[12]，合意达成的内容必须通过一定的内容予以体现。然而考察成渝区域政府合作协议具体内容可发现，协议内容多为笼统地表达国家宏观发展战略中的区域协调发展理念，大多为原则性规定，而理应存在于协议内容的必备条款欠缺。三是协议具体条款内容过于抽象。综览成渝区域政府合作协议制定内容，其只是对中央所制定的整体的区域发展战略简要细化，内容很少涉及合作双方自身职权如何细化行使问题。以《重庆市江北区与四川省富顺县签署人力资源和社会保障协同发展合作协议》为例，协议内容只是概括性地表明工作重点，但是具体职权内容细化合作的职责条款并未涉及，内容抽象性导致协议的实施欠缺规范约束，故有待完善。

2.2 运行程序不固定

在程序性规定规范下实施行政行为是法治政府执行治理事务的最低要求。正如美国法学家庞德所言：“程序是法治的核心，是法治从法律形态到现实形态的必不可少的环节。”[13]然而考察成渝整体地方政府合作协议的缔结程序，两地政府都未能总结出一套固定可行的统一程序运行机制。以地方政府合作协议的缔结和实施程序为例，合意达成的主要形式有党政联席会议、联合办公室、推进工作会等多种形式，合意的履行分为自行履行和以成渝地区双城经济圈联合办公室为代表的第三方机构履行。在没有固定程序规定的前提下，地方政府如何处理程序“多项选择”，考验着政府治理能力，而且极易出现在处理区域一体化问题时协议运行效率的整体下降，违背协议机制设立初衷。

2.3 协议效力规定不明确

地方政府合作协议作为旨在推动区域协调发展的一种合作机制，原则上说，不仅要关注协议缔结这一阶段，而且还应关注协议具体内容的有效落实。协议的有效落实核心在于协议是否具有约束力，即地方政府合作协议的效力问题。协议效力的缺失会引发地方政府消极不履行协议甚至公然违背协议内容的恶性现象[14]78。因此，地方政府在缔结协议时应将效力问题予以明确表明。但考察成渝区域政府合作协议签署的内容，关于协议效力的规定鲜有涉及。这可能导致缔约主体在履约过程中可以选择性履行甚至肆意违约，进而导致协议的合作目的“破产”；同时，在区域协同发展的要求下，区域内政府不得不进行再次合作，从而出现协商——不履行——协商的恶性循环。因此，这一效力规定不明问题不仅会影响区域合作工作的开展，严重情况下甚至会阻碍区域整体发展战略的推进。

2.4 行为“外溢”影响第三方权益

地方政府合作协议作为某一区域政府为促进公共服务有效供给、保障区域行政事务有效管理的一种创新机制，由于出现时间较晚，实际运作中可能出现缔约主体只关注其形式特征，而忽略了其实质属性的问题。地方政府合作协议作为一种公法契约[15]，起源于罗马法中的“契约”学说，重点强调双方合意以及协议效力只涉及协议缔结双方，即契约相对性原则。这就会促使区域政府在协议签署过程中只考虑签署双方的合意内容，却忽略地方合作协议的实际运行会出现的行为外溢，使公民、法人、其他组织抑或第三方主体的权益受到实质影响。考察成渝区域已生效的地方政府合作协议，去除完全规制签署政府职权行使的协议后，剩余的地方政府合作协议都会涉及第三方主体权益，主要包括增加第三方权益抑或减损第三方权益。因此，如何防止行为“外溢”导致的权益受损将是以后协议发展工作的重心。以2020 年7 月22 日四川省人民政府办公厅与重庆市人民政府办公厅签署《关于协同推进成渝地区双城经济圈“放管服”改革合作协议》为例，其要求行业协会商会、信用服务机构、金融机构、大数据企业等主体加大数据采集力度，建立信用惩戒机制。然而，无论是该协议的签署抑或履行，都未曾体现对第三人权益的保护手段。因此，地方政府合作协议中第三人权益保障机制的建立也有待解决。

3 成渝双城经济圈地方政府合作协议现存问题的成因

3.1 地方政府缔结权法定性存疑

职权法定原则作为现代行政法的根本原则，已经在我国得以确定。职权法定原则要求：“行政权力应当来源于法律的规定，无法律即无行政，”[16]这是对政府行使职权的根本要求与限制。作为推进区域协调发展的一种全新的机制设计，地方政府合作协议在运作过程中将会面临诸多挑战，遭受诘难最多的就是地方政府是否享有缔结权问题，即在现行的职责权限规定下，地方政府是否享有地方政府合作协议的缔结权。

地方政府合作协议作为公法契约的一种，抛除跨区域这一大前提，地方政府缔结契约的行为本质上是符合职权法定要求的，但问题的关键在于地方政府超越行政区进行合作的行为是否符合职权法定的要求。纵观我国法律，相关条文并未具体明确地将地方政府享有突破行政区划予以合作的权限进行规定。这就意味着地方政府跨行政区签署地方政府合作协议的职权的合法性在法律上存疑。

当前，虽然地方政府合作协议已经成为区域政府进行协同治理的主要制度安排，但由于对地方政府是否享有制定合作协议的职权合法性论述不足，地方政府合作协议在具体实践中面临诸多挑战，如：地方政府合作协议合法性不明导致地方政府在协议实施过程中“束手束脚”，无法发挥具体实效；地方政府无视协议效力，导致为了本区域利益可以随意不履行协议内容、随意改变协议内容等。因此，在理论上对地方政府享有签订地方政府合作协议的职权合法性予以证成尤为重要。

3.2 行政区管辖下地方政府治理僵局

考察我国横向地方政府之间的关系，其仍受原有行政区制度的制约，即各地方政府互不隶属，无职权上的交流合作关系。这就与地方政府合作协议的制度安排产生矛盾。地方政府合作协议所涉及的内容很大一部分是突破原有行政区划的规定，互不隶属的两个地方政府为促进区域协调发展治理携手制定的行政管理服务协定。由此，这一突破行为易产生以下治理僵局。

一方面，地方政府合作协议看似是互不隶属的政府主体为促进区域发展而协商一致达成协议，但在实际中无法避免的是某一地方政府主体凭借本地区的先天优势，在本应平等的主体之间实际上位于优势地位。这就会促使在制定地方政府协议时强势政府偏向自身所在区域的利益，协议目标难以达成，更有甚者形成利益不平等格局，“虹吸”效应进一步增加。譬如在成渝双城经济圈中，2020 年成都实现地区生产总值17 716.7 亿元，同年四川全省生产总值共计实现48 598.8 亿元，成都占比达到36.46%[17]。这就可能导致在实际中无法避免成都市政府主体凭借本地区的先天优势，在本应平等的主体之间实际上位于优势地位，从而造成协议内容天然不对等。因此，如何确保在签署协议分享共同利益的基础上避免对弱势一方的“侵蚀”就十分重要。

另一方面，由于地方政府合作协议是突破原有行政区划，同一区域内不同行政区的地方政府如何就整体的区域管理事项进行具体职权划分存在制度缺失。也就是说，在缔结协议后，同一区域不同政府的职权划分在现有体制下无法确定。这就导致在现有的制度框架下，地方各级政府为防止出现越权无效，在协议实施过程中更倾向于短期政绩回报，从而欠缺对区域整体性、可持续性的制度化规定，成为区域协调发展背景下地方政府合作协议亟待解决的问题。

3.3 条块关系治理导致监督机制缺失

准确界定当前区域地方政府合作协议监督机制关乎协议得以有效实施。然而考察当前监督机制的实施，由于地方政府合作协议是不同行政区划的地方政府突破原有的级别、地域限制来行使行政职权，可能导致有权监督主体无法、无权监督局面的出现，进而导致不当协议行为脱离监督审查体系现象，协议实效无法保障。

第一，就我国人大监督而言，人民代表大会制度是我国根本的政治制度，人民代表大会作为国家权力机关，有权监督各级政府行为。因此，地方政府一切履职行为，人大均应发挥重要的监督作用。但是地方政府合作协议通常是不同行政区划的地方政府予以缔结，就这一职权行使内容的监督，一般意义上地方各级人大都无权对不是本地方的政府行为予以监控。同时，由于全国人大工作的特殊性，在对地方政府合作协议的缔结与履行过程中，人大制度并不能发挥制度设计的功能，从而出现地方政府行使职权时人大监督处于“真空”状态。

第二，就我国监察体制而言，由于监察机构的设立是严格按照行政区划设立逻辑予以运行，监察机构对本级别或低于自己级别的政府执法人员履职活动可以有效监督。但是此类机构的设计特征也会导致面对跨行政区划的监督对象时，地方监察机构无能为力。即便监察委员会有权予以监督各级政府，但是根据《中华人民共和国监察法》第一条：“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”以及第三章监察范围和管辖的规定，其监察对象是“公职人员”而非公职人员所在的“机关”[18]。也就是说，监督监察机关对于政府的职权行为存在监督“缺口”。同时，考虑到国家监察委的属性和定位，其欠缺足够的人力、物力资源实施全方位监督。

第三，就我国行政机关内部监督而言，上级行政机关基于行政隶属关系以及各级国家审计机关可以对地方政府进行监督。但这些监督权行使的前提首先在于享有行政区下的“条块”管辖权，而地方政府合作协议是在突破原有行政区划设计的基础上进行跨域治理。因此，抛除行政区内地方各级行政机关以及审计机关的内部监督，其内部监督有权主体只有国务院和国家审计机关。然而考虑到两者的设立目的以及具体工作范围，加之实践中地方政府不履行协议现象的出现，行政机关内部监督并未实现对地方政府合作协议机制的有效监督[14]132–133。

4 府际治理理论视阈下成渝双城经济圈地方政府合作协议机制的完善路径

研究成渝经济圈地方政府合作协议机制虽然可以为我国地方政府在区域协调发展大背景下进行区域治理提供最佳机制选择的理论支撑，但地方政府协议机制在整体运作中犹如一把“尚未开锋的剑”，当前对其理论化建构与法治化设计远远落后于现实治理所需。因此，笔者将通过论述地方政府合作协议制度的规范化构建，以期为成渝地区乃至全国区域协调发展战略提供具体治理理论参考。

4.1 地方政府协议缔结权法定性的证成

当前，我国地方政府之间缔结协议的主体权限并不存在法律障碍，问题的关键在于某一地方政府是否能与辖区外其他地方政府缔结治理协议。对于这一问题的解决，首先需要破除法律上的桎梏。从学理上看，法学本质上为法解释学，而法学又总是趋向于体系化的思维。体系思维乃是法学最基本的思维方式，也是法学实现其学科使命的基本致力方向。因此，对于地方政府缔结权合法性的说明可通过法律解释予以论证。

根据我国宪法第89 条第1 款第4 项：“国务院行使下列职权······（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的规定，再结合地方政府合作协议行为的本质，国务院有权赋予地方政府享有制定合作协议的权力。另外，宪法第3 条第2 款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”有鉴于此，国务院作为地方政府的上级领导机关，是否赋权区域地方政府缔结合作协议是证明地方政府享有缔结权的唯一途径。国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》规定：“加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，明确地方政府的实施主体责任，充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。”这充分显示国务院已经授权给区域内各个行政区政府促进区域一体化的治理权力，也就意味着区域合作协议并非地方政府的自为行为，已经嵌入中央政府赋权的实质影响。由此可见，地方政府所制定的合作协议已经实质蕴含在现行的整体法律架构内，地方政府享有缔结协议的权力符合宪法与法律的要求，其合法性毋庸置疑。此外，根据广西壮族自治区人民代表大会常务委员会制定的《广西北部湾经济区条例（2010 年）》第23 条规定“在坚持国家法制统一原则的前提下，鼓励北部湾经济区在行政管理、财政、金融、投融资、土地和涉外经济等改革方面先行先试”，第25 条规定“自治区人民政府在不违背宪法和法律的原则下，在其职权范围内可以制定特殊政策和灵活措施，加快北部湾经济区的开发建设”，也充分证明地方政府实质上享有缔结协议之权限。

4.2 中央审批机制的设立

一个健全的、能持久的政治必须是上通下达、来往自如的双轨形式[19]。在地方政府合作协议签订过程中，由于当前整体法律体系对于政府职权划分不明，地方政府为避免法律上的风险，对于涉及区域内横向政府权限的问题，会采取尽可能抽象的规定来规避权限争议，从而导致协议内容过于象征性、抽象性，无法指导具体实践。法律发展的历史经验告诉我们，相比于大刀阔斧的制度变革，在不改变现有制度框架下进行制度创新，阻力较小且容错率较高。因此，在府际治理理论指导下选择无需变更现有制度框架的机制以明确地方政府具体权限范围是最佳路径选择。我国宪法第89 条第4 项规定了国务院的具体职权：“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。考虑到我国整体的政府组织结构特征，若两地政府在签署地方政府合作协议后报请中央政府批准，不仅能有效防止地方政府“越权而为”，而且能够促使地方政府积极作为，防止对协议内容进行模糊化处理，从而解决地方政府协议内容政策性意味突出、原则性过强等问题。因此，中央批准权的设立无疑是有效解决区域横向政府权限模糊、促进协议内容细化、监督协议落实的有效举措。与此同时，设置地方政府合作协议中央批准程序，并不意味着中央政府要事无巨细地对协议所涉及的内容进行审查。我国宪法第3 条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这就表明地方政府具有区域管理权限的广泛性。中央批准程序的核心应坚持地方政府为主、中央政府为辅的原则，即协议提请中央批准的内容，应是涉及区域治理的重要且原则性事项，其他一般治理事项应给予地方政府自主决策的权限。

4.3 独立管理机构的设立

地方政府合作协议机制尽管以中央政府制定的整体战略作为支撑，但其本质不同于行政区划下的地方政府日常履职活动，地方政府仍是具有较强主动性的主要参与者。当前，不同行政区划内的政府缔结合作协议，最易出现的问题有两方面：一方面，协议主体地位不对等，“虹吸”效应突出。另一方面，由于成渝两地政府签署合作协议没有固定的运行程序模式，加之不同行政区划横向政府间进行合作是一项制度创新，无可以借鉴的模式，在“政绩合法性”的驱使下，为防止越权无效[20]，成渝两地政府制定的协议内容过于抽象，相关核心问题并未予以明确规定。这就导致了成渝两地的区域合作很难出现实质进展，合作协议的功效难以有效发挥。因此，在确保区域共享利益的基础上，如何保证协议的可持续性才是地方政府合作协议机制运行之关键。通过上述分析，不难发现，在地方政府合作协议机制运作中，需要一个既能中立客观地确保不同地方共享区域利益，又能约束地方各级政府缔约行为以确保协议有效运作的独立监督管理机构。换言之，独立管理机构的设立，一方面能确保独立管理机构不偏不倚地处理协议所涉及的区域共有利益，另一方面该独立管理机构必须具有一定的权威，能够确保协议内容被签署协议的地方政府实际履行，由此共同推动区域协调可持续发展。具体到成渝区域，考虑到制度运行成本以及现有制度平台资源，设立成渝地区双城经济圈联合办公室这一独立管理机构来确保地方政府合作协议的有效运转不失为一种可行通路。考虑到其成立时间较短，故确保其独立性以及权威性是今后研究的重点。

4.4 第三方参与机制的引入

地方政府合作协议在形式上虽属于公法契约，之所以出现行为“外溢”影响第三方权益这一问题，关键在于该机制主体参与的封闭性导致真正参与其中的主体仅限于地方政府。陈剩勇、马斌就指出，在一个有限的“囚徒困境”博弈中产生一种合作均衡，必须是以一致同意为前提”[20]。基于上述认识，且考虑到协议实质性的扩张，确保缔结协议过程中第三方的参与并得到第三方的同意，才是地方政府合作协议应关注的核心问题。因此，借鉴府际治理理论，在协议缔结之前引入第三方参与机制无疑是确保区域高效协同可持续发展的理性制度架构。在引入第三方参与机制后，“行使公共权力的授权”被置于“公共说理”的底座之上，公共权力藉之成为“沟通的权力”[21]，无论是协议的整体缔结还是协议内容的具体实施，都会得到社会主体自下而上的参与和推动。同时也应注意到，引入第三方参与机制，不仅要求通过地方政府与利益第三方进行“面对面”的沟通讨论，同时也要求地方政府合作协议的形成。在第三方参与机制下，利益第三方提出的建议和意见都能得到缔约政府的重视。由此，在利益第三方参与机制中，不仅仅要有利益主体参与地方政府合作协议的程序平台，更要确保其所提意见在协议中有所体现。只有这样，才能为地方政府合作协议制度的长效运行提供有力的外在保障。

5 结语

区域协调快速发展需求与现实制度供给之间，难免会出现一定的时间差。党的十八大明确指出：“鼓励有条件的地方在现代化建设中继续走在前列，为全国改革发展作出更大贡献。”党的十八届三中全会要求：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合。”党的十九届五中全会提出：“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制。”中央的路线和政策都强调了在区域协调发展战略下地方政府应当积极作为，探索符合区域发展需求的治理机制。在此背景下，不同行政区划下的地方政府积极合作、平等协商、共同携手探索出地方政府合作协议这一有效治理机制不仅有助于区域协调发展战略的落实，而且有利于实现国家治理体系与治理能力现代化。当前，地方政府合作协议作为我国区域治理的主要机制，在具体实践中也存在诸多短板。这就要求我们在立法存在缺失的情况下，必须加强理论研究，从而实现理论指导实践这一追求。