“村改居”社区治理优化路径研究

□曹宇宏 贾月娥

（中共东丽区委党校 天津 300300）

基层治理与人民群众生活密切关联，是国家治理的根基。党的十八大以来，习近平总书记提出国家治理体系和治理能力现代化是全面建成小康社会和建设现代化强国的重大任务之一。中央的高度重视及顶层设计的不断加强，对于完善基层社区治理体系、统筹城乡发展、促进社会进步起着积极的促进作用。近年来，我国城镇化建设规模不断扩大，水平持续提高，城乡发展也进入了转型发展期，政府主导的新生事物——“村改居”社区应运而生。但是，“村改居”社区是介于农村村委会与现代城市社区之间的一种社会治理模式，与二者均存在着明显的差异，又有着相互交叉叠加的部分，因此很多治理问题是过去不曾遇到过的，解决起来更为复杂，“社区之表，农村之实”的处境往往成为“村改居”社区的治理常态。提升“村改居”社区治理能力，既是基层治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，也是提升新型城镇化质量的必然要求。新时代对基层社会治理模式的创新提出更高要求。加大对“村改居”社区治理的关注，深入研究其治理现状，发现其治理经验并分析其存在的治理问题，对其治理的有效路径进行有益探索，进而为基层社会治理工作提供路径选择，对于“村改居”社区更快地跟上国家治理体系和治理能力现代化的步伐有着重要的现实意义。

天津市东丽区作为大城市近郊农村城镇化的典型城区，2005年，借助国土资源部土地增减挂钩试点有利政策，通过示范小城镇建设，分“五步走”推进新型城镇化发展，属于政策推进快速城镇化转型地区。近年来，其城镇化水平不断提升，城市人口规模不断扩大。截至2020年，常住人口857，027人，户籍人口城镇化率已经达到100%。全区11个街道，95个社区，其中80%属于“村改居”社区。随着城市建设的加快，基层社会治理任务更为繁重。天津市东丽区在城镇化的过程中形成了大量“村改居”社区，类型丰富，因此具有很强的代表性，其治理模式值得深入研究。

一、国内基层治理体系和治理能力现代化的相关政策

“国家治理体系和治理能力现代化” 这一重大命题是在中共十八届三中全会上首次提出的。全会指出，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标之一，同时也是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，从能力层面丰富了我国现代化建设的内涵。有学者将这个概念简称为“国家治理现代化”，认为是第五个现代化。[1]2017年6月，国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，对加强和完善城乡社区治理做出了具体安排，并提出总体目标，即到2020年，城乡社区治理能力显著提升，再过5—10年，城乡社区治理体制更加成熟定型。[2]2017年10月，党的十九大报告进一步提出要打造共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层下移。[3]2019年10月召开的党的十九届四中全会提出构建基层社会治理新格局，并明确提出了以建党一百周年、2035年、新中国成立一百周年三个时间点为节点，由各方面制度更加成熟定型到基本实现国家治理体系和治理能力现代化，再到全面实现国家治理体系和治理能力现代化，这三个渐进式推进国家治理体系和治理能力现代化发展的总体目标。2020年10月，“十四五”规划对加强和创新社会治理进行了专门论述，对基层社会治理的关注度再次提到新的高度。[4]2021年4月28日，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次强调基层治理体系和治理能力现代化建设的重要性，要求将其放在巩固党的执政基础和维护国家政权安全的高度去认识，为群众更好地解决操心事、烦心事、揪心事，给基层治理体系和治理能力现代化建设画出了路线图，提出了更为具体的举措。[5]这些政策为把我国制度优势更好地转化为国家治理效能指明路径，为基层治理体系和治理能力现代化建设的研究和实践提供了新理念、新目标及根本遵循。

二、“村改居”社区治理面临的现实困境

在新型城镇化的背景下，原有的乡村通过政府主导撤村建居，大量村民被就地城镇化，村民的居住环境由乡村转入城市，生活方式、生产方式发生了巨大变化。原来的村委会改为城市建制的“村改居”社区，虽然形式上与城市社区没有差异，但在具体管理过程中仍有许多不容忽视的现实困境存在，需要不断磨合破解。

1.社区职能过度行政化

当前，新型城镇化的过程实际上属于政府主导的过程。“村改居”社区是政府主导背景下的被动产物，发挥着连接政府和居民的纽带作用，自产生以来承担的工作任务基本上是“上传下达”，不自觉地扮演了“政府代言人”的角色。在此过程中，社区治理往往呈现过于行政化的特点，一切工作都按照政府指令开展和落实，造成政策落实和执行相对僵化，不能很好地因地制宜操作，也就不能及时准确地顺应居民多样化需求。“村改居”社区虽然形式上是城市社区的模式，但由于处于向城市社区过渡的阶段，村民搬入社区后，原有的村落被分散到多个社区，这样直接导致“村改居”社区党员的居住地、户籍关系、党组织关系三者分离，社区党支部组织社区党员开展支部工作或活动难以集中，日常联系沟通成本加大，对党员的管理难度激增，进而导致社区党组织呈现松散状态，凝聚力大打折扣。而且，一个“村改居”社区居委会要整合解决多个村的遗留问题，同时各项管理工作要向城市社区对标对表，需要重新调整理顺的内容较多，因此承担了过多来自政府部门交办的行政工作任务，各种考核与检查应接不暇，形式主义严重，社区内繁杂的事务让身兼数职的社区工作者疲于应付，而服务的理念被忽视，治理的职能被架空。

2.居民社会交往内卷化

进入城市社区生活后，“村改居”社区居民往往倾向于以血缘及之前的地缘建立关系网络，生活中遇到的大事小情仍与原来的同村村民群体分享或寻求帮助。村改居后，居民居住空间发生巨大变化，私人空间的闭合性、公共空间的陌生感和不健全使“村改居”社区居民的交往意愿被动降低，“村改居”社区居民的社会交往呈现出较为明显的内卷化倾向。从积极的角度来看，“村改居”社区居民的群内交往不断被强化，能够尽快在城市重新获得归属感，快速适应城市生活；但同时也不能忽视的是，一旦群内关系过于频密化和复杂化，会造成群外交往难以拓展，形成天然壁垒，与外来流入人口群体的交往信息互通不畅，文化交流互动处于低频状态，城乡居民之间无法充分融合，群外偏见随之被强化，群体性事件潜在风险增强，给现存的社会秩序和城市治理带来挑战，村民融入城市的过程也被延长。此外，在社区居委会与村委会同时存在并共同发挥作用的状态下，居民往往基于熟人关系和个体行为习惯将权力赋予村委会，更倾向于听从村委会的意见，导致社区居委会在社区治理中的地位和影响力被削弱[6]，无形中加大社区治理的难度。

3.治理主体单一化

社会治理现代化本质上要求治理的主体必然是多元化的。政府、街道、社会组织、企业组织和社区公民等都可以作为社区治理的主体来为社区治理建言献策、提质增效。但在由政府主导推动的新型城镇化背景下，“村改居”社区起初就是靠政府自上而下地推动建设的，居委会应现实需要成为社区治理的主体。由于平等对话机制尚未建立，在“村改居”社区行使治理职能时，对于本应同是社区治理主体的社会组织、企业组织及社区居民等，仍被视作社区治理的附属部分和受众对象，缺乏充分的对话协商。社区业委会组织组建欠缺，物业管理服务水平存在提升空间；社区党组织、居委会与业委会和物业公司协调解决社区事务难度大，话语权受限；“村改居”社区居民的社区意识相比纯城市社区较为淡薄，社会参与程度不高，居民自治往往呈现零碎化、无序化的特征，其主体作用发挥不够充分。治理主体的单一致使社区缺少个性化服务，形成了服务上的“真空地带”。

4.居民诉求表达渠道欠缺规范化

“畅通和规范群众诉求表达”是推进基层社会治理能力现代化的题中之义，但“村改居”社区治理模式处于乡村治理与城市社区治理的交汇边界，在二者之间拉锯徘徊。社区矛盾纠纷调处机制不够健全，平时缺乏深入调研、统筹规划和预防、化解矛盾的常态机制，往往是被动应急解决问题的情况较多。当面对复杂问题时，“村改居”社区内部的治理者容易推诿，不担责，管理上呈现真空状态，出现“表达无门”“表达无用”现象。专业社区管理人才匮乏，协商民主形式单一，制度化水平有待提升，社区党组织在协调各种关系、解决矛盾纠纷、发挥利益整合功能等方面发挥的作用有限，尚未形成良好的矛盾调解机制。由此导致沟通失灵、民意堵塞，长期累积的矛盾得不到根本解决，必然为社会稳定埋下隐患。

三、“村改居”社区治理困境的根源探析

“村改居”社区本身是过渡型管理模式，面临居民结构的复杂性、地域变革、管理者的更替及居民自我认同系统的重构等方面的问题。为了应对这些问题，“村改居”社区要顺应变化，深入挖掘社区治理困境的根源，以便有的放矢地探究优化治理路径。

1.政府职能尚未完成转变

政府责任还没有彻底调整，与社会组织职责之间没有一条清楚的分界线，出现“越界”。政府职能部门为确保政策在社区贯彻落实到位，必然强化社区工作的检验和评估，导致“村改居”社区除去自治管理之外还担负大量行政工作，扩展成为政府的行政力量；社区居委会在职能与任务层面出现冲突，对责任认知不清晰，造成职责定位偏差，使自身作用发挥与居民自治的稳定进步受到了较为严重的抑制。

2.人际关联基本方式面临挑战

在城镇化的牵动下，农民“离土离乡”，人口流动频密，基层社会秩序发生根本性的变化，但血缘地缘认同仍然是人际关联的基本方式。“社区居民对集体经济的参与培养了居民的参与能力，也形成了共同利益意识。在参与过程中，居民自发产生交流、合作、信任、期待，形成紧密的沟通网络和交际圈。这种社会网络由集体利益黏合，沿袭了原村的人际网络与思维惯习。”[7]而进入城市后，原有的乡村社会基础性结构如家庭结构、家族纽带、邻里关系等发生了前所未有的断裂，伦理亲情不足以维系社会关系，市场规则逐渐瓦解了人情社会，利益原则逐渐成为人际交往的主导力量，原来“熟人”社会中的矛盾纠纷化解机制及规范在“村改居”社区不再广泛适用。居民依法办事意识增强，一些居民自治组织正在萌芽发展。人际交往公共性不断减少，私人性逐渐占据主导，由过去的“熟人”社会逐渐演变成“半熟人”社会、“陌生人”社会。“村改居”社区的归属感有待增强，公共精神需要培养，社区管理参与有待激励，人际关联基本方式面临过渡时期调整。

3.利益格局重新分配调整

“村改居”社区是农村村队向纯城市社区过渡的必经阶段，具有半城半乡的特点。当“村改居”社区实行城市社区治理模式时，“财权”与“事权”分离，原有的乡村治理架构仍然部分存在并扮演着重要角色，村委会仍然经营管理着集体经济组织，具有分配集体经济的绝对领导权，牵动着居民的切身利益。而现在的“村改居”社区居委会则更注重社会公共事务管理，这使不少“村改居”社区不得不处于乡村治理与城市治理的双重治理模式之下。城镇化带来利益博弈日益频繁，不稳定因素激增，大量新旧矛盾交织亟待化解，社会矛盾纠纷敏感点明显增多、燃点大大降低。

4.居民参与社区治理意识淡薄

“村改居”社区中，外来人口与“撤村建居”村队人口混居在一个区域内，打破了原有熟识的人际环境。由于原生地域观念的差异,居民间缺乏足够的信任和共识性的规范，社区归属感和认同感较以往的村队略显不足。同时，由于居民与“村改居”社区居委会的关注点存在错位现象，居民之间利益出发点不能完全统一，因而居民参与社区治理的内驱动力也不足。此外，参与社区管理的平台与沟通表达机制不够完善，导致“村改居”社区居民参与社区治理的途径受到限制。社区协商民主形式有待丰富，制度性、规范性不强，直接影响居民参与的积极性。社区内社会组织发挥作用不够。居委会行政化严重，组织协商难以取得实效。

四、“村改居”社区治理的优化路径

“村改居”社区的治理继承了原有的村庄治理结构和规则,需要解决的是在原有的关系结构和权威认同仍然有效的情况下,如何完成向城市基层组织架构的转型,如何管理和服务大规模居民。[8]“村改居”社区治理直接关系到居民群众切身利益，关系到城镇化质量。尽管提升其治理水平需要一个过程，但对其优化路径的探索是加速完成“村改居”社区向城市社区转变的必要举措。

1.为社区减负

居民委员会组织法规定，社区居民委员会是基层群众性自治组织，其职能包括居民的自我管理、自我教育和自我服务。[9]按照这一规定，必须明确社区职能定位，社区居委会本身不应作为一级行政机关行使职能，管理社区事务是对上级政府的协助与配合。因此，政府要积极转变职能，逐步理顺与社区之间的关系。明确“村改居”社区需承担的本职工作，去除不必要的行政事务以及检查评比、陪伴式调研、重复材料、不合理证明等工作任务，并实时监测减负成效。政府要避免将对社区的“指导”变成“领导”，将社区对政府工作的“协助”变成“承办”。相关职能部门要适度放权，释放公共空间，让其他治理主体获得更多自主性。积极调动社区自治组织、社会组织发挥其社会功能，对基层政府的部分职能予以承接。保留政府一定的强制性权力，防范治理失序的突发情况。引入新理念与技术，推动新媒体、新技术的应用，走向网络化，打造新型的智慧社区的治理模式。

2.打造社区共同体意识

“村改居”社区居民从物质生活到精神家园都经历着巨变，公共意识面临消解与重构。要充分发挥社区党组织的引领作用，发挥政治引领、整合资源、带动示范、社会动员、精神凝聚等作用，调动“村改居”社区内各治理主体积极参与社区治理，共同推动社区由居住场所向共有家园的转变。要积极创建社区交往平台，以“村改居”社区居民喜闻乐见的传统民俗节日为载体，以文体活动为内容，让居民在活动中加强互动交流，积极引导社区居民在共同地缘的基础上产生心理上的认同，增强归属感。要不断提高社区服务的质量，结合“村改居”社区人口构成等实际情况，设置完善各类适宜“村改居”居民需求的服务窗口，打造便民生活服务圈，如日间照料、社区食堂、中小学生社会实践活动、家政等服务，打造专业化的社区服务队伍，为“村改居”社区居民提供更为全面、便捷、高质量的公共服务。要组织开展心理疏导服务，为“村改居”社区居民排忧解难，让“村改居”社区居民逐步由陌生到熟悉，感受社区大家庭的温暖。在“村改居”社区居民的社区归属感逐渐增强后，要逐步引导其参与社区管理决策的讨论[10]，促进居民在社区日常生活和互动中融入、认同社区，真正成为“社区人”“城市人”，从而打破居民交往“内卷化”困境。

3.促进多元主体共治

应倡导社区共建共治共享理念。要逐渐转变政府主导、行政化直接介入的单一模式，将权力下放，通过充分赋权、间接协调，促进政府、街道、社会组织、企业、居民等各治理主体共同参与社区治理。要明晰各治理主体的职能权责界限，形成参与式的治理模式。应坚持以党建引领社区治理，充分发挥社区党组织的引领作用，把党的领导贯穿于“村改居”社区治理全过程，在政治、组织、能力、机制等方面加以引领，带动社区各主体各司其职参与社区治理，最终形成较为完善的基层社区治理新模式。[11]要建立居民代表委员会等议事协商组织，及时了解掌握居民反馈的意见和建议。应倡导并鼓励发展公益性、慈善类等民间组织，为满足“村改居”社区居民利益提供多样性渠道。应培育和促进社区社会组织发展，增强组织协作的效率和质量，更好地承接政府转移的事务。要营造共建共治共享社区文化，调动“村改居”社区成员参与社区治理的积极性，促进彼此的信任互惠。要逐渐形成多元主体共治的城市化治理新格局，促进“村改居”社区向城市化治理模式转型。

4.构建现代多元利益表达机制

要积极促进形式多样的沟通对话平台的搭建，将“村改居”社区居民的利益诉求纳入理性合法渠道，使各社会阶层居民能够通过正当、规范的渠道表达自己的合理利益诉求。如天津市东丽区万新街道海颂园社区打造的“海颂约吧”，通过“约会”的形式听取民意，解决“村改居”社区居民反映的问题。海颂园社区设计信息收集、接约、排约、回访四个环节，建立常规事项立即约、一般事项定期约、重大事项联席约的工作机制，有计划地开展联席会议解决重点难点问题，及时化解问题；对于社区解决不了的问题，逐级上报，寻求上级组织的支持。这些做法是对丰富“村改居”社区居民利益诉求渠道的有益探索。此外，要充分发挥已有的社会组织的利益表达功能，积极引导社会组织在不违反国家有关规定的大前提下按市场规则运行，发挥其在协调利益主体与国家关系中的作用，充分表达各自所代表的群体利益。要注重发挥大众传媒及新媒体在群众利益表达中的窗口作用，鼓励支持建立非政府组织，用法律予以规范，促使其成为政府与百姓沟通的良好平台。应对社会弱势群体建立正常、规范的利益表达机制给予大力支持和帮助。

【注 释】

①“五步走”：以“宅基地换房”破解土地资金制约；以“三区联动”促进农民就业增收；以“三改一化”提升农民待遇保障；以“村镇银行”创新农村金融改革；以“智慧城市”引领城市治理现代化。