法官惩戒委员会制度的完善路径分析

郭杰优

湖南工业大学，湖南 株洲 412007

法官惩戒委员会制度的构建至今已历时近八年，从2014年首次试点在上海设立法官惩戒委员会到出台相关规范性文件明确在国家和省一级设立法官惩戒委员会，并且以法律的形式对法官惩戒委员会的人员组成、工作程序以及法官享有的基本权利进行初步规定。目前我国31个省级法官惩戒委员会已经全部设立，最高人民法院于2021年12月印发了《法官惩戒工作程序规定（试行）》（以下简称《程序规定》），对法官惩戒委员会追究法官违法审判责任工作程序进行规范，为各级人民法院依法进行法官惩戒制度依据。［1］

一、法官惩戒委员会制度出台的背景

（一）法官违法审判责任制明晰化

随着司法体制改革的不断深入，我国法官责任类型经历了由以追究结果责任为导向的错案责任追究制到偏重于法官违法行为的违法审判责任制的转变，由于错案的原因多种多样以及界定错案的标准无法明确，因此错案责任追究制在实践中出现无法统一适用标准、不符合司法权运行规律等问题，而侧重于关注法官违法行为的违法审判责任制逐渐成为法官责任追究的主要模式。2014年10月，党的十八届四中全会确立了办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，彰显了党中央对于治理冤假错案与塑造司法公正的决心。2015年最高人民法院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中明确了违法审判责任与职业伦理责任“双轨制”的法官责任模式，并在此基础上对于法官的违法审判责任追究出台了相关规范性文件进行具体落实。［2］对于法官违法审判责任的认定需要专门机构的专业人员从专业化角度进行判断。

（二）法官责任认定主体中立化

法官责任是指依法行使国家审判权的审判人员在履职过程中因违反相应职责要求经有权机关进行责任认定而应当承担的相应后果。根据《宪法》和《法官法》的规定，各级人民代表大会及其常务委员会享有罢免法官的惩戒权；随着国家监察体制改革的完成，纪检监察机关负责所有公职人员的职务违法和职务犯罪的追责；检察机关作为国家法律监督机关，对人民法院的审判活动及司法工作人员的职务行为进行监督；人民法院内部的监察部门与机关纪委共同负责法院工作人员进行执纪审查、作风督察、司法巡查、廉政监督等工作。［3］因此，法官将因为不同的违纪违法行为受到不同监督主体的追责，而无论是立法机关即各级人大及其常委会还是纪检监察机关、检察机关都无法对法官违法审判这一专业行为进行是否违法的认定，不能发挥有效监督作用，需要构建中立性、专业性、权威性的法官惩戒委员会追究法官违法审判责任。

二、法官惩戒委员会制度的运行现状与实践困境

（一）制度规范层面现状

首先是法官惩戒委员会的法律定位。法官惩戒主体应当拥有完整的法官惩戒权，包括立案权、调查权、指控权、处分权、执行权、复审权，［4］而根据《程序规定》的规定，法官惩戒委员会没有直接受理的权力，只是对于法官违法审判行为作出具体审查认定；各级人民法院的监察部门与机关纪委享有调查权、处分权、执行权，因此，法官惩戒委员会并不是最终作出惩戒决定的惩戒主体，而是在法官惩戒制度中，负责从专业角度审查法官办案行为，对法官是否违反审判职责出具审查意见的第三方机构，法院职能部门应当根据审查意见作出对相关法官的惩戒决定。［5］

其次是法官惩戒委员会程序的启动。根据《程序规定》人民法院机关纪委或承担督察工作的部门按照干部管理权限受理反映法官违反审判职责问题的举报、投诉，以及有关单位、部门移交的相关问题线索，经初步审查认为有关法官可能存在违反审判职责的行为，需要予以惩戒的，应当报请院长批准后立案，并组织调查。或者人民法院在审判监督管理工作中，发现法官可能存在违反审判职责的行为，需要追究违法审判责任的，由办案部门或承担审判管理工作的部门提出初步意见，报请院长批准后移送机关纪委或者承担督察工作的部门审查。对于法官违法审判责任追究程序的启动一般是法院内部主导，有利于体现司法独立，避免法官审判案件的专业活动受到不正当影响，同时体现法官惩戒的专业性、规范性，符合司法权运行规律。

最后是法官惩戒委员会审查意见的作出与救济程序。经人民法院机关纪委与承担督察工作的部门调查后经院长批准，对于存在违反审判职责行为，需要惩戒的法官，制作提请审议意见书，报院长审批后，按照规定程序，提请法官惩戒委员会审议。法官惩戒委员会以听证会的形式审议惩戒事项，当事法官享有陈述、举证、辩解与最后陈述的权利，经全体委员三分之二以上多数通过，对当事法官是否构成违反审判职责提出审查意见。当事法官收到书面审查意见后十日内通过法院督查部门向惩戒委员会提出书面异议，法官惩戒委员会审议后作出决定变更或者维持的审查意见。

（二）具体实践层面的困境

首先是各省法官惩戒委员会设置模式与人员组成上不尽相同。从2014年上海市法官、检察官（遴选）惩戒委员会的首先试点到2020年3月甘肃省法官惩戒委员会的成立，我国31个省级法官惩戒委员会在设立模式上，有法官惩戒委员会单独设立、法官检察官惩戒委员会合并设立与法官检察官（遴选）惩戒委员会四合一设立三种模式。法官惩戒委员会主任人选来源广泛，来自省人大、省政协、省政法委、省高院、高校、法学会、社科联等机构的都有，各省法官惩戒委员会的人数也不一致，还有的省将委员分为专门委员与专家委员两种。

其次是法官惩戒委员会不直接受理对法官违法审判行为的举报和投诉阻碍了法官惩戒工作的迅速开展。2019年湖南某民事案件上诉人的代理律师向湖南省法官惩戒委员会提出申请，请求认定长沙市某基层法院法官在办理案件时故意违反职责和法律，这是法官惩戒委员会设立以来，全国首例律师请求认定法官违反法定职责案，由于《法官法》和《惩戒意见（试行）》规定，法官惩戒委员会不直接受理对法官的举报和投诉，因此当事人和律师只能向人民法院提出，经人民法院调查核实后决定是否提交审判委员会审查。该案经过二审程序撤销原判重新作出判决并未给当事人造成无法挽回的损失，因此法官所在法院监察部门对于该法官的行为如何处理就不得而知了，法官惩戒制度设置的目的并未得到落实。

最后是人民法院对当事法官作出的具体惩戒决定的效力问题。根据《程序规定》，法官对于其所在法院依据法官惩戒委员会出具的审查意见作出的惩戒决定不服的，可以申请复核，当事法官对复核结果不服的可以向上一级人民法院提出申诉，也可以不经复核直接提出申诉。从程序设置上对于法官救济权利保障充分，但是我们会有这样的疑问：人民法院依据法官惩戒委员会出具的审查意见所作的惩戒决定是否能被上级法院撤销或者改变，如果不能，规定法官有权向上一级法院申诉的权利毫无意义；如果可以，法官惩戒委员会出具的审查意见将不具有权威性［6］，该机构的独立性也会受到质疑。

三、法官惩戒委员会制度的完善方向

（一）规范设置模式与人员组成

关于法官惩戒委员会是否单独设置还是与检察官惩戒委员会共同设置的问题，《惩戒程序》未明确规定，实践中各省级法官惩戒委员会设立模式有所不同，法官检察官惩戒委员会合并设置有利于节约相关资源而且机构组建更加快速高效，但是由于是对法官违反审判职责行为进行专业化评判，对于惩戒委员会委员要求具有法律专业知识、审判实践经验丰富，因此，单独设置更有利于实现制度设置的目的，对于法官委员人数不少于半数的要求更好掌控。下一步在总结实践经验基础上，对于法官惩戒委员会的设置模式应当进一步规范。依据《法官法》和《程序规定》的相关规定，法官惩戒委员会的人员组成要求“政治素质高、专业能力强、职业操守好”，主要是人大代表、政协委员、法学专家、律师的代表以及法官、检察官代表，其中法官委员不少于半数，从辖区内不同层级人民法院选任。为了保证法官惩戒委员会的独立性与中立性，法院院长不应当担任法官惩戒委员会的主任，避免法官惩戒由法院主导从而再次陷入同体惩戒难以克服的弊端。

（二）确立法官惩戒委员会受理条件

从惩戒委员会程序启动的第一步受理来说，法官惩戒委员会没有直接的异议受理权，只能就人民法院监察部门、人民检察院初步调查之后移交的案件进行审查，启动主体太过局限，而且只有经人民法院监察部门报经院长同意后才能启动该程序，事实上如果法官被追究违法审判责任对于其所在法院整体都会产生负面的影响，甚至院长也会承担相应责任，因此启动主体会受多方面利益因素影响，反复考虑是否启动法官惩戒程序，这就不利于法官惩戒委员会工作的开展，如果不能及时对法官的违法违纪行为进行处理，对于司法队伍廉政建设、司法公信力的破坏都是致命性的。真正与法官违法审判行为密切相关的就是案件当事人、代理律师，因此，法官惩戒委员会受理法官违法审判案件应当制定明确的受理条件，对于申请主体、申请事由、初步证据进行具体规定，符合相关条件就可以直接向法官惩戒委员会提出审查，让该制度落地生根，使法官惩戒委员会有效地运转起来。

（三）明确法官惩戒决定的效力

法官惩戒委员会通过听证程序经三分之二以上多数委员通过对法官违法审判行为出具的审查意见，当事法官所在人民法院一般应当作为惩戒的依据。如果当事法官对法官惩戒委员会出具的审查意见有异议可以申请复议，对复议决定不服可以向国家法官惩戒委员会申诉。经过两级法官惩戒委员会的审议，对法官违法审判责任认定的审查意见应当具有相当于法院裁判文书的“既判力”，对于当事法官和人民法院都具有约束力，人民法院只能在审查意见认定的法官违法审判责任基础上根据干部管理权限对法官进行具体惩戒。当事法官所在人民法院作出的惩戒决定应当坚持“罚当其罪”，有针对性地作出诫勉谈话、警告教育、削减津贴、延期晋升、退出员额等体现法官职业特点的惩戒措施，当事法官对该惩戒决定不服可以申诉和复核，但是应当明确规定复核和申诉需提供相关证明材料，避免救济程序成为无故拖延的借口。

（四）坚持惩戒与保护并重

建立法官惩戒制度的目的不是惩罚法官，而是通过惩戒规范法官的职业行为，规范国家审判权的行使，使人民感受到司法的公平正义，推进我国的法治进程。本轮司法体制改革确立了法官员额制、法官单独职务序列管理、法官工作考评与职业保障制度，为法官惩戒制度的构建与完善提供了前提与基础。省、自治区、直辖市设立的法官遴选委员会，负责初任法官人选专业能力的审核，对于担任法官的条件进行严格把关，这就从根源上大大提高了我国法官的专业水平与道德素质，对于选拔出来的“精英”法官我们有理由信任其可以胜任工作并且代表司法形象。员额法官实际掌握审判权具体裁判案件，并对自己所作判决负责，通过法官考评委员会对法官的职业行为进行考察，从而激励法官全面提升自身素质。通过不断完善法官保障机制与惩戒机制使法官不能、不敢、不想违纪违法，从而达到法官依法履职、当事人的案件得到依法公正处理、司法权良好运行的状态。

四、结语

在全面建设法治国家与司法体制改革的背景下，法官惩戒委员会作为司法责任制改革的关键环节也经历着进一步构建与完善，机构的设置、人员的组成、程序的衔接、权利的保障都需要全面考虑我国司法实践中的现实情况，在总结经验的基础上进行不断调整，以期对于法官责任追究更加专业、权威，以违反审判职责的行为作为判断法官有责的前提，以严密的程序作为确定法官责任的必经过程，以完善的救济渠道保障法官的辩解、申诉权利。法官惩戒委员会作为法官惩戒专门化的第三方独立机构，未来将会成为法官惩戒制度的中心，通过该机构的不断完善，使法官惩戒制度更好地发挥对审判权的监督作用。