资源枯竭型城市转型中存在的环保法律问题研究及对策

刘向东

中共鞍山市委党校，辽宁 鞍山 114003

近年来，由于我国供给侧改革和环保要求的持续严格化，很多资源型城市开始陆续进行转型，这也是资源型城市发展的必由之路。但是在转型的过程中，也暴露出一系列的问题和不足，其中最为突出的仍然是环保问题。究其原因主要是缺乏相应的制度、法律、法规，使得在转型的过程中，各类后续工作不到位，甚至产生了一些比较深刻的社会矛盾。同时，从发展的角度来看，这些问题和不足的存在，尤其是环保问题的存在，又将会在很大程度上对资源型城市的转型发展形成一定的制约，影响资源型城市经济社会的整体发展。［1］

一、资源型城市转型中存在的环保问题

（一）转型过程中存在环境持续破坏的问题

资源型城市转型的过程中，以前资源过度开发所遗留的问题，将会持续较长的一段时期，甚至会贯穿于整个转型期，例如以煤矿开采的城市为例，资源的过度开采对环境的污染最为严重，尤其是空气、土地、水源和植被等，环境污染直接影响了人们的生活。由于资源的过度开发造成了受损的生态只能够缓慢地进行恢复，这对于生物多样性的损害是非常致命的。

除此之外，过度地对资源进行开采开发，还造成了大气方面的污染，在形成矿坑之后，坑下的一氧化碳、二氧化硫等气体会得到不同程度的释放，不仅仅造成了坑内污染，而且挥发之后还会对矿坑周围的环境造成比较大的影响。与此同时，排土场和矸石山中的采矿遗留下的堆积物等污染物又会造成矿坑外的污染，并且从相关的调查来看，污染的情况也是比较严重的。也就说，即使在转型的过程中，这些环境问题仍然会对这些城市造成比较显著的影响，甚至会影响到城市转型的效果。

（二）转型后的环境问题依然存在

从现有的情况来看，我国资源型城市转型后仍然存在产业结构单一的情况，突出表现为转型后的资源型城市仍然以第二产业发展为主，第一产业和第三产业的发展非常缓慢，产业结构性失调导致城市的综合竞争能力不足，同时，相比较第一产业和第三产业来说，第二产业发展所带来的环境问题也是比较明显的，尤其是在资源型城市转型后的第二产业发展初期，自然资源的浪费情况是比较严重的。［2］

除此之外，虽然相比资源开采，第二产业中其他行业的污染相对要小，但是我国大部分的资源型城市转型仍然是依托原有的资源而进行的，因此在实践中仍然存在着非常明显的污染问题，尽管部分城市希望通过发展文化旅游等产业来实现转型，但是效果并不明显。［3］从原因上来看，主要是虽然这些资源型城市的矿产资源比较丰富，地方政府着眼于眼前利益，将资源开采作为地方经济社会发展的重要支柱产业，出现了资源开采产业一枝独秀的情况，缺乏相对应的基础产业，但经过过度的资源开发，这一支柱产业发展受阻，其他产业又没有跟上，最终导致了各项产业发展均受到了不同程度的影响。

（三）由于资源型城市转型引发的相关社会问题

除了以上问题之外，由于长期过度开采和使用自然资源，资源型城市转型中涉及一系列的社会问题。首先是失地农民的问题，对资源的开采导致一大部分农民失去土地，虽然在资源开采的过程中，会对他们进行一定的赔偿和补偿，但这些赔偿和补偿资金主要来自资源变价，一旦资源型城市转型，资源无法变价，这些赔偿和补偿很可能会停止；其次是资源型企业的员工如何进行安置，一旦城市转型，资源型企业势必会减小规模或者停产，资源型企业的员工如何进行安置将成为一个非常重大的问题。

总体上来说，由于历史原因，我国资源型城市对本地资源的开发方式比较粗放，开发力度比较大，因此对本地生态的影响和破坏是比较深远的。［4］这种做法不仅仅导致了本地的土地、地下资源受到很大程度的影响，而且对于当地的生态平衡、人居环境也影响较大，形成了比较严重的生态破坏和环境污染等问题。

二、基于法律角度解决资源型城市转型中环保问题的措施

从目前来看，我国资源型城市如何进行转型，已经成影响我国社会经济发展的重要问题之一，从法律的角度而言，通过建立比较完善的环保法律制度，是其中的重要环节，例如在资源型城市转型的整个过程中，不仅仅需要一系列譬如资源开发补偿、资源产业援助等方面的机制，而且还需要从环保的角度对现有的矿产资源立法进行进一步的完善，只有这样，才能够为我国资源型城市的转型提供强有力的法律支撑。

（一）建立完善的资源开发补偿机制

就目前来说，我国资源型城市在转型的过程中，大部分还缺乏相应的资源开发补偿机制，这就导致这些资源型城市的转型会遇到许多相应的问题，例如由于资源过度开发造成的农田损毁问题，在资源开发的过程中，会对受损害者进行一定的经济补偿，一旦资源型城市进行转型，资源开发停止，经济补偿的主体就会丧失，农田受损者便不能继续获得相应的补偿，由此也会衍生出一系列的社会矛盾。

鉴于此，作为我国政府应该从法律、法规的角度出发，通过加强生态保护立法工作，为逐步完善资源开发生态补偿的相关机制奠定基础。总体上来说，建立生态补偿机制应当遵循两个原则。［5］第一个原则是要遵循实际需要与可行性相结合的原则，从资源开发生态补偿的实际需要出发，制定出适合本地区、切实可行的补偿机制；第二个原则是要建立起以收益方、获利方为主要出资模式的补偿机制。

要通过制定专项的自然生态保护法律，指导、协调资源型城市在转型过程中做好本地区的资源开发与管理工作，积极做好这些城市化的生态环境保护与后期建设，科学划定这些城市的生态环境投入，合理确定这些城市的资源开发补偿方针、补偿措施、补偿制度和补偿政策。使这些城市能够建立起有效的生态补偿机制，最大程度地避免由于生态补偿机制不足而引起的相关问题。

同时，对于相关的税费制度也要进一步的进行改革和完善。在这方面，可以借鉴国外的一系列做法，例如美、德等国家在矿产权利金、出让金以及抵押金等方面所进行的管理模式、管理方法和管理制度等，结合我国的实际，有效地对我国资源型城市的矿产资源补偿费征管制度进行完善，使其更好地为资源型城市的转型服务。并通过不断地完善，有效地建立起绿色GDP制度，将资源型城市已经形成的生态环境污染以及由此造成的损失作为一项重要的成本计算在城市的GDP之中。要积极研究和探索排污总量收费以及其它与环保相关联的收费，并最大可能地推行费改税。要将“矿业补偿基金”作为一项重要的制度进行建设，这种制度主要面向效益较好、收益较稳定的矿山企业进行征税，征税后以补偿基金的形式进行资金储备，主要用于后期资源枯竭之后，对矿山企业工人进行职工安置。

（二）建立完善的衰退产业援助机制

衰退产业援助机制主要是国家根据经济发展的需要，通过实施各种区域经济协调发展手段，利用财税扶持、项目支持等方式，直接援助具有衰退产业的地区，以使这些地区得到更好的发展。资源开采作为我国目前重要的衰退产业，建立完善的衰退产业援助机制就是要通过国家的政策扶持和政策引导，以利于这些地区能够更好地发展相应的接续产业，建立健全相应的社会保障体系。

衰退产业援助机制应包括四个方面的内容。第一个方面是要从资源开发企业的诞生之日开始，进行资源税的征收，同时用征收过来的资源税，建立起相应的产业调整援助基金。第二个方面是对资源开发企业进行法律限定，当然这种做法要具有充足的、可行性的法律、法规依据，只有这样才能对资源开发企业的不正当行为进行限定，避免环境破坏超出预期。例如要以法律、法规的形式明确资源开发企业在开发的过程中，需要对被破坏的植被进行复原，需要对矿坑进行回填，只有这样，才能实现我国资源型城市在发展经济的同时，实现环境保护的同步进行，实现这些城市的可持续性发展。第三个方面是要积极开拓现有的产业种类，大力发展第一产业和第三产业，避免仅仅发展第二产业而带来的各种风险，防止第二产业对环境破坏的持续增加。第四个方面是我国资源型城市要对现有的资源开采类企业员工人数进行严格的控制，并通过合理的引导机制引导原有工人进行转岗。

（三）要进一步完善矿产资源立法

首先，要进一步完善现有的矿产资源有偿使用制度。应根据不同矿产资源的不同管理要求，积极改革现有的矿产资源有偿使用制度，在探矿权、采矿权的出让方面，要有效地引入科学、可行的市场竞争方式，对矿产资源市场进行行之有效的规范，通过调查研究和分析，制定有效措施解决探矿权、采矿权无偿和有偿取得“双轨制”的问题。各个资源型城市要根据自身的实际，适度调整现行的矿业税费政策。

其次，要通过法律来保障恢复矿山生态环境。现有的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）并没有相关条款来明确对于矿产资源开采之后造成的环境破坏如何进行治理。从这些相关的法律条文来看，其实质仅仅是规定了采矿区的复垦，对于治理矿产资源开采后对环境造成的破坏，不能发挥有效的法律约束力。因此，需要对现有的《矿产资源法》进行完善，明确规定如何治理由于过度开采而导致的植被破坏、环境恶化等问题，同时还要对矿山“三废”治理进行加强。［6］

最后，要建立较为完善的资源型城市转型法律体系。从整个国际社会来看，实现资源型城市转型的法治化是一种通用的做法，例如德、日、美、英、法等国家在资源型城市转型的过程中，都先后制定了一系列的法律法规，以确保能够实现资源型城市的顺利转型，例如德国在鲁尔区改造振兴过程中，为了实现顺利转型，就先后制定了《煤矿改造法》《投资补贴法》《联邦区域整治法》等法律法规。这些法律法规从不同的方面，不仅仅推动了这些国家资源型城市的顺利转型，而且也对可能造成的环境污染问题形成了严格的约束。

借鉴国外资源型城市转型的相关做法，结合我国的实际，我国目前还缺乏资源型城市转型过程中的相关立法。当然，除此之外，相关部门还要制定相应的部门法规，资源型城市还应出台相应的地方法规。地方法规的出台应充分考虑到上一级法律，从中央到地方构建出较为系统完备的法律体系。地方性法规以相关法律为依据，充分结合本地实际情况，针对本地的立法漏洞健全本地法律法规。在国家没有制定资源型城市转型法律的情况下，如果某地区对自身的定位是需要转型的资源型城市，可以率先根据本地发展的实际情况先行立法。待国家整合各地立法情况以及具备国家立法条件之后，再进行对地方的指导性立法，地方再根据国家的法律法规修订本地法律法规，保证国家与地方法律建设的统一性。无论是地方立法先行还是从国家到地方自上而下的完善立法，目的都是建立较为完善的保障资源型城市转型的法律体系。法律作为资源型城市的一种保护手段，在自然资源开采利用方面都能够有法可循有法可依，以实现资源型城市的顺利转型和生态环境得到有效保护。

三、结论

由于对资源的过度开采和索取，资源型城市都存在着比较明显的环保问题，同时由于对资源的高度依赖，资源型城市的产业结构又是比较单一的，由此也造成了资源型城市在转型的过程中，资源配置效率低下、生态环境持续恶化等问题。所以对于资源型城市来说，要从国家发展的整体环境出发，从本地资源开采的实际出发，进行科学有序、未雨绸缪的转型，坚决避免继续高度依赖资源、等到资源枯竭时进行被动转型的情况发生，同时在整个转型的过程中，要对存在的环保法律问题进行深入的研究，通过制定科学完善的法律法规和相关机制制度，确保城市发展的顺利转型。