统一领导权：淮北抗日根据地一元化领导体制的建立

杜 强

（淮北师范大学 历史文化旅游学院，安徽 淮北 235000）

建立一元化领导体制前，由党、政、军系统彼此独立地管理本部门事务，淮北抗日根据地虽有所发展，但不够充分。统一领导权于各级党委，建立一元化领导体制后，淮北抗日根据地获得了全面发展，战略地位显著提升，为抗战大局和华中抗日根据地的整体发展作出了贡献。可见，建立一元化领导体制对抗日根据地的发展有着十分重要的意义。但目前学界关于华中抗日根据地一元化领导体制建立的研究成果并不多，直接关于淮北抗日根据地一元化领导体制建立的学术成果更为少见，研究热点主要集中于军事发展、政权建设、党建与财经建设等领域。①与本课题直接相关的研究有：吴云峰：《淮北抗日根据地的“按户兴家”计划与劳动互助合作》，《党的文献》2021年第5期；曾凡云、叶美兰：《华中抗日根据地乡选的历史考察》，《民国档案》2021年第3期；张胜：《困境与转变：1941—1942年华中抗日根据地地方武装建设》，《日本侵华南京大屠杀研究》2020年第4期；徐剑雄：《刘少奇加强华中敌后党的建设探析(1939—1942)》，《党的文献》2020年第5期，等。因此，有必要通过考察作为战时豫、皖、苏、鲁四省战略支点淮北抗日根据地的一元领导体制建立，以一斑窥全豹地反映华中抗日根据地一元化领导体制建立的情况，以弥补相关研究不足的缺憾和丰富抗日战争研究的内容。

一、淮北抗日根据地建立一元化领导体制的原因

淮北抗日根据地于1939 年上半年初建于豫、皖两省交界的永城、夏邑、萧县、宿西和亳北一带的交界地区，抗战胜利时达到全盛，地域上东临京杭运河、西达商（丘）亳公路，南至淮河（含淮河以南的一个县），北抵陇海铁路（含陇海铁路以北的一个县），总面积4.13万平方公里，总人口超过610万。[1]1淮北抗日根据地北与冀鲁豫、山东两大抗日根据地接壤，为华北八路军和华中新四军的联系中枢及八路军指战员南下的通衢；东与苏北、苏中两大根据地相邻，为拱卫此二战略区的西部屏障；南与淮南抗日根据地连接，从北面保障了淮南抗日根据地的安全；西靠中原腹地。作为典型的战略要地，战时的淮北地区是华中新四军东进苏北、西进中原的前进基地，同时也是国民党军企图东进苏北、北夺山东的必经要道和日军重点“扫荡”、劫掠的对象。[1]1-2实施一元化领导前，淮北区党委、淮北行政公署、新四军第四师指挥部分别在党、政、军领域独当一面，有时能在相互促进中推动淮北抗日根据地发展，但三方却是三个互不统属的独立机构，难以就根据地的发展方向达成统一意识，因此建立一个统一调度党、政、军三大部门的最高机构十分必要,具体原因如下：

（一）党与政府、军队的领导关系不明晰

党、政、军之间互不统属，导致淮北根据地出现了政出多门现象，党的权威被削弱，无法绝对领导政府和军队。按照中共的领导原则，党是领导一切的，但实施一元化领导前淮北区党委无法绝对领导淮北行政公署和新四军第四师等武装。造成此结果的原因固然有三方领导机构驻地不同一、通讯困难等因素，但更主要的还是三者均存在本位主义倾向，尤其是政府和军队主观上不注意维护党委的权威，正如淮北区党委书记邓子恢所说：“党的威信未提高到应有的高度，在某些地方行政人员支配党，以致行政人员的威信高过党的威信”[2]13。淮北区行政公署主任刘瑞龙也注意到了这一点，他在1941年6月接受根据地机关报《拂晓报》的记者阮芳采访时指出：“党政军各方面的领导似乎不太统一，在原则把握上也嫌稍宽，以致发生了各自为政与乱抓乱罚的现象，并到处成立分枝（支）独立经营之类”。[3]151显然，党、政、军间的领导关系不明晰导致淮北区党委未能发挥应有的统一领导作用。

（二）根据地的发展需要统一领导权

根据地的发展以及复杂的敌情迫切需要淮北抗日根据地建立一元化领导体制。截至1942 年12 月，淮北抗日根据地已由处于豫东一隅发展到拥有豫皖苏、皖东北、邳睢铜三大战略区。淮北抗日根据地的发展引发了驻徐州日军和苏北国民党军韩德勤部的恐惧和联手进攻。因此，处于日、伪、顽势力夹缝中的淮北抗日根据地亟需整合力量应对危局和推动根据地继续发展，而统一领导权是实现两大目标的前提。此时根据地的党、政、军最高领导人都意识到了统一领导权的重要性。邓子恢认为，“为了便于斗争，取得各方面之配合，使我们队伍整齐，步调一致，力量集中……,应在统一的领导之下向着一个目标前进，彼此步调一致”。[4]43-44刘瑞龙认为因缺乏强有力的统一领导核心，根据地的抗日阵营有被分化的风险，“敌探汉奸乘机而入，大肆其挑拨、分化与破坏的恶毒伎俩，致使政权工作的推行，部分受到了损害”。[3]151他还认为统一领导权后，党、政、军之间可以统一思想，共同抵制敌对势力的分化和瓦解。新四军第四师师长兼政委彭雪枫也多次公开表示党、政、军之间应实现统一领导。由上可知，根据地党、政、军的最高领导人均要求统一领导权，说明淮北抗日根据地现行领导体制已无法适应抗日、反摩擦与根据地发展的需求了。

（三）中共中央要求各根据地实现一元化领导

中共中共认为实现一元化领导是解决主观主义、宗派主义问题的有效办法，因此1942年9月在延安召开整风运动会议时指出：“由于主观主义、宗派主义的遗毒，由于对某些政治观点与组织关系还缺乏明确的了解与恰当的解决，党政军关系中（实际上是党、政、军、民系统中党员干部的关系）在某些地区，还存在一些不协调现象。统一精神不足，步伐不齐，各自为政，军队遵（尊）重地方党、地方政权的精神不够，党政不分，政权中党员干部对于党的领导闹独立性，党员包办民众团体，本位主义，门户之见等等”。[5]20之所以中共中央重视党对政府、军队的绝对领导，还在于统一领导权可以解决权职不明、指挥统一的问题，“每个根据地有一个统一领导一切的党委员会（中央局、分局、区党委、地委）。因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党、政、军、民工作的领导”，同时特别强调各级党委不能再是仅负责领导地方党务工作，“应当是该地区的党、政、军、民的统一领导机关。”[5]21中共中央申明党委的最高领导地位，实际上支持了各抗日根据地一元化领导体制建设工作的开展。总之，在原有领导体制不能适应根据地发展的需求，应对复杂敌情的需要以及中共中央的要求等多重因素共同作用下，淮北抗日根据地开启了一元化领导体制建设之路。

二、淮北抗日根据地建构一元化领导体制的举措

淮北抗日根据地的一元化领导体制建设内容涉及到党建、民主集中制建设等多个领域。1942年12 月，在综合多方因素和前期建设成就的基础上，淮北抗日根据地正式开启了一元化领导体制建设之路。

（一）树立各级党委的权威

确定党委对同级行政、军事等领导机构的绝对领导是建立党委领导下一元化领导体制的关键环节。1942 年9 月，中共中央指示各抗日根据地时决定，“中央代表机关及区党委的决议、决定或指示，下级党委及同级政府党团、军队军政委员会、军政政治部及民众团体党团（各）级委员，均无条件执行”。[5]21此决定明确了中共中央委员会在中共领导体系中的最高领导地位。同时，中共中央规定各抗日根据地党委在相应根据地内的领导体系中居于最高领导地位。1942年12月，据前述中共中央制定的新领导原则，淮北区党委成为淮北抗日根据地的最高领导机构，负责统一领导党、政、军和其他社会组织、民众团体。为配合新领导体制建设，淮北抗日根据地对原有领导人事关系进行调整，将原本党、政、军领导人间没有实质领导关系，调整为党的领导人统一领导政府部门和军队的领导人。如调整后，军事最高主官彭雪枫和行政最高主官刘瑞龙均需服从淮北区党委书记邓子恢的领导。为将新领导体制落实至军分区级（地区）和县级层面，1943年1月，淮北区党委要求,“党政军民一元化之地委，统一各军分区党政军民的领导”，“各县县委，统一各县党政军民之领导。”[6]85-86为避免树立党委权威的措施流于形式，淮北抗日根据地决定拓宽各级党委的直接管辖权，除直接继续直接领导组织部和宣传部外，将敌工部、锄奸部、军分区军政委员会、军分区政治部等部门纳入其直接管辖的范畴内。此举改变了以往党委只管地方党务，不能直接领导其他部门的局面。不仅如此，淮北区党委将地区党委办公地点设在新四军第四师旅级政治部内，便于直接领导军队的政治工作，杜绝军队脱离党的领导的风险。调整领导机构和人事关系，扩大党委领导权限的举措，使淮北抗日根据地的各级党委树立了领导权威，一元化领导体制建立起来了。

（二）确立各级党委政治上指导其他部门的原则

确立各级党委在政治上指导其他部门的原则，巩固了各级党委权威，保护了政府、军队在具体事务上的决策权，深化了一元化领导体制建设。抗日根据地建立的一元领导制的核心意图是由党委在政治上指导政府和军队，而非剥夺他们对具体业务工作的领导权，做到宏观把住，微观放活。中共中央指出：“各级党委书记，应选择能掌握党、政、军、民各方面工作的同志担任之”,[5]21-22一方面保障党委拥有干部选择权，一方面确保被选中的干部业务能力出色。做好上述两点，党委指导政府时要注重“三三制”政权体制的实现，不能包办政府业务，挫伤政府人员的工作积极性，“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。下级党委无权改变或不执行上级参议会及政府的决定与法令”。而且，中共中央还强调党委不可过于干涉政府工作，须“进行政治工作以提高参议会及政府的威信”，若“党的干部与党员违反参议会及政府法令时，党的组织应给以严厉的处分”。[5]23指导军队时党委虽负责领导和监督军队执行党的政策的情况，但不要包办军事技术、战术训练、日常管理等具体业务工作。总之，淮北抗日根据地的“一元化并不是事务领导，而是掌握政治上的领导，方针上原则上的指导。党委对各部门领导，只给以方针与原则指示，使各部门工作合乎党的政策与方针，至于如何执行如何计划，则由各部门自己去做，党只定期检查工作，不要遇事干涉。”[4]44

（三）通过整风运动密切党委与其他部门的关系

通过整风运动密切党委与政府、军队等部门的关系，在根据地整体达到统一思想的情况下巩固一元化领导体制。中共中央认为要实现真正的一元化领导，“须在党、政、军、民各系统党员干部中进行思想教育，整顿三风，肃清主观主义，宗派主义的遗毒。”[5]25早在中共中央正式下发整风文件前的1942 年6 月，淮北抗日根据地已经意识到通过整风达到思想统一工作的重要性。此时淮北抗日根据地已通过调查研究、熟读文件、检查工作与自省问题、提倡与发扬自我批评精神开展了局部整风运动。[7]138-142中共中央正式下达文件后，遵照中央的整风精神和以前期局部整风运动的成果为基础深化整风运动。军中整风通过禁止“假借武装力量、自成系统、自立局面、拥兵自卫、耀武扬威、侵犯群众利益，不尊重政府机关”，杜绝出现军阀行为；[8]552-553党组织整风通过铲除“公式主义”“形式主义”和消灭党员的“个人主义与自由主义的不良倾向……，贪污腐化，功臣思想，权位观念，不愿作副职，不愿作部门工作与机关工作，不愿作事务工作与事业工作”，提高党组织领导效率和纯洁性；[9]111-112政府整风通过“揭发与克服某些政权机关和行政人员中的与群众对立的严重的官僚主义作风”[10]12-14，建立亲民政府。党、政、军联合开展的整风运动，基本克服了淮北抗日根据地内长期存在的本位主义、官僚主义、个人主义倾向，密切了各方关系，巩固了一元化领导体制建设成果，为继续深化一元化领导体制建设打好了基础。

（四）切实贯彻民主集中制原则

切实贯彻民主集中制原则是淮北抗日根据地一元化领导体制建设的继续深化。民主集中制是中国共产党基本组织原则和领导制度，一元领导体制的目标是集中领导权于党委而非个人，因此淮北抗日根据地切实贯彻民主集中制继续深化一元化领导体制建设。淮北区党委书记邓子恢对在一元领导体制建设过程中坚持民主集中制原则起了良好的带头作用，他强调：“应建立集体领导，少数服从多数，领导人不可自高自大，应倾听下层意见，应有舍己从人的精神，以求得问题更正确解决。在各部门的党员应绝对尊重党委决定，执行常委决定，不问领导机关或领导同志的能力如何、态度如何、决定正不正确，更不问决定对自己有利无利，都应无条件执行。”[4]44-45邓子恢带头坚持民主集中原则，最大程度地发挥了党组织的集体智慧，杜绝了个人崇拜现象的出现，维护了各级党委的权威，一元化领导体制建设工作继续深化。

（五）强化县委的领导能力

县委领导能力的强化是一元化领导体制建设工作落实到基层和最终完成的标志。1943 年2月，淮北区党委要求“在一个县或区的范围之内，一切工作的领导，都统一于县委或区委”。而且，为了强化县委的领导权威，淮北区党委表示各县委如遇难以解决的问题，由地区党委帮助解决，若仍无法解决，则继续上报淮北区党委，由根据地最高党委支持县委解决问题。[11]92-93在地委和淮北区党委的支持下，各县委的领导能力显著增强，以往轻视县委的情况被杜绝了，一元化领导体制建设工作落实到了最基层。

除上述建设策略外，淮北抗日根据地还运用宣传媒介的力量推动一元化领导体制建设。《拂晓报》是淮北抗日根据地的机关报，创刊于1938年9月，办刊宗旨是“党的路线、主张、政策和决议的传播者”“做军队的政治‘指南针’”。[12]21943年1月，淮北区党委指示《拂晓报》，务必及时、准确地解读各级党委、四师司令部、行政公署、联救会等机构发的关于一元化领导体制建设的文件或训令，便于根据地各阶级阶层了解建立新领导体制的意义。报刊作为一种传播速度快、受众广、宣传力强的传播媒介，适合营造团结、万众一心的舆论氛围，无疑对淮北抗日根据地的一元领导体制建设有较大的推动作用。由上可知，通过树立各级党委的权威领导地位、党委在政治上指导其他部门等措施，淮北抗日根据地于1943 年底正式建立了党委领导下的一元化领导体制。新领导体制的确立不仅明晰了党对政府、军队的领导关系和密切了各部门的关系，还为根据地的充分发展奠定了基础。

三、一元化领导体制下淮北抗日根据地的发展

一元化领导体制建立后，淮北抗日根据地获得了充分发展。1943—1945 年，淮北抗日根据地在党委一元化领导下，在三年多时间内，据边区的实际情况坚决贯彻执行党中央和华中局、军部的各项方针政策，党政军民互相支援，互相促进，取得了政治上、经济上、文化上以及其他各条战线的重大胜利和成就，使淮北抗日根据地不断发展和巩固。

（一）军事正规化与体系建设深化开展

一元领导体制建立后，淮北区党委领导新四军第四师等部队深化开展正规化建设，克服了之前因军队政治素质不过硬导致军中存在重视军事干部、轻视政治干部以及本位主义、封建主义等不良倾向，解决了部队正规作战能弱等问题。政治素质过硬是部队实现正规化的标志。淮北区党委不仅提升新四军第四师各级政治主官与同级军事主官至对等地位，还规定政治主官对重大军事行动拥有最后决定权。不仅如此，淮北区党委还通过军中整风运动，肃清了新四军第四师等各部队的军阀主义思想，消除了“山头子”（本位）主义思想，[13]93部队的政治素养显著提高。同时，淮北区党委领导开展了部队的正规军事技术与正规战术建设工作。

政治与军事建设双重并举的策略提升了新四军第四师等部队的正规作战能力。仅1943 年，新四军第四师毙、伤、俘日军达8706 人，其中90%以上是在正面攻坚、围城等正规战中实现的，[14]179改变了以往仅能在游击战中袭击小股日军的单一作战方式。随着一元化领导体制建设的完成，淮北区党委领导下的新四军第四师的正规作战能力继续提升。如1944 年3 月，新四军第四师不仅迅速击退了“扫荡”日军，还主动反攻根据地附近的日军，“自三月十六日宿东三铺战斗起至五月五日睢宁战斗止，五十天攻势中，被我拔除据点四十六处，破坏并控制了灵宿公路之大店至灵璧段及泗宿公路，使泗县、灵璧周围除前后张楼外，诸据点几被扫清。邳睢铜区除运河线、陇海道、海郑公路线及睢宁城北之魏集、车甸外，已无敌迹（陇海道及海郑公路线三五里外，我均挖成封锁沟）”。[15]394类似的大规模攻坚战在建立一元化领导体制前几乎见不到，也反映出党领导部队开展正规化建设是提升军队正规作战能力的关键。不仅如此，一元化领导体制建立后，淮北区党委还十分注重地方武装的发展。1944 年9 月，淮北区党委决定在一年内“扩大一万新战士（地方武装），培养十个独立团，训练十万民兵”，地方武装和独立团必由所属地区党委统一领导，民兵由所属地县委或区级党委统一领导。[16]311-314总之，一元化领导体制建立后，淮北抗日根据地的军事迅速发展，形成了“民兵—地方武装—主力部队”三位一体军事体制，民兵与地方武装为主力部队提供充足的兵源，主力部队扶助地方武装和民兵顺利发展，三者相互促进中共同发展。

（二）民主政治深入发展

一元化领导体制建立后，淮北抗日根据地结束了政权民主化程度不足的状况，民主政治建设深入到基层。1943 年8 月，针对根据地基层政权脱离民众、选举不透明、民主宣传不深入、乡选工作走形式等问题，淮北区党委要求淮北苏皖边区行政公署领导和监督各县、区、乡级政权的行政建设、民主化改革工作的开展，尤其要保证乡级政府民主选举工作能落到实处。1944 年1 月，淮北区党委调研发现大部分基层政权的民主化改造仍然不够彻底，旧家长式统治思想依然根深蒂固，部分县的参议会仍未实现完全由普选产生。对此，淮北区党委决定在全根据地范围内废保甲，实行代表制，以革除阻碍基层政权民主化的积弊。同时，淮北区党委要求基层党委做到及时监督和指导同级及下级政府的民主改造工作，而且将乡政权的管辖范围划小，便于民主政治建设工作开展得更加细致、深入。[17]146-1471943—1944 年的民主化改造使淮北抗日根据地的民主政治建设深入到了基层。到1945 年1 月时，占淮北抗日根据地基本区人口绝大数人口的工农群众在政治上和经济上都居于了统治地位，而原本作为乡村统治者的地主却在政治上失了势。[18]205在淮北区党委的一元化领导下，淮北抗日根据地基本实现了政治民主化。

（三）党的建设落实到基层

一元化领导体制建立后，淮北抗日根据地解决了基层党组织凝聚力不强、领导力不足的问题，党建工作日趋完善。1943 年6 月，淮北区党委开始解决基层党建工作不到位问题。首先，审查基层党支部是否按党章要求发展新党员，考察党员对党章的认知程度。具体包括统计基层党支部数量，调查党员对党章知识的掌握程度，分析各支部党员阶级成分、年龄和入党时间，审查支部领导的阶级成分和工作能力，监督党支部的民主化建设，细化党支部干部的职责与分工，集中培训支部小组长等。[19]153-154其次，考核基层党支部的日常工作。主要包括检查基层党支部的工作目标、工作方法、工作内容，考察各党支部作风群众化、党员成分透明化、部门健全化和分工与职责明确化等工作的贯彻情况。[20]175-177再次，提升党支部的领导能力。如1944年11月，淮北区党委决定在未来半年内通过安排党支部领导扩军、乡选、生产和训练等工作提高支部的领导能力。[21]233-234淮北区党委通过上述一系列强化基层党建工作的措施，使基层党支部成了党领导地方的坚实堡垒。发挥堡垒作用后，党支部将上级党委的各项政策贯彻落实到了最基层，由之衍生出了党对基层的强大基层控制力，进而压缩了汪伪“治安村”和国民党保甲村的生存空间，从根本上解决了战争初期因基层党组织领导力不强引发的根据地基层不稳的问题。除党、政、军三大领域在一元化领导体制后获得了充分发展外，淮北抗日根据地的民运、财经、治安、文化教育和医疗卫生工作也随之不断发展。

（四）根据地战略地位有所提升

一元化领导体制建立后，淮北抗日根据地的战略地位有所提升，为抗战大局作出了贡献。通过一元化领导实现巩固的淮北抗日根据地，始终是国民党反共军企图从安徽北进山东难以逾越的屏障，山东抗日根据地的南翼也因此无安全之忧。淮北抗日根据地还支援了苏北、苏中抗日根据地的反“扫荡”和反摩擦斗争。如1943 年2 月，新四军第四师主动袭击运河西岸的日军，协助苏中抗日根据地取得了车桥、曹甸两次反“扫荡”斗争的胜利，进而粉碎了日军占领苏中腹地的企图。1943 年3 月，韩德勤基本被新四军第四师歼灭后，“淮北抗日根据地是苏北、苏中抗日根据地的西部屏障，淮北抗日根据地的巩固和发展，对苏北和苏中抗日根据地的巩固和发展有着重要的作用。”[1]292-293在一元化领导体制下充分发展的淮北抗日根据地，对日后解放战争的进程产生了积极影响。如新四军第四师是组建山东野战军第2 纵队、华中野战军第9纵队的主干力量之一。总之，一元化领导体制建立，淮北抗日根据地摆脱了受制于日伪和国民党顽固派的不利局面，实现了由弱变强的转变，对抗日战争的胜利和从容迎接解放战争均产生了积极影响。

结 语

鉴于党与政府、军队的领导关系不明晰，根据地的发展需要统一领导权，中共中央要求各根据地实现一元化领导等实际情况，淮北抗日根据地通过树立各级党委的权威，确立各级党委政治上指导其他部门的原则，以整风运动密切党委与其他部门的关系，切实贯彻民主集中制原则，强化县委的领导能力的策略建立了党委领导下的一元化领导体制。新领导体制的确立，结束了政出多门的状况，淮北抗日根据地各项事业获得了充分发展，为抗日战争的胜利和迎接解放战争作出了卓越贡献。