基层行政事业单位在预算管理一体化工作中存在的问题及建议

文/张发萍（西宁市湟中区水利局）

一、预算管理一体化概述

（一）预算管理一体化含义

财政部印发的《预算管理一体化规范（试行）》对预算管理一体化的定义是：以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效。全国预算管理一体化的实施，有效打通了预算管理全过程，建立健全了上下级预算的衔接机制，实现了全国预算数据的自动汇总和动态反映，进一步夯实财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（二）预算管理一体化建设目标

按照“全国一盘棋”思路统一各级预算管理业务规范和数据标准，运用信息化手段推进预算管理现代化，主要目标是实现五个“一体化”。

1.全国政府预算管理一体化

动态反映各级政府预算安排和执行情况，追踪转移支付资金的分配、拨付和使用，增强财政对政府预算资源的统筹调度能力。

2.部门预算管理一体化

各部门及所属单位取得的各类收入纳入部门预算，执行统一的预算管理制度，提高资金使用效益和资产配置效率。

3.预算项目全生命周期管理一体化

预算管理各环节以预算项目为基本单元，预算支出以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理。

4.预算全过程管理一体化

整合预算管理各业务环节，推动预算管理与绩效管理深度融合，形成预算全过程的管理闭环。

5.全国预算数据管理一体化

实现财政部门与主管部门对单位会计核算、资产管理、账户资金等预算信息共享共用，实现全国各级财政预算数据的自动汇总和动态反映。

二、行政事业单位实施预算管理一体化的重要意义

（一）适应国家政策的要求

党的十九大报告提出，要建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。为了进一步深化预算制度改革，提高预算的精细化程度，顺应政府带头过紧日子的要求，充分使用有限的财政资源，加大预算对各类公共资源的统筹能力，加强对预算支出的管理，更加注重预算项目的质量和效益，是应对新形势、新要求的需要，能有力推动实现国家治理体系和治理能力现代化。

（二）有助于加快行政事业单位预算管理体制改革，有效提升整体管控能力

预算管理一体化建立以项目为预算编制要素的管理模式，强化对预算单位编制预算的整体把控，疏通各业务环节的信息壁垒，实现各业务模块间的无缝衔接，促进各级预算管理全流程规范化、程序化。同时，整合各类财政信息系统，实现各级财政和单位财务数据集中存放和共享，为“数字财政”建设奠定基础。

（三）有利于提高部门预算精细化管理水平，健全预算综合管理体系

预算管理一体化为实现单位全过程管理搭建平台，通过梳理各业务模块间内在联系，建立互通互联和数据共享机制，为提高预算管理精细化水平提供技术支撑。同时，减少行政事业单位在设计预算管理制度和业务流程方面的困难，有助于提升行政事业单位预算编制工作科学化、精细化水平，强化预算执行的可操作性。

（四）有利于优化传统的项目管理模式，加大项目绩效管理比重

预算管理一体化摒弃传统的项目预算编报方式，建立所有支出项目都要入库管理的运行模式，按照支出分类不同，将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目，人员类和运转类项目按照已确立项目测算规则进行分配，按照“先有项目再安排预算”的原则，优先从项目库中选取项目进行预算细化，实现全口径预算编制，提升预算单位统筹资源的能力。同时，通过建立项目库，有效加强项目绩效管理，从产出效益、社会效益、满意度调查等绩效指标深入分析项目实施的必要性，为优化项目产出、增强项目执行效果提供机制保障。

（五）有效调整完善基层预算单位的财务管理机制

财政管理一体化平台相对于基层预算单位从粗放型到集中型的改变有很大的推动作用，部门资金专门用在财务管理一体化平台，有利于明确订制财政支出规划，并且能够适当地降低预算的错误率，全面提高县级等基层财务管理单位的水平能力。

（六）顺应预算管理体制改革需要，提高工作效率

随着财政体制改革的深化，对预算管理工作的要求不断提高，辅助财务工作的系统越来越多，且相互独立，工作流程越来越复杂，各种报表耗费大量人力和时间，不仅增加了基层财务人员的工作强度，同时也增加了财政部门和主管部门的汇总难度。各种平台的系统性能优化速度赶不上工作需要，尤其是在业务高峰期，运行速度慢、使用不流畅等问题严重影响工作效率。预算一体化建设中系统的整合运用，将各种系统集中在一个平台内，市（县、区）上下级之间的数据贯通，顺应财务管理和实际工作的需要，减轻了办事人员的工作压力，提高了工作效率。

三、实施预算管理一体化中存在的主要问题

（一）预算管理一体化平台部分功能不完善

预算管理一体化平台涵盖了基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算调整和调剂、预算批复、预算执行、会计核算、预算指标等系统功能，但在实际应用中，大部分应用功能尚未开放，财政人员只能进行一些常规操作。事业单位经费支出的业务量较大、支出内容较杂，在使用预算执行的“资金申请与支付”模块时，每支付一笔款项需要将所有详细信息逐一录入，财务工作较为繁复。当经济业务量支出较大时，容易增加财务人员的出错风险，而且收款人信息库一旦录入后无法进行修改，对于错误的收款信息只能再重新录入。基础信息管理中的“人员信息维护”模块，在录入人员基础信息时，无法实现导入功能，每条人员的各项信息都需要逐一核对并在线修改，加大了财务工作人员的工作量，降低了工作效率。同时，信息平台在运行过程适应性不强，容易受到外因或内因影响，导致平台出现各种问题。虽然维运人员会时常对其进行维护和更新，但也会影响行政事业单位所开展的相关经济活动，如工资发放延时、数据信息上传失败等。

（二）审核流程较烦琐

目前基层行政事业单位资金使用较为频繁、支付环节较多、流程相对复杂，财政预算以及申请资金都需要经过上级领导层层审批，方可使用。强化审核流程是加强资金管理的有效方式，但不同业务的性质不同，烦琐的审核流程会增加工作负担。例如，单位每月需要在月底前编报次月的用款计划，流程分单位经办、单位审核、主管部门审核、财政业务处审核、财政国库处终审，共计五个流程，终审后相应指标才可支付。主管部门和财政部门不能了解每个单位的具体项目的性质和实施进度，在审核时无法单纯通过金额来判断是否符合用款要求。由此可见，用款计划的审核增加了支付业务的复杂程度，次月如果发生临时性支付业务，还需要联系财政部门临时增加用款计划。虽然财政部门对支出进行层层把关，也无法保证用款的科学性和准确性，在加大了财政部门工作量的同时还降低了工作效率。财政支付繁杂的审批过程和支付程序，使处在基层各级行政事业单位的财务人员和审核人员的耐心有所挑战。如果编报计划和资金支付流程的某个环节工作人员因故无法及时完成操作任务，将会导致资金支付期限延长。

（三）预算管理系统与资产管理系统未形成有效衔接

基层行政事业单位对国有资产管理相对弱化，资产实物与账面资产管理脱节的现象屡见不鲜，资产管理员与财务人员各自管理自己的系统，导致单位资产管理混乱，实物与资产配置标准不符，尤其是在资产配置和处置方面比较随意，容易造成国有资产浪费和流失。目前，财政部门建立的资产管理系统和预算管理一体化系统相互独立，在预算管理一体化平台中尚未增设资产管理模块，无法实现信息资源共享，导致预算单位在编制预算时，不能及时查询单位资产情况，资产配置预算的科学性很难掌控，无法充分发挥单位层面资源统筹管理的积极作用，也不利于基层行政事业单位对国有资产的管理。

（四）预算管理和财务人员素质亟待提高

首先，目前基层行政事业单位中面临着比较严重的人才问题，专业财务人员和专业的预算管理人才匮乏，财务人员普遍老龄化、知识层次低、业务能力和信息化应用能力弱，综合素质水平都与时代要求存在着一定的差距，导致现有会计人员接受新事物的能力较低，无法快速适应和精准掌握预算管理一体化平台。其次，基层行政事业单位财务工作者工作繁多并且复杂，导致每项工作都不精深，对于单位年度工作目标和计划缺少深入了解，尤其对基本建设项目资金方面的预算及绩效管理缺乏认识，再加上缺乏专业的预算管理人员，单位管理人员主要负责行政工作，缺乏财政预算管理的基础知识，不熟悉相关法律等，没有发挥全员参与预算编制的积极作用，在一定程度上影响了预算管理的效率。

（五）对预算管理一体化平台的使用有一定的局限性

预算管理一体化平台涵盖了预算项目全生命周期管理、财政预算管理、各级财政部门间的预算衔接、政府部门预算与单位预算的衔接、国库集中支付、结转结余资金管理等管理机制，这对财务人员的要求变得更高。但基层行政事业单位的财务人员配备不够充足，通常是会计人员要负责整个单位的预算决算编制、报表填报、账务处理等工作，工作内容繁多，导致工作人员对一体化平台的操作和掌握不够熟练。预算编制涉及整个单位的情况，如在职人员信息、在职和离退休人员的工资信息、单位机构信息、房屋产权信息、车辆信息、专用设备信息、通用设备信息等，这些资料信息涉及行政事业单位的各个部门，不能仅仅由财务部门使用一体化平台进行预算编制。但是，由于预算一体化平台使用的是财政专线，只对行政事业单位的财务部门开放，平台使用存在一定的局限性，各部门无法查询预算信息及项目执行情况。

四、加快推进财政预算管理一体化的几点建议

（一）完善预算管理一体化平台

第一，政府在建立财政预算管理一体化信息平台时，需根据相关信息技术对政府内经济活动各个环节、财政资金管理所涉及部门等信息进行整合，从而建立起一个完善的预算管理一体化平台。同时加强财务信息平台建设，加大资金投入力度，逐渐提高信息平台的软件及硬件设施，做好信息资源共享交流。 第二，预算管理一体化平台需根据使用标准、管理目标等导入操作手册，并对政府财务部门的人员进行培训，增强财务人员信息专业能力，使其能够熟练掌握应用预算管理一体化平台，保证财务管理工作质量及效率，发挥出预算管理平台在各个部门之间信息交流的作用。第三，平台维护人员定期进行维护和更新，保证平台能够稳定运行，避免系统错误现象，降低平台运行故障的修复概率，影响财政预算管理工作的开展。

（二）将决算系统和政府财务报告纳入管理平台，实现闭环管理

当前的决算系统和财务报告系统已经运营多年，系统成熟且完善，但是预算数据还需要财务人员从系统外手动提取计算，建议把决算系统和政府财务报告系统纳入预算管理一体化系统，预算系统数据可以直接转接至决算系统和政府财务报告系统，实现数据共享，减轻年底编制报表的压力，提高工作效率。强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，将决算执行结果及财务报告情况用于以后年度预算编制，使得预决算真正实现一体化。

（三）将资产管理纳入预算管理一体化系统

现行的预算管理一体化系统和资产管理系统相互独立，每个系统有独立的账号和密码，且因每个系统的运营商不同，系统数据的存储口径存在差异，导致在实际工作中各系统的数据无法实现共享使用，将资产管理模块嵌入预算管理一体化系统，准确核算单位的资产，反映目前的资产存量和变动情况，形成预算和资产全过程管理的闭环。解决预算数据与资产数据不一致的问题，保证数据统一，提高了财务人员的工作效率。

（四）加强人员培训，提高综合素质

预算管理一体化平台将信息系统建设与制度规范建设紧密结合起来，进而规范预算管理的各个环节。根据财政部印发的《预算管理一体化业务规范》（财办[2020]13号），预算管理一体化平台以预算为基础出发点，涵盖了多个方面的管理机制和系统功能。单位根据实际工作需要，分别对财务管理人员和单位业务人员加强培训，财务管理人员要掌握预算管理一体化系统的组成与管理、各个业务操作模块的功能及操作流程；学习与财务预算相关的知识内容，通过对不同岗位人员的培训，提升预算管理综合能力和一体化平台操作水平，提升部门和单位对预算一体化系统整体的应用能力。

（五）完善预算管理一体化平台的维护系统

预算管理一体化的运行关系到财政系统整体应用质量，也关系到预算管理各项工作的顺利开展。因此，需要不断提高预算管理一体化的运行质量，发挥各项功能的重要作用，强化预算管理一体化的建设力度。要定期对系统软硬件进行更新和升级，确保预算管理一体化系统运行的稳定性和安全性，采取现代化的信息技术手段，积极应对预算管理过程中可能面临的风险问题，确保行政事业单位预算管理各项工作顺利开展。

五、结语

综上所述，行政事业单位预算管理一体化打破了传统的财务会计工作模式，完善了预算、财务管理的各项功能，强化了资金管理，增强了对资金使用的控制，减轻了财务人员负担，有效提高了工作效率，真正将财务工作的各项职能落到实处，发挥财务管理的关键核心作用。充分彰显了财政预算管理一体化的作用和价值，从而达到预算管理的目标。