地方政府购买公办园教师服务岗位的经验与启示
——基于宁夏固原市政府购买学前教育服务实践

马晶晶，海 青

(1.宁夏师范学院教育科学学院，宁夏固原，756000；2.华东师范大学教育学部，上海，200062)

学前教育是“各级教育中公共性最强，社会受益面最广的一种准公共产品”[1]，其作为教育的基础，涉及人民福祉，需要政府大力支持。随着社会的发展和人们对学前教育需求的增强，学前教育公共服务体系的建构要求政府职能的转变和角色的重新定位。在政府主导学前教育发展的过程中，政府购买学前教育服务已成为转变政府职能、提升学前教育服务供给效率的重要方式。

2019年，宁夏固原市政府在国家政策的支持引导下，抓住机遇，通过政府购买公办园教师服务岗位的方式破解地方幼儿师资供给困境，创新学前教育服务的供给内容和方式，提升了学前教育公共服务水平，增强了人民的教育幸福感和获得感。本研究运用田野调查法深入探究固原市政府购买公办园教师服务岗位的实践，考察固原市政府购买公办园教师服务岗位的实施背景、实施过程及其所获成效，从新公共服务理论的视角审视并阐释固原市政府购买公办园教师服务岗位的过程，总结经验与启示，以期为我国地方政府统筹推进政府购买学前教育服务提供借鉴。

一、固原市政府购买公办园教师服务岗位的背景

政府购买服务，是指发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府购买公办园教师服务岗位是政府购买学前教育服务的内容之一，由政府按照相关标准核定岗位数量，通过公开招标的形式向社会组织购买符合岗位条件的幼儿教师服务。在政府购买公办园教师服务岗位的背景下，幼儿教师与社会组织签订劳动合同，建立人事劳动关系，并按照社会组织与购买主体签订的劳动合同中有关约定及相关管理规章制度从事公办幼儿园的教育工作。实施和推进购买公办园教师服务岗位工作，是固原市政府破解公办园师资供给现实困境的路径。

近年来，在国家相关政策的支持和宁夏回族自治区相关政策的指引下，为进一步加快学前教育发展，固原市委、市政府出台了系列文件，明确了学前教育发展的目标和措施，优先保障学前教育普惠资源的建设。2018年至2020年，固原市投资3亿多元，新建、改扩建城乡幼儿园218所，增加学位约2万个，实现了乡镇中心幼儿园全覆盖和1500人以上的行政村幼儿园基本全覆盖。[2]机遇与挑战并存，学前教育“量”的急剧扩大，给其“质”的提升带来了新挑战。当务之急是解决幼儿园专业师资队伍建设问题，特别是幼儿园师资短缺的问题尤为突出和急迫。通过实地调研可知，固原市幼儿园师资准入的基本形式有两种：一是事业编制招考，二是幼儿园自主聘用。由于受各种因素的影响，事业编制招考的名额较少，如2019年宁夏事业单位招聘中，全区共招聘中小学教师290名，幼儿教师17名。[3]这意味着固原市近年来幼儿园师资短缺的现实困境无法通过事业编制招考的形式破解。而如果选用幼儿园自主招聘的形式招聘大量幼儿教师，又会引发新的难题：一是会严重加重幼儿园的财政负担，二是受各方面因素的影响，幼儿教师队伍的稳定性不够。为进一步破解当前学前教育发展的师资困境，固原市坚持政府主导，于2019年将公办园教师服务岗位纳入政府购买服务范围，计划利用5年时间解决公办园幼儿教师短缺的现实问题。[2]就此，固原市政府开始进行购买公办园教师服务岗位的实践。

二、固原市政府购买公办园教师服务岗位的实施过程

政府购买公办园教师服务岗位是政府购买学前教育服务的新形式，我国已有的相关实践均处于探索阶段。为保证学前教育服务质量，营造良好的学前教育生态，固原市政府借鉴国内外的成功经验，从各个方面保障政府购买公办园教师服务岗位的顺利实施。

(一)制订方案

为认真贯彻和落实政府购买公办园教师服务岗位制度，固原市各级政府严格按照《宁夏回族自治区关于推进政府购买服务工作的指导意见》的要求，结合自身实际，出台了具体的购买公办园教师服务岗位工作方案。如固原市原州区印发了《2020年原州区人民政府购买村级公办幼儿园教师服务岗位(民生实事)工作方案》，该方案认真贯彻落实固原市委、市政府《关于推进教育改革发展的意见》(固党发〔2019〕12号)，以切实做好教育惠民工作、缓解幼儿园师资短缺现状、推动学前教育事业持续健康发展为理念，对政府购买公办园教师服务岗位的实施主体、服务事项及标准、组织与实施、经费保障、监督管理及具体工作要求等方面均进行了详尽的统筹安排。[4]

(二)选择承接主体

政府购买公办园教师服务岗位对承接主体的要求较高，承接主体必须提供使学前儿童间接受益的产品，并且开设人力资源服务业务。按照国家、宁夏回族自治区及固原市政府购买教育服务工作要求，固原市各县(区)购买主体在购买公办园教师服务岗位时严格执行《政府购买服务管理办法(暂行)》，通过公平竞争择优选择和确定承接主体。[5]固原市各县(区)购买主体通过政府公共资源交易平台，委托专业招标代理机构以公开招标的方式选择具有人力资源服务和劳务派遣经营资质的承接主体。在公开竞标之前，固原市各县(区)购买主体对参与竞标的社会组织开展了事前绩效评估，将绩效评估结果作为承接主体选择的重要依据，如市场状况、服务能力、工作业绩和信用状况等因素。通过对相关负责人的访谈得知，2019年固原市5个县(区)均选择“宁夏人力资源服务业龙头企业”T公司作为教师服务岗位项目的承接主体；2020年有4个县(区)选择了T公司，1个县(区)选择了R公司；2021年有4个县(区)选择了T公司，1个县(区)选择了L公司。2020年和2021年市一级的承接主体均为G公司。

(三)兑现过程监管与评估

承接主体确定后，固原市各县(区)政府购买主体与承接主体进一步明确政府购买公办园教师服务岗位的范围、数量、标准、服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等相关问题，并签订了书面合同。按照合同要求，购买主体从公告发布、报名、资格审查、考核、体检、公示、岗前培训及派遣等环节指导并监督承接主体提供服务的全过程。同时，对政府购买公办园教师服务岗位实行绩效管理。绩效管理分为两级，一级是由市教育体育局、市财政局联合组织人员对各县(区)购买村级公办幼儿园教师服务岗位数量、程序和质量等进行评审验收，验收合格后，市财政一次性拨付一个年度市级承担的购买费用。另外一级是各县(区)定期对承接主体开展绩效评价，其目的是及时掌握政府购买公办园教师服务岗位的实施进度和绩效目标实现情况，督促承接主体严格履行合同，并在规定时间评审验收合格后，按合同约定向承接主体支付款项。

三、固原市政府购买公办园教师服务岗位的成效

(一)缓解学前教育快速发展中的压力，保障幼儿园师资队伍建设

固原市学前教育规模急剧扩大，引发幼儿园尤其是农村公办园师资严重短缺的现实困境，政府购买公办园教师服务岗位的实践使这一问题得到充分解决，在数量、质量以及稳定性等方面为公办园师资队伍建设提供了有力保障。同时，政府购买公办园教师服务岗位的实践筑牢了教育公平的第一道防线，进一步缩小了城乡学前教育供给差距。从数量上来看，固原市自2019年至今，通过政府购买形式共招录幼儿教师1584名。[6]这有效填补了固原市公办园教师缺口，使师幼比逐渐趋于国家标准。从质量上来看，所招录的幼儿教师质量较高。这主要是因为在政府购买公办园教师服务岗位的过程中，对教师的政治素养、教师资格等准入条件均作了明确要求，并通过多种方式保证招录环节的公平公正。在稳定性方面，固原市政府购买公办园教师服务岗位的基本工资标准参照西部地区特岗教师年工资性补助和社会保险单位应缴部分。这比幼儿园自主招聘教师的待遇有较大幅度提升，从而保证了师资队伍的稳定性。在教育公平方面，固原市政府购买公办园教师服务岗位的实践结合当地实际，精准测算城乡幼儿园教师数量需求，力求按需供给，平衡供给。据相关研究人员统计，2020—2022年，固原市通过政府购买服务招录的幼儿教师，分布于固原市5个县(区)的城区和60余个乡镇，覆盖了城区和乡村近300所幼儿园。[6]

(二)优化政府学前教育供给职能，提升学前教育服务效率

学前教育作为一项非常重要的社会公益事业，其服务供给是政府的基本职能之一。按照“服务型政府”的转型发展理念要求，优化政府服务供给职能的重要方式是政府可以将学前教育服务的供给职能和生产职能分离。政府向社会组织购买公办园教师服务岗位，实现了学前教育服务提供者和生产者的分离，建构起一个多元参与的学前教育服务体系，这不仅优化了政府公共服务供给职能，还提升了学前教育服务效率。就固原市而言，在紧跟国家学前教育快速发展的进程中，由于学前教育历史欠账严重和经济条件的限制，硬件建设已让政府“筋疲力尽”，软件建设无疑是“心有余而力不足”。政府通过购买公办园教师服务岗位盘活事业编制标准外富余师资，实现了角色转变，成为学前教育师资队伍建设的“掌舵者”。在这一过程中，政府主要负责政策制定、资金保障和机制建立等顶层设计，将具体的事务——教师的招聘、培训、管理、分配、福利待遇等交由社会组织承担和履行。在访谈中，相关负责人明确表示，这种师资队伍建设的“双主体”较传统的“单主体”而言，更能提升公共服务效率，促进学前教育快速健康发展。

(三)营造多方力量参与学前教育服务的良好生态

专门的民办学前教育机构被认为是学前教育服务的重要供给主体，其被列为政府购买教师服务岗位的主要对象。但学前教育作为教育的特殊样态及消费产品[7]，社会多方力量参与已成必然。固原市政府购买公办园教师服务岗位的探索和实践，拓宽了政府购买学前教育服务的内容和形式，让除了民办学前教育机构的其他优质社会资源向学前教育流通。固原市政府购买公办园教师服务岗位的实施营造了多方力量参与学前教育服务的良好生态。一方面，对承接主体而言，学前教育人力资源服务作为其业务拓展的新方向，对其本身的发展和良好口碑的打造既是机遇又是挑战。例如，承接主体T公司的负责人在访谈中表示，公司必须就涉及的幼儿教师招聘、培训、管理、分配等事务做到科学保障、“尽善尽美”，认为这不仅是公司的职责所在，也是公司立足社会和发展的根本，同时也能够为学前教育的发展贡献力量。另一方面，在市场机制的引导下，势必会催生更多能够生产学前教育服务的社会组织，并促进他们不断提升自身能力，积极参与政府购买学前教育服务供给并形成良性竞争。例如，2019年，参与固原市5个县(区)政府购买公办园教师服务岗位项目的承接主体只有T公司，而2020年之后，承接主体除了T公司，还有R公司、L公司和G公司。

四、启示

(一)政府主导是政府购买学前教育服务的关键

政府购买学前教育服务是学前教育改革与发展机制的创新。其本质是政府通过职能转变，增进学前教育的公共利益，使民众对学前教育的多元需求得到满足。学前教育公益性和政府公共性的特点决定了在学前教育的发展中，政府仍是学前教育服务的核心供给者。[8]固原市政府购买公办园教师服务岗位的实践经验表明，政府主导是政府购买学前教育服务的关键，具体体现在以下方面。第一，政府是购买公办园教师服务岗位的组织者。固原市政府购买公办园教师服务岗位的实践之所以会有较为明显的成效，其重要原因之一是从政策的制定、社会组织的选择到过程的监管，再到质量的评估，都是在政府的有效组织下进行的。固原市政府的这种宏观组织能力能处理相关问题，从而有效避免公共事务合作治理失败的风险。第二，政府是购买公办园教师服务岗位的监管者。在政府购买学前教育服务实践中，政府的监督、管理和评估能力是核心变量，是连接学前教育服务生产与供给的“中枢神经”。因此，固原市政府明确规定各县(区)人民政府参照事业单位公开招聘工作人员有关要求，监督指导承接主体自主做好幼儿园教师选聘和依法订立《劳动合同》等工作。在具体实践中，固原市政府也对服务承接主体如何提供学前教育服务进行了全过程的监督，并对服务质量进行全面和严格的绩效评估。

(二)社会组织发展是政府购买学前教育服务的核心

随着我国公共服务体系和制度建设不断推进，社会组织在学前教育服务供给体系中发挥着重要作用，即社会组织的充分发展是政府购买学前教育服务的核心。在固原市政府购买公办园教师服务岗位的实践中，这种核心作用主要体现在以下方面。第一，社会组织能在购买活动中彰显自身优势，提升学前教育服务供给效率。例如，承接政府购买公办园教师服务岗位的T公司，其作为“宁夏人力资源服务业龙头企业”，有着较为丰富的人力资源服务经验。因此，T公司能够在固原市政府购买公办园教师服务中，对涉及的幼儿教师招聘、培训、管理、分配等事务做到科学保障，从而提升学前教育服务供给效率。第二，社会组织的发展程度决定着政府购买学前教育服务的成效。近三年，承接固原市政府购买公办园教师服务岗位的主体共有T公司、R公司和L公司、G公司。虽然这四个公司都提供人力资源服务，但由于发展差异，其承接参与政府购买公办园教师服务岗位的成效各异。在访谈中，不论是购买主体的负责人，还是用人单位负责人，均对发展相对成熟的T公司有着较高的满意度。

(三)资金保障是政府购买学前教育服务的基础

政府购买教育服务是通过政府财政支付全部或部分费用的一种契约化购买行为，必须有财政保障才能顺利实施。[9]对固原市政府购买公办园教师服务岗位而言，资金保障是幼儿教师稳定与发展的物质基础。固原市政府购买公办园教师服务岗位的实践能较为充分地解决当地公办园师资严重短缺的问题，是师资队伍较为稳定的重要原因之一。对资金保障做了明确规划和要求，这主要体现在固原市政府明确要求市、县(区)两级财政将政府购买服务项目所需资金列入预算，统筹安排，并在此基础上明确两级财政具体的分担比例和每个服务岗位的购买费用标准。在资金使用过程中，固原市政府也有着相对完善的资金管理办法。这进一步提高了资金使用的规范性，提升了资金的使用效率，从而保障了政府购买公办园教师服务岗位的成效。

(四)市场竞争是政府购买学前教育服务的动力

政府要打破公共服务供给的垄断性，通过市场竞争机制让更多的社会组织参与公共服务供给，以进一步提高公共服务供给的质量和效能。[10]这主要是因为市场作为政府购买学前教育服务的主体之一，以“看不见的手”有效干预和规范学前教育服务市场，在促进和培育良性竞争的市场环境方面发挥着重要作用。[11]在固原市政府购买公办园教师服务岗位中，市场竞争的动力作用主要表现为通过在学前教育公共服务供给领域引入市场力量，鼓励社会组织进入政府所承担的学前教育服务领域开展服务竞争，并以公开竞标的方式让实力较强的社会组织担任承接主体。市场将社会组织依赖政府这一现状逐渐转变为靠自身能力发展，推动学前教育服务市场有序竞争，进而提高学前教育的服务效率、降低服务成本。