耕地轮作休耕补助的现状、问题及对策

朱晓玲

（河海大学法学院，南京 211100）

0 引言

2020 年，中国粮食生产实现“十七连丰”，全国粮食总产量连续6年保持在6.5千亿kg以上，人均粮食达474 kg，高于世界平均水平[1]。然而，中国粮食产量取得辉煌成就的背后也付出了生态环境代价：耕地质量退化，土壤污染严重。轮作休耕是转变农业发展方式的重要抓手，对耕地生态环境的保护具有不可取代的意义。推行轮作休耕制度有利于实施乡村振兴战略、保证农村生态功能区的建设、提高中国粮食的产量与质量、调动农村生态环境保护的积极性等等。目前，法律政策和实践以及学者们理论研究的重点主要是耕地数量的保障和增加，对耕地质量的提高重视度不够。2015年，中央一号文件和十三五规划纲要确认并阐述了在中国探索实行耕地轮作休耕制度试点的构想[2]。2016年6月，农业部会同财政部等10个部门联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，开展轮作休耕试点工作[3]。耕地轮作休耕在实践中需要解决的重点问题就是轮作休耕的补助问题，需要解决补助主体、补助对象、补助方式、补助标准、补助监管等一系列问题[4]。如果这些问题没有很好地解决，那么耕地轮作休耕制度将难以顺利地推行下去。轮作休耕的补助制度是推动耕地轮作休耕制度运行的起始点和落脚点。

1 轮作休耕补助的现状

2016年，原农业部、原国土资源部会同有关部门，启动轮作休耕制度的试点工作[5]，立足中国农情，以农作物之间的轮作倒茬为主、季节性和全年性休耕为辅，调整农业种植结构，促进农业持续发展，以保障农业生态环境安全。2016年试点以来，各项工作取得积极进展，可以通过中国农村农业部、财政部、自然资源部发布的有关耕地轮作休耕的信息了解到轮作休耕的现状。

1.1 试点规模不断扩大，资金投入逐年增加

根据自然资源部的数据，2016—2021 年，耕地轮作制度的试点面积分别为6.16×106、12×106、29×106、30×106、3.112×106、40×106hm2。2016—2020 年中央财政安排的补助资金分别为14.36、25.6、58.4、63.1、60.2亿元[6]。2020年由于疫情的原因，经济发展缓慢，投入的资金比2019年少，但也只是少了2.9亿元。总体来说，国家对轮作休耕补助的资金投入是正向增加的。

1.2 区域不断拓展，补助区域范围也不断扩大

开展轮作休耕试点工作以来，北方农牧交错区和东北冷凉区建立了以大豆与玉米轮作为主，辅以杂粮、油料等农作物轮作的“一主多辅”种植模式[7]、河北地下水漏斗区建立了“一季雨养一季休耕”模式、西南西北生态严重退化区和湖南重金属污染区建立了“控害养地培肥”模式。2018 年，在这5 个试点区域的基础上，将黑龙江寒地井灌稻区、长江流域稻谷小麦低质低效区、黄淮海玉米大豆轮作区、新疆地下水超采区这4个区域纳入试点[8]。试点省份由2016年的9个迅速增加到2019年的17个，补助资金的运用范围也由9个省份扩大到17个省份，补助区域范围在不断地扩大。

1.3 资金由中央主导安排，地方自主性小

轮作休耕的补助资金由中央财政安排，主要支持最迫切需要开展轮作休耕试点的区域。同时中央政府提倡条件允许的省份，可因地制宜地自主开展轮作休耕。2019年，农业农村部和财政部提出加快建立涉农资金统筹整合的长效机制[9]，进一步强化“大专项+任务清单”管理方式改革[10]；在大专项任务清单规定的范围内，各个省份可以结合自身实际，统筹安排指导性任务补助资金，但对中央财政下拨的轮作休耕试点的补助资金不得统筹使用。可见，中央虽然倡导地方自主开展轮作休耕，但中央财政在下拨补助资金的同时，也要求各省对轮作休耕的补助资金必须专款专用、对中央确定的补助标准不得擅自降低。因此，地方在轮作休耕资金使用方面的自主性较小。

1.4 轮作休耕补助金额比较确定，而监督保障机制不完善

2016年试点以来，轮作休耕补助金额一直比较明确，比如：2018年，财政部依据种植不同农作物收益的变化，土地经营者生产成本的投入等因素，得出合理的补助标准，在进行试点的东北地区，依据计算出的大豆与玉米的收入平衡比例，对轮作试点区域的补助为150元/hm2[11]；综合各省的农业补贴、农业经济发展水平等其他因素，对休耕试点区域的补助为500～800元/hm2[12]。即使补助金额比较确定，但补助资金的发放、使用等缺乏有效监督，在补助资金被滥用后，也缺乏有效的应对之策，导致补助资金被挪用，资金发放不到位，土地经营者的利益受损，影响他们开展试点的积极性。轮作休耕补助的监督保障机制尚处于探索阶段，需不断完善。

1.5 轮作休耕取得了良好的社会效益与经济效益

财政部在下拨资金支持轮作休耕试点工作的过程中，坚持对轮作休耕补助制度进行完善[13]，努力确保种植不同农作物的收益平衡和不同试点区域的收入平衡。结合土地经营者收入、轮作休耕生产成本、种植不同农作物收益的变化、各地农业经济发展水平等因素，确定合理的补助标准，让土地经营者轮作休耕以后有账算，不吃亏，农业生产收入不减少，从而很好地维护了土地经营者的利益，取得了良好的社会效益。同时，在耕地严重退化或严重污染的农业生态环境脆弱区开展休耕，使耕地可以喘口气，慢慢恢复土壤肥力。开展轮作的区域重点是通过土地利用与土地保护的结合[14]，培肥地力，提升耕地质量，实现永续发展，带来持久性的经济效益。

2 轮作休耕补助存在的问题

2.1 缺乏法律制度的保障

社会主义法治国家的建设需要通过法律、法规等一系列强制性规范来调整复杂的社会关系，平衡不同利益主体间的利益冲突，轮作休耕同样需要法律明确不同补助主体和补助对象的权利、义务和责任，协调各方利益，减少轮作休耕各主体之间的利益冲突。目前，中国尚没有一部法律全面而完善地规定耕地轮作休耕补助制度，仅对土地保护作出了相应规定。虽然新《土地管理法》第三十六条提到轮作休耕，即法律文本中正式出现了轮作休耕这一法律术语，还有一些部门规章、地方规章中对轮作休耕进行了规定，但是，现有规定都没有明确具体的规定轮作休耕补助的具体对象、标准、方式等，在轮作休耕的实践中缺乏针对性、系统性、可操作性，不能很好地指导轮作休耕的实践。当下，中国轮作休耕补助在实践中仍然是政策性的，这些政策性规定相对于法律的规范性、普适性、强制性特点而言，存在一系列的不足，不能很好地协调土地经营者、中央政府、地方政府等主体的利益关系，不能让中国的轮作休耕制度展示出理想的功效。所以，轮作休耕的补助需要有法律制度的规定，中国即将大规模推行的耕地轮作休耕机制更需要法律制度的保障。

2.2 补助资金来源渠道单一

中国的轮作休耕体系是以政府为主导的，在财政补助方面类似于一般的农业生态补偿资金配置模式。先是由中央财政向省级拨付农业生态补偿资金，再由省级根据试点的完成情况向县乡发放补助资金或粮食，最后发放到参与试点的户[15]。可见，在中国开展的轮作休耕实践中，中央财政是中国轮作休耕补助资金的唯一来源渠道，且补助资金数量大，给中央财政造成不小的负担，层层下拨也会导致行政效率低下。同时，仅仅由中央政府承担补助责任，而其他耕地破坏者、使用者、受益者并没有承担起其应承担的补助责任，这与中国的生态补偿原则相悖，可能还会导致土地资源污染的持续发生，不利于耕地生态系统的保护。在轮作休耕补助实践中不能仅仅依靠中央政府承担全部的责任，而其他主体只承担很小一部分的责任，其他主体对土地生态环境系统也造成了一定程度的损害，所以需要合理的划分轮作休耕补助主体的权利、义务和责任，促使其他主体也承担起轮作休耕补助的责任。中国不同地区的土地资源差异比较大，种植业种类不同，粮食价格不同，各地政府的财政收入也不同。由中央下拨统一的补助资金，可能会造成不公。地方政府、企业等其他主体也应承担一定的货币给付义务，保护和恢复土地生态环境。

2.3 补助对象不明确

耕地轮作休耕补助资金的发放对象应该是土地的实际生产经营者，而不是土地的所有者或者没有实际生产经营的土地承包权人。在传统的农村土地承包经营权制度下，承包权人既是土地的使用者，也是土地的实际生产者和经营者，是毋庸置疑的补助对象。但在土地承包经营权“三权”分置后，第三方主体可能会取得承包权人的经营权[16]。第三方主体从土地承包权人处取得耕地的经营权时，就已经给付了经营费用，并开展土地生产经营活动。若继续将承包权人确定为补助对象，那么对真正遭受了实际损失的生产者和经营者是不公平的，容易引发社会矛盾。另外，是否应该将参与轮作休耕政策的村民自治组织列为补助对象？村民自治组织是轮作休耕工作的重要组织者和监督者，如果不将他们列为补助对象，那么如何保障他们的合法利益，又如何使他们保持带头引导动力？[17]所以轮作休耕的补助对象需要明确，这样有利于缓解社会矛盾，促进社会公平，使耕地轮作休耕制度更好地推行下去。

2.4 补助标准不易确定

在轮作休耕的实践中如何确定轮作休耕的补助标准，是推行耕地轮作休耕制度不可回避的问题。现行的补助标准则“确保农民收入不减少、生活有保障”[18]，即政府制定的补助标准要使参与轮作休耕的土地经营者的农业收入与之前相比不降低，他们的生活水平不受到影响。此外，政府还需进一步细化并公开补助标准和补助发放方式，确保农民获得的轮作休耕补助是合理的[19]。由于各地区农业发展状况不同，种植不同的农作物带来的农业收入情况不同，制定一个合理的耕地补助标准对政府来说还是有一定难度的。如果补助标准过高，会造成财政的压力，在参与轮作休耕的农户与不参与轮作休耕的农户之间产生不公，可能会使来年不参与轮作休耕实践的农户种植粮食的积极性下降。如果补助标准过低，就会影响农户实施轮作休耕实践的积极性。目前，中国实行的是无差别的补助，对不同地区不同耕地实行相同的补助，对经济发达地区农户而言，可能中央的补助不足以弥补他们的损失，从而影响部分地区耕地轮作休耕试点的推行。目前，结合各省份的农业经济发展水平、农产品的市价、农户种植农作物的收入情况等因素来确定一个全国统一合理的补助金额[20]，仍然是一个难点。

2.5 补助资金的使用缺乏有效监管

实践中轮作休耕的补助主体——政府，既是补偿者又是监督者，需要对此明确区分，否则可能会导致轮作休耕补助资金落实不到位。另外，如何确保补助发放到位、足额发放，采取什么措施保证补助及时、足额发放也是保障农民权益的重点问题。美国的土地休耕计划是不经过第三方，由政府直接和土地的所有者签订土地休耕协议，有公开透明的休耕申请筛选机制，选取合适的土地所有者开展土地休耕，另有一套结合实际的休耕情况不断更新的环境效益指数(Environment Benefits Index,EBI)综合评价体系，对休耕的完成情况展开科学评价，使休耕补偿标准公开、有据可查，自觉接受公众监督[21]。中国的轮作休耕补助是自上而下发放，地方政府虽然有一定的权力使用和分配补助资金，但尚未制定统一细化的补助操作流程，且政府没有直接与土地经营者签订耕地轮作休耕的协议，相关补助发放时无据可查，土地经营者对政府的不信任容易引发社会纠纷。缺乏对补助资金的有效监管会影响到轮作休耕制度的推行效率。

3 建议

3.1 完善轮作休耕补助的法律保障机制

耕地轮作休耕补助是一个需要运用法律调整的问题，它离不开一个全面且清晰的轮作休耕法律保障机制。轮作休耕补助的法律保障机制是中国推行耕地轮作休耕实践，恢复受损的耕地生态环境系统的前提和基础。轮作休耕补助制度具有多元化和复杂性的特征，制定一部全面而完善的耕地保护法为轮作休耕提供法律保障需要很长时间的努力，可以先制定一部统一的耕地保护法规或者修改现行的生态补偿方面的法律法规，在生态补偿的法律法规中增加轮作休耕的规定，再结合各地的轮休休耕实践，因地制宜地制定地方性法规规章，鼓励社会各界人士参与，集思广益，立足实践，充分运用各种资源完善轮作休耕法律保障机制。法律的规范性、普适性、强制性的特点能够明确规定轮休休耕的补助主体、补助对象、补助标准、补助方式等，使轮作休耕补助实践更具有针对性、系统性、可操作性，让各方承担起他们应承担的责任[22]，使轮作休耕机制在实践中发挥出更好的功效，还能更好地在实践中落实轮作休耕补助制度。

3.2 拓宽补助资金来源渠道

党的十九大报告提出要建立市场化、多元化生态补偿机制，具体来说，就是要形成以政府为主导、企业、社会组织、公民等多元主体参与、市场化方式运作、可持续发展的生态补偿机制[23]。中国以中央政府为主导的轮作休耕补助机制也应建立市场化、多元化的补助机制，可以借鉴国外轮作休耕实践中的经验，明确划分中央与地方在轮作休耕实践中的职责，重视地方政府的利益需求，把地方政府视为一个独立的轮作休耕补助主体，承认它存在独立的权利、义务及责任。地方政府必须因地制宜地履行好当地轮作休耕的职责，提高生态环境的质量，积极辅助中央政府筹措轮作休耕补助的资金，对中央政府的轮作休耕补助政策进行因地制宜的改进，使之更好地运用于地方的轮作休耕补助。市场化轮作休耕补助机制在中国轮作休耕实践中具有显著的优势，它能吸收和接纳多元主体作为轮作休耕补助主体，利用多方力量扩大资金来源和融资渠道，再通过市场化运作的方式来保证轮作休耕的可持续性，确保资金供给充足。对于多元化轮作休耕补助主体的要求，应考察其对耕地的使用程度、受益程度、破坏程度、资本状况、补助对象的需求等等，确保社会公平正义。总之，拓宽补助资金来源渠道对顺利推行轮作休耕的实践十分关键，中央政府必须给予高度重视。

3.3 明确补助对象

轮作休耕实践会直接影响到土地实际经营者的农业收入，在农村土地三权分置制度下，确定土地的实际经营者，将补助发放到土地实际经营者的手中，才能保证他们的利益不会遭受损失。此外，为了保证轮作休耕试点取得良好的成效，还应将村民自治组织纳入轮作休耕补助对象的范围之中，保障村民自治组织的合法利益。2017年，中央政府进一步因地制宜地推行轮作休耕试点，并建议将遥感技术应用于轮作休耕的试点中。农业部在耕地轮作休耕制度试点推进落实会上提出“一平台五创新”的工作方案，其中一个创新点就是与土地确权成果数据相结合，运用遥感技术对轮作休耕试点进行核查。根据轮作休耕各试点的任务完成情况，对完成任务的经营主体给予相应的补助[24]。农地确权使土地的产权明确，各主体权利义务分明，有利于更好地对轮作休耕的土地进行监督与管理、合理分配轮作休耕补助，确保每个试点土地经营者的合法利益不受损。美国利用环境效益指数EBI来有效确定补助对象是比较成功的实践，值得借鉴。此外，地方政府可以与土地经营者签订书面的轮作休耕协议[25]，确定轮作休耕的时间、面积、种植作物的种类、补助方式等，并坚持信息公开，使补助的发放有据可依、有法可依，避免出现发错补助对象的问题。

3.4 制定合理的补助标准

轮作休耕补助是国家为了弥补土地经营者因轮作休耕造成的损失而给予土地经营者一定的货币或者实物补助。轮作休耕补助标准在确定时，需要以公平、公正、公开、合理为原则，确保农民收入不减少、生活有保障。美国政府提供明细核算的土地租金补贴，对外公开，直接向农民发放，不经过第三方[26]。日本的补贴标准是经过精确详细的计算，和市场机制挂钩[27]。加拿大政府根据当地土地的生产率和租赁价格，和土地经营者进行商定，从而确定轮作休耕的补贴标准[28]。德国也未经第三方直接向达到休耕比例的土地经营者给予补贴，轮作休耕的奖惩机制较为完善[29]。欧盟将农业补贴与农业生态环境保护挂钩[30]。中国可以吸收借鉴国外优秀的经验成果，立足中国国情，每年由中央政府将补贴标准与市场机制挂钩，邀请专业人士参与繁复的补助标准的计算，确定一个全国统一合理的标准，再由地方政府在不低于该统一标准的基础上，结合地方轮作休耕的实际情况，确定补助标准，上报中央政府审批，审批通过之后对外全面公开。对于补助资金高于全国统一补助标准的部分，应由地方政府自己承担，自行筹措。由于各地农业经济发展水平不一，轮作休耕试点规模、成效不同，实现区域差异化补助标准可能会更加公平，能更好地维护土地经营者的利益，调动他们参与轮作休耕实践的积极性。

3.5 加强对补助资金使用的监管力度

轮作休耕补助资金的使用离不开有效的监管制度，台湾地区因缺乏完善的监管制度，农民权益未得到保障，使休耕土地没有得到有效的养护，生态环境效益十分低下。目前中国的绩效评价指标体系对资金到位时效指标的解释，仅以省级财政部门在收到中央财政补助资金后是否于30日内分解下达作为资金拨付及时到位的评价标准，未把重点放在是否及时足额兑现给农户方面，复评中即使发现补助资金兑付迟滞问题，也难以对相应人员进行追责问责。这种评价指标体系还存在一定的执行漏洞。耕地轮作补助资金是对农民的直接补贴政策，建议把资金兑付进度纳入绩效评价指标体系。同时，政府应坚持信息公开，将补助资金的数额、发放时间、发放方式等对外公开，自觉接受外界监督。对补助资金使用不当的地区，一经发现不能直接武断地终止耕地轮作休耕试点，应追究相关人员的法律责任，采取补救措施，并将该地作为重点监管地区。轮作休耕补助制度的内部监督主要是财政审计部门、纪委部门、司法部门等，外部监督有：公民、社会组织、新闻媒体等[31]，监管主体多元可能会出现职能分工不明确，出现不作为或者重复监管的现象，可以在法律法规明确规定各监管主体职责的基础上，由内外监督主体推选代表成立监管委员会，进行集中的指导和协调。只有加强对补助资金使用的监管力度，才能确保轮作休耕试点的顺利推行，保障中国的粮食安全与生态环境的永续发展。