南漳县后扶贫时代研究

魏思宇，邵书慧

(长江大学 经济学院，湖北 荆州 434023)

1 绪论

贫困和相对贫困是我国长期面临的严重社会问题。党中央和国务院依据经济发展水平调整贫困标准和扶贫的目标，并投入大量资金，制定特殊政策以应对贫困问题。经过几十年的治理，逐步摸索出一套治理贫困问题的途径和扶贫模式，通过一开始的市场化扶贫到开发式扶贫，再到近年实行的精准扶贫，从产业扶贫、教育扶贫、异地搬迁扶贫等措施治理贫困。这些措施取得了巨大的成果，统计数字显示，按照当年农村贫困标准衡量，1978年末我国农村贫困发生率约97.5%，农村贫困人口规模为7.7亿人，而到了2019年末，我国农村贫困发生率为0.6%，贫困人口规模为551万。从97.5%到0.6%，从7.7亿到551万，这巨大的数字差距，是世界经济发展史上的奇迹，其背后则是中国政府在“扶贫之路”上数十年坚持不懈的探索与努力。随着精准扶贫工作的结束，我国的扶贫工作进入后扶贫时代，但仍有许多问题需要解决。因此，本文基于南漳县的实际情况，从脱贫完成情况入手，分析脱贫中出现的问题，以及脱贫任务完成后进入后扶贫时代应该采取哪些对策去推动解决返贫和相对贫困问题，促进农业增产和农民增收，实现脱贫致富。

1.1 贫困的概念

贫困问题伴随着人类社会的发展而发展，解决贫困问题是人类面临的一大难题。贫困的分类有很多种，有精神上的贫困和物质上的贫困。其中，物质上的贫困多指生活收入水平低下，满足不了最基本生活的需要。根据不同的标准来划分，贫困又可以分为不同的类型，其中既包括绝对贫困和相对贫困，也包括其他类型比如生存型贫困、温饱型贫困，城市贫困和乡村贫困等。在一定生产和生活方式下，若一个人或者一个家庭依靠劳动所获得的收入不能满足最基本的生活需要，他们就可以被称为贫困户或贫困人口。绝对贫困又叫生存贫困，在生产上缺乏再生产的物质条件，很难维持自身的简单再生产，在消费上在衣、食、住、行等方面的需求得不到满足，都可以被定义为绝对贫困。相对贫困是指个人或家庭的收入水平低于社会平均收入的一定比例，所以相对贫困在各个国家和地区的标准和数值都不一样。比如，有些国家把低于平均收入40%的人口归于相对贫困组别；世界银行的看法则是收入只有(或少于)平均收入的1/3的社会成员便可以视为相对贫困。

本文重点研究相对贫困问题，同时也将其与绝对贫困进行对照研究。通过了解这两种最基本的贫困类型可知，绝对贫困有一个相对固定的标准，而相对贫困在经济发展不同的地区有着不同的标准，但相对贫困的确定对于甄别贫困人口、提升人民生活质量起到了重要作用。

1.2 后扶贫时代概念

随着精准扶贫的结束，我国的扶贫工作进入了后扶贫时代，绝对贫困已经被消灭，相对贫困和返贫问题成为这一时代的重点。贫困有着绝对贫困与相对贫困的差别，当绝对贫困被消除之后，相对贫困问题随即进入人们的视野。贫困判定标准的改变意味着将出现一批新的贫困人口和贫困地区，先前已经脱贫的对象有着返贫的风险，而返贫的因素复杂多样。相对贫困和返贫均降低了脱贫对象的收入水平和生活质量，都反映出扶贫存在长期性与稳定性的问题。后扶贫时代贫困问题的治理与精准扶贫时代贫困问题的治理既有相似之处，也有时代赋予的特殊性，精准扶贫时代积累的贫困问题治理经验应纳入后扶贫时代贫困问题治理方案设计之中，与后扶贫时代特有的贫困问题及其治理共同构成国家政策体系，确保改革持续性，彰显改革效能[1]。后扶贫时代贫困问题治理将何去何从成为我们亟待解决的问题。着眼于后扶贫时代贫困问题关注的重点领域及其治理，有助于系统而清晰地认识后扶贫时代的贫困问题，发展和夯实习近平扶贫思想，继而丰富习近平新时代中国特色社会主义思想。在后扶贫时代治理解决相对贫困和返贫问题更有助于提升人民生活水平，促进共同富裕[2]。

2 南漳县后扶贫时代面临的问题及政策选择

2.1 相对贫困及返贫问题

2.1.1 相对贫困问题 随着精准扶贫工作的结束，绝对贫困问题被解决，但相对贫困问题却凸显出来。本文在查阅南漳县相关资料和实地调查后发现以下问题：一是增收困难。收入水平是判定相对贫困的基本标准，在后扶贫时代如何提升脱贫人口的收入，防止脱贫人口返贫十分重要。从南漳县以往的脱贫政策来看，采用产业扶贫、异地搬迁扶贫、旅游扶贫、教育扶贫已取得很好的成果，但在后扶贫时代能否持续提高收入，解决相对贫困问题，还需要不断检验。二是脱贫途径单一。结合相关文献和资料发现，有些地区仍然将收入作为脱贫的唯一指标，忽略了教育、医疗、住房和饮水等因素对脱贫的影响，应该尽快把这些因素纳入相对贫困的指标中。三是缺乏政策跟进支持。在解决绝对贫困问题后，面对后扶贫时代出现的其他类型的贫困问题，迎接挑战并及时更新应对政策和措施，调整分配好扶贫资源也很重要，这些也会直接影响到实际结果。总之，为提高人民的生活质量，相对贫困这一问题需要尽快解决。

2.1.2 返贫问题 进入后扶贫时代，另一个重要的问题便是返贫问题。造成返贫的原因多种多样，在经过实地调查后，发现疾病、教育费用上涨、婚丧操办、生态恶化、经营不当、赌博等是返贫的重要因素。虽然这些导致返贫的因素对不同农户影响不同，但是所导致的结果大体是相同——那就是重新返贫。南漳县存在经济发展水平较低，基础设施薄弱，适合发展的产业较少等现状，扶贫资金补助结束后会出现因缺乏稳定的投入而导致的返贫。所以，在后扶贫时代，巩固先前的扶贫成果，防止返贫也很重要。

2.2 南漳县后扶贫时代的政策选择

2.2.1 辩证地看待城乡关系 在后扶贫工作中应当将城市与乡村的相关方面联系起来，推动城市相关服务及设施向乡村延伸，将乡村和城市有机结合起来。同时，需要认识到城市与乡村是两套不一样的系统。乡村的经济发展程度一般低于城市，农民的收入一般低于市民的收入。但是，农村的再生产成本较低，乡村空间广阔，环境相对较好，再加上农民拥有包括住宅在内的大量没有货币化的财富，在城乡基本公共服务均等化的政策背景下，农民的生活质量不一定低于市民[3]。因此，南漳县致力于保护型城乡关系，避免政策激进，发展乡村产业，保留乡村特色。

2.2.2 后扶贫工作与乡村振兴相结合 南漳县将后扶贫工作与乡村振兴结合起来，在实施乡村振兴战略时，以生态宜居工程巩固易地扶贫搬迁成果，关注消除经济贫困与精神贫困，坚持扶贫和扶智、扶志相结合，加强宣传与引导，激发农村创新创业活力。扶贫主要为了解决贫困问题，涉及面较小，且具有专业性，而乡村振兴则强调的是解决整个乡村存在的问题，注重全面的提升，偏向于全面性。但两者也有相同之处，两者都强调解决的是乡村的问题，都针对的是乡村，都有扶贫的内容，都致力于提升农民的收入水平，都强调动用社会、政府的力量去解决乡村问题，从产业、教育、医疗、基础设施等方面实现提升。南漳县致力于通过实现两者工作的有序结合，共同解决乡村存在的问题。

2.2.3 开展健康扶贫政策 一是继续落实健康扶贫补充医疗保险政策，对南漳县贫困人口参加城乡居民医疗保险个人缴费部分由财政给予补贴。将南漳县贫困人口全部纳入基本医疗保险、大病保险和医疗救助等制度保障范围。二是加强基层医疗卫生机构建设，提升基层医疗服务能力。三是强化基层卫生人才培训，促进优质医疗资源下沉，确保南漳县贫困人口看病有医疗机构、有医生，常见病、慢性病能够在县乡村三级医疗机构获得及时诊疗。四是整合现有医疗政策，细化医疗报销规则和流程，整合完善“四位一体”系统，实现部门信息共享。

2.2.4 开展产业扶贫政策 一是推动新型经营主体落实带贫机制和带贫政策；二是在易地扶贫搬迁后落实产业发展的扶贫政策；三是落实扶持经济薄弱村产业发展的政策。通过产业扶贫政策，南漳县树立了如下目标：2022年要实现每个村有不少于一个较强带贫能力的市场经营主体，每一个易迁点有不少于一个的基本产业，每个贫困村村集体年收入不少于5万元，每个贫困村致富带头人不少于3～5人，每个贫困户有一个稳定增收路径。

2.2.5 开展教育扶贫政策 在进行物质上的扶贫的同时，精神上的扶贫也相当重要。开展教育扶贫，就要持续改善义务教育阶段的基本办学条件，补齐义务教育基础薄弱学校的办学短板，提高贫困地区义务教育水平，充实贫困地区义务教育师资力量，强化贫困地区教师专业培训，缩小城乡教育差距。继续落实教育扶贫补贴政策，解决跨省就读、省内跨县市就读的贫困家庭学生资助政策落实难的问题，确保贫困家庭学生资助全覆盖、无遗漏。通过教育扶贫扶志，推动解决相对贫困和返贫问题。

3 南漳县后扶贫时代的治理对策

3.1 完善相关政策，提高对返贫和相对贫困的警惕

南漳县政府应当完善应对相对贫困的相关政策，提高对相对贫困的警惕。制定与当地经济发展水平相适应的相对贫困线，从而确定相对贫困的对象，这是解决相对贫困问题的前提。确定相对贫困线时应当与社会平均收入的一定比例相挂钩，具体而言就是在较发达的地区采用较高的相对贫困线，在欠发达的地区采用较低的相对贫困线。基于此，南漳县应该结合县域实际，制定适宜的相对贫困线。同时，可以建立全县低收入群体信息数据库，运用联合国开发计划署推出的多维贫困指数方法，加强对相对贫困群体生活水平的动态监测预警，提高对相对贫困预测的精准性。一旦有人民生活水平位于这条水平线之下，应及时制定帮扶对策并加以解决。

3.2 构建防止返贫与乡村振兴耦合机制

要想实现乡村振兴就得先解决乡村的贫困问题，无论是以前的精准扶贫时代还是后扶贫时代需要解决的相对贫困、返贫和多维贫困问题，都需要与乡村振兴结合起来。具体而言，要实现乡村振兴和防止返贫的有机结合，就得让两者在理念、规划、产业、制度和政策等方面相衔接。在产业发展方面，产业的兴旺发达就是两者的有效衔接点。在文化理念方面，防止返贫强调推动观念的转变，推动扶贫扶智，将“输血式扶贫”转变为“造血式扶贫”，乡村振兴中提到的“乡风文明”也强调通过乡村文化的发展提高贫困人口脱贫的精神动力。在生态方面，对于环境条件较差的地区，应将乡村振兴战略中的生态宜居理念和防止返贫的实践相结合。推动防止返贫与乡村振兴战略相结合，在后扶贫时代不仅能有效解决返贫问题，还能有效缩小城乡差距，促进各个资源在城乡之间的有效流通，在政治经济等方面实现乡村的全面振兴，推动城乡资源的合理配置，推动乡村的高质量发展。

3.3 构建防止返贫长期性政策与监督预警机制

一个长期稳定的政策对于防止返贫至关重要。在精准扶贫时代，连贯稳定的政策对扶贫工作起到了很大的作用。在后扶贫时代，这一做法也应当得到延续，针对返贫问题应当做到常态化监管，做好长期应对的准备。与此同时，应当建立一套专业的监督预警机制，并做好返贫预警数据分析，建立返贫指标。要做好返贫预警数据分析必须先做好返贫预警机制中的数据监测。数据监测可以为大数据分析提供数据源，根据收集到的数据分析可以建立返贫预警指标。同时，构建的预警指标还应包含生存、发展和心理三个指标。返贫预警指标体系中各大变量对返贫风险的影响程度不一样，可以运用层次分析法和主成分分析法等确定各项指标的权重，将存在的返贫问题划分为无风险、较低风险、中等风险和严重风险四个类型，对于中等返贫风险和严重风险地区进行追根溯源，从源头上尽早进行遏制，减少后期对于贫困的治理成本，并用此方法来对返贫问题进行监督和预警。

3.4 建立多元主体协同参与机制

在治理相对贫困和返贫问题上应当注重整体性治理。整体性治理要求各个不同主体之间实现资源共享，促进各个主体对后扶贫时代问题进行协作治理。在后扶贫时代，伴随着绝对贫困的消失，相对贫困和返贫问题越来越严重，使用整体性、多元性的方法和思想解决这两大问题尤为重要。相对贫困的治理对象存在显著的流动性和多元性，因而贫困治理要充分调动社会组织及市场主体的参与积极性，使其在政府组织的整体性规划下，协同联动，形成部门之间的整体合力。充分发挥中国特色社会主义的制度优势，在党的正确领导下，形成以政府为主导，社会组织、市场、贫困主体共同发力的贫困治理格局[4]。另外，在相对贫困的治理实践中，县政府应改变各类救助政策碎片化、效益低的状况，进一步贯彻落实责任清单制，在明确部门之间纵向与横向职责的同时，充分利用各项政策工具，从而形成强有力的政策合力，明确各个主体的任务，推动相对贫困长效治理体制的构建。

3.5 增加和优化资金投入

解决后扶贫时代治理相对贫困和返贫问题需要重视政府投入的资金规模和结构。在保持政府投入的资金规模增大的同时，更重要的是优化资金投入结构。对于中央下达的财政专项扶贫资金，要落实“省负总责”的要求，将新增的中央财政专项资金主要用于对相对贫困和返贫的治理上，在后扶贫时代推动资金的精细化管理和运用。同时，通过中央财政补助地方专项资金应对本县的相对贫困和返贫，对于实施好乡村振兴战略、实现本县经济高质量发展可发挥积极作用。持续加大扶贫资金的投入力度，推动扶贫资金落到实处，优化扶贫资金使用机制，让扶贫资金去到该去的地方。

总之，随着精准扶贫的结束，我国扶贫工作进入后扶贫时代，绝对贫困问题被解决，但相对贫困、返贫、多维贫困问题却日益凸显。为解决这些问题，本文认为应当建立面对返贫的预警机制，并设立一条相对贫困线，加强对相对贫困的警惕。同时，应当将解决相对贫困和返贫问题与乡村振兴有机结合，通过发展相关产业、完善基础设施来推动解决两大问题，通过完善教育设施推动扶贫扶智。此外，贫困问题也不仅仅是政府的问题，应当建立多元扶贫制度，从政府到企业到组织再到个人都应当参与进来，共同推动解决贫困问题。另外，资金投入与合理运用也很重要，要加大扶贫相关资金投入，并分类投入运用。通过这些措施，可以推动解决后扶贫时代南漳县的返贫和相对贫困问题。